第一节 三省六部制的破坏与宋初的中央政府机构
一、中书与宰相、副相、使相
宋初沿后周旧制，以“中书”为最高行政机构。中书全称为中书门下，亦称政事堂、都堂、政府、东府，为宰相和参知政事（副相）的议事与办公处，与枢密院（枢府、西府）合称“二府”，为宋代最高政治、军事机构。
宋初也沿晚唐、五代旧制，“中书令、侍中、同中书门下平章事，已上为宰相”(1)。而且北宋真宗时的学者也认为，唐自中期以后，“唯侍中、中书令及平章事，是为正宰相之任，五代相承，未之或改”(2)。但自后周显德元年（954年）中书令（宰相）冯道死后，未再以中书令衔任命宰相，宋代也不再以中书令衔任命宰相。
宋初（直至元丰官制改革以前）的宰相职衔分为侍中、同平章事（同中书门下平章事）二等，但只有很少几个权位隆盛或德高望重的同平章事衔宰相，才能晋升为侍中衔宰相。史称：“国朝以秩高罕除，自建隆至熙宁（实际是至治平四年，1067年），真拜侍中才五人。”(3)“真拜侍中”，即是以侍中官衔任宰相，不用再加“同平章事”差遣衔。这五人中范质和赵普属北宋前期，范质在乾德二年（964年）罢相时的宰相衔是：“司徒兼侍中，昭文馆大学士”；赵普两次以侍中衔任宰相，分别于太平兴国八年（983年）和淳化元年（990年）罢相，这两次罢相时的宰相衔是：“开府仪同三司、司徒（后一次为守太保）兼侍中、昭文馆大学士、梁国公（后一次为上柱国、许国公）”(4)，全都不带同平章事差遣衔。
同中书门下平章事，简称同平章事、平章事，是北宋元丰官制改革前宰相的低级职衔，具有三省六部“丞、郎以上至三师”官称的官员才能担任宰相同平章事“差遣”职衔(5)。初任宰相都是此衔，只有很少数的同平章事宰相升为侍中官衔的宰相。
宋初也循唐、五代旧制，宰相都例兼三馆馆职。太祖时初任宰相为同平章事兼集贤殿大学士，称集贤相；后升兼监修国史，称史馆相；最后升兼昭文馆大学士，称昭文相。两相同时任命时，一兼监修国史，一兼集贤殿大学士，以示两相的高低。自宋太宗太平兴国八年（983年）起，初任同平章事衔宰相，常不兼领馆职，以后才升兼馆职，也有任相二三年直至罢相也未兼馆职的；侍中衔宰相都兼昭文馆大学士衔，昭文相为首相、上相。
宋初也沿唐、五代旧制设“使相”，“亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中、中书令、同平章事者，皆谓之使相”(6)。使相是享受宰相礼遇，但无宰相实权的荣誉衔。自唐中叶设使相以来，都只作为荣誉衔，从未行使过什么职权。只有乾德二年，赵光义以“使相”衔行使了一次宰相的职权。当时宋太祖急于罢免原后周的宰相范质等三相，以致次日当他任命赵普为宰相时，因没有在任宰相而无法签署敕令，为了使赵普的任命合法化，宋太祖以其弟赵光义有“使相”衔，令其签署敕令，这才完成了对赵普宰相的任命。这也是唐代创设使相以来，使相唯一的一次行使宰相职权。
隋唐五代都只设宰相，没有副相。宋太祖既于乾德二年正月任命亲信赵普一人为宰相，于是想为赵普设副手，以协助他处理政务，但不知取什么名称为好，于是召问翰林学士承旨陶穀，比宰相低一等为何官，对前代官制一知半解的陶穀，竟然回答说：“唐有参知机务、参知政事。”其时赵普的宰相职衔为同中书门下平章事，而唐代参知政事地位高于同平章事，以致后来遭到真宗时的宰相李沆的讥讽，“陶穀失之矣”。但参知政事却因此成为宋代副相的职衔。
宋初参知政事虽作为副相，但其职权、地位都比较低，“不宣制，不押班，不知印，不升政事堂”，“殿廷别设砖位于宰相后”，而且“止令就宣徽使厅上事”(7)，不在政事堂举行“上事”的仪式，也不在政事堂办公，实际上只是宰相的助理。由于赵普擅权，宋太祖才于开宝六年（973年）六月决定提高参知政事的职权，与宰相轮流知印、押班、奏事，使之真正具有副相的职权。以后参知政事的职权，又有所降低。直至宋太宗末年，因为参知政事吕端于至道元年（995年）升为宰相，奏请提高仍为参知政事的寇準的权位。太宗采纳吕端的意见，“诏自今参知政事宜与宰相分日知印、押正衙班，其位砖先异位，宜合而为一，遇宰相、使相视事及商议军国政事，并得升都堂（政事堂）”，参知政事的权位实际上与宰相相当，实同次相。次年七月，寇準罢参知政事后，参知政事的权位又有所降低，“闰七月诏：自今（原作令，误）中书门下只令宰相押班、知印，其参知政事遇正衙横行参假，并重行异位（砖位），非议军国政事，不得升都堂”(8)。其他都按开宝六年的诏令执行。以后，除朝会仍由宰相押班外，其他职权大多恢复，缺相时亦可代行宰相职权。
中书（政府）的办事机构称“中书五房”，也称制敕院，分为孔目、吏、户、兵礼、刑五房，设堂后官十五人，由“吏”担任，分主五房事务。堂后官也称堂吏。开宝六年（973年）四月，宋太祖“知堂吏擅中书权，多为奸赃，欲更士人”，因而下“诏曰：堂后官十五人，从来不曾替换”(9)，命由吏部流内铨选官员担任，然而没有选够而不得不留用旧人。每房三人，分管承受诏旨敕草的书写、校对和用印、发放等事。淳化四年（993年）八月，宋太宗对中书五房分管的事务重新作了调整，堂后官减为六人，其中一人为提点五房公事，其余五人分主五房，各房堂后官下设录事、主书、守当官等。此外，有主事房，设主书；勾销房，设守当官。
中书（政府）的附属机构还有舍人院。宋初中书省成为闲散机构，中书舍人成为寄禄官名，除特命外不草拟诏旨。另设舍人院于制敕院内，以其他官员代中书舍人草拟诏制（外制、中书制），称知制诰，临时代理称权知制诰，资浅者称直舍人院。
二、枢密院、宣徽院
宋初沿五代旧制，设枢密院、宣徽院。枢密院简称密院，也称枢府、西府，“与中书（政事堂、政府、东府）对峙文武二柄，号为二府”。枢密院为最高军事机构，既夺兵部之权，又分宰相所管的军事权，宰相如不兼枢密使，则只管行政事务，与唐代宰相兼管文武之制不同。
枢密院长官为枢密使，副使为副长官；太平兴国四年（979年）正月，设签署枢密院事为次副长官；太平兴国八年十一月，又设同签署枢密院事为末副长官。淳化二年（991年）九月，张逊以枢密副使任知枢密院事为正长官，而寇準、温仲舒亦以枢密副使任同知枢密院事为副长官，他们都仍带枢密副使职衔，且都享受枢密副使礼遇。以后新任知、同知枢密院事，即不带枢密副使职衔，实际上是将枢密院正长官自枢密使降为知枢密院事。自此以后，设枢密使为长官，即以枢密副使或签署枢密院事等为副长官；设知枢密院事为长官，则以同知枢密院事为副长官，两套职衔不同时设置。从宋初起，枢密院长官逐渐以文官担任为主，实行“以文制武”。
枢密院的办事机构为承旨司。宋初设承旨、副承旨为长官，承旨司下设兵、吏、户、礼四房，兵房设副承旨二人，其余各设一人。另有兵马司，也设副承旨。各房、司副承旨以下设主事、令史、书令史等。淳化四年（993年）设都承旨为长官，后有副都承旨为副长官。承旨司除办理各类事务外，还承担在殿廷接受殿前司与侍卫亲军司的奏章后宣读奏章。
宣徽院设宣徽南院使、北院使，地位在枢密副使之上。至道三年（997年）八月，宣徽北院使移位于枢密副使之下，但通常与参知政事、枢密副使以任命先后叙位，说明地位相近。经常有枢密副使兼宣徽使，亦常有宣徽使兼枢密副使，宣徽使常是晋升枢密副使的阶梯。宣徽使缺时，有时亦以参知政事或三司使临时代职。宣徽院侵夺吏部、兵部及殿中省各一部分职权。
宣徽院办事机构设都勾当官、勾当官为长官，下设兵、骑、仓、胄四案，以前行、后行（吏名）分管。
枢密院与宣徽院的办事机构，宋初曾设官统管，称签书提点枢密、宣徽院诸房公事，至道三年八月起罢设。
三、三司
三司指盐铁、度支、户部（此指六部中户部下的头司“户部司”）三司。唐末五代初设官分领，后唐明宗始以宰相等总领，长兴元年（930年）八月，专设官总领，原称诸道盐铁转运等使兼判户部、度支事，明宗定名为三司使，地位在宣徽使之下。
宋初沿旧制设三司，号称计省，为最高财政机构，主要侵夺原户部、工部职权。长官为三司使，号称计相，地位仅次于执政，其他礼遇与参知政事、枢密使略同；副长官称三司副使。太平兴国八年（983年）三月，宋太宗因三司官员奏事时互争短长，纷纭不已，遂决定分设盐铁使、度支使、户部使。淳化四年（993年）五月，又合为三司，只设三司使一人，事务由属官“判官、推官通署颁行，三司使但于案检署字”(10)，三司使实际只起监察的作用。不久即发觉“三司簿领堆积，胥吏弛慢，因而为奸，不能发摘”。遂采纳魏羽建议：“依唐制（分）天下郡县为十道、两京为左、右计”(11)，设三司使二员，一称左计使，一称右计使。十月，又增设总计使，以协调左、右计使事务。但由于“官司各建，政令互出，难以经久”(12)，次年即又废总计使及左右计使，重设盐铁、度支、户部三部使。咸平六年（1003年）六月，又因各自邀功，而且“文符互出”，使得各地“莫知适从”(13)，再次重合为三司，以寇準为三司使，另设盐铁、度支、户部三副使，分管三部，三司使进行协调与裁决。
三司经过二十年纷改，重又恢复为一个机构。各部副使下设判官、孔目官等。三部分设盐铁七案、度支八案、户部五案，分案办理事务。三部各设勾院。三司下属机构还有都磨勘司、都主辖支收司、衙司、诸司马步军粮料院等，以及三司推勘公事官等。
四、新设机构：审官院、流内铨、审刑院、纠察在京刑狱司、三班院
宋初六部职权相继被夺，中书（政府）夺吏部中级文官管辖权、刑部审刑权；户部和工部职权基本为三司所夺；而枢密院夺兵部职权及兵部的中级武官管辖权；宣徽院则夺兵部低级武官管辖权，及兵部、殿中省的次要职权。
宋初又相继设立新的机构，主要是分“中书”之权。如吏部在宋建国时还管辖七品以下的低级文官“京官”，但当乾德二年三月吏部尚书张昭罢职以后，所有京官的任命权都归属中书（政府）。吏部的流内铨遂成为独立机构，另以他官“权判”为长官，但仍称吏部流内铨，管辖八、九品初级文官“幕职州县官”（也称选人）(14)。
太宗初年设差遣院，管辖朝官（少卿、监以下中级文官）。太平兴国六年（981年）九月，“至是，（京官）与朝官悉差遣院主之”(15)。淳化三年（992年），设磨勘京朝官院，同年或稍前设置磨勘幕职州县官院。淳化四年正月，前者改称审官院，并将差遣院撤销，职权并入审官院，行使的实际是“中书五房”的吏房职权。而磨勘幕职州县官院，改称考课院（一作三月改名），五月（一作至道二年，996年）并入流内铨(16)。
审刑院，淳化二年（991年）八月设置。史称：“审刑院，本中书刑房，宰相所领之职，于是析出。”(17)又称：“先是，天下案牍，先定于大理，覆之于刑部。太宗虑法吏舞文，因置审刑院”(18)，则是夺刑部之权。持前说的杨亿为当时人，著名史学家司马光也认为是从“中书”刑房分出。
大中祥符二年（1009年）七月，设纠察在京刑狱司，凡开封府及京城的其他审讯机构所判徒罪以上案件，皆“追覆其案，详正而驳奏之。凡大辟，皆录问”(19)。这是加强对京城审讯案件的复核。
宋初以供奉官、殿直、内殿承旨（制）为三班，为低级武官，也称大、小使臣，隶属于宣徽院，“三班多贵族子弟，豪纵徼幸”。太平兴国六年（981年）二月，设立专门机构，但未定名称，派专人任点检三班公事，以“总其名籍，差定其职任，考其殿最”(20)，这是三班院的前身。雍熙四年（987年）七月，正式设立三班院，始夺宣徽院管辖低级武官之权。
其他次要的新设机构，如龙图阁，真宗初年设置，藏太宗御著及有关文物；真宗末年又置天章阁，藏真宗有关文物，两阁均设学士、直学士、待制及直阁或侍讲，主要作为中级以上文官的职名。以后历朝皇帝为先帝设阁成为定制。
唐设弘文馆、史馆、集贤院，分属中书、门下二省。五代时沿设，只是聊备一格，仅小屋数十间以藏书，更谈不上重视。宋朝建立，也只是在建隆二年（961年）因避讳，改弘文馆为昭文馆。太平兴国二年（977年）才易地重建，次年建成，总名为崇文院，成为主要的国家藏书之所。端拱元年（988年）于崇文院中建秘阁，以藏善本书籍及古字画。
咸平三年（1000年）九月，设群牧司，以统管内外牧马监。
五、二府、三司以外的重要机构：二司三衙、翰林学士（学士院）、大理寺
宋朝建国，沿旧制设殿前司、侍卫亲军司（侍卫司），简称“二司”，以统禁军，是最高统军机构。地方军厢军（役兵）也归属侍卫司，侍卫司地位高于殿前司。殿前司设都点检为正长官，副都点检为副长官，建国之初即相继废罢，而以原次副长官都指挥使，副都指挥使、都虞候为正副长官，殿前司地位遂进一步降低。侍卫司以都指挥使，副都指挥使、都虞候为正副长官，自太祖初年起，逐渐废而不设。雍熙三年（986年）七月，重设侍卫司马步军都虞候，自建隆二年（961年）罢设以来已25年，实际上侍卫机构早已名存实亡。景德二年（1005年）正月，最后一任侍卫马步军都虞候王超被罢军职后，侍卫司级机构实际已被废除。侍卫司的下属机构侍卫亲军马军司（马军司）和侍卫亲军步军司（步军司），正式成为独立机构，各设都指挥使为长官，副都指挥使、都虞候为副长官，地位在殿前司之下。侍卫司与殿前司的“二司”之名遂废，而以殿前司、马军司、步军司合称“三衙”（也称“三司”），是统率全国军队的三个最高统军机构。
翰林学士（学士院），沿唐制设，号称“内相”。负责草拟皇帝直接授意的重要诏旨，也称大诏令、内制和白麻（用白色麻纸书写），与舍人院所草拟的普通诏令，也称中书（政府）制、外制和黄麻（用黄色麻纸书写）相区别。
翰林学士也依唐制定员为六人，通常少于此数，如有第七员，则号称“员外学士”。常以资深者一人为翰林学士承旨为长官，宋初也有其他官员直接任命为翰林学士承旨。一般官员初任翰林学士，第一年并不担任诏书的草拟，一年后加知制诰衔才能担任草拟诏制，因而唐及宋代元丰改官制前，翰林学士通常都加知制诰衔，只有本官（寄禄官称）为中书舍人者才不加此衔。有些学者认为唐设翰林学士后及宋代，知制诰都只是代行中书舍人草拟外制者的职衔，此说欠妥(21)。《新唐书·百官志》载：唐代翰林学士，“自诸曹尚书下至校书郎，皆得与选，入院一岁则迁知制诰，未知制诰者不作文书”，不作文书即是不得草拟诏制。五代及北宋前期，大体上继承唐制，知制诰也是翰林学士的加衔。宋初未被任命为翰林学士而又担任起草内制者，称直学士院，与资历无关，临时代理则称“权直”学士院或翰林院。
大理寺是三省六部及寺、监中少数保留职权较多的机构之一，但已不直接审理案件，通常只是将各地已审决该上奏的案件，进行审核后送审刑院详审，共同签署后上奏。长官已改由他官任“兼判大理寺事”，副长官也由他官任“权大理少卿”，但属官在宋初仍是大理正、大理丞、大理评事，不久即以朝官兼大理正、京官兼大理丞，称为详断官。咸平二年（999年）去掉所兼大理正等官名，朝官称详断官，京官称检法官，幕职州县官（选人）称法直官。
其他次要的中央机构，不一一介绍(22)。
六、官、职、差遣的形成
宋初继承后周旧制，不仅保留了原有的政府机构，还留用了原有的官员，对新政权起到了稳定政局的作用，但并不利于中央集权的加强。自唐代中叶设盐铁使等侵夺户部职权，后唐设三司使侵夺户部、工部职权以来，至宋初三省六部及寺监的职权有些已大部或部分被夺。“差遣”始于隋唐，隋代柳述以兵部尚书参掌机务、唐初杜淹以吏部尚书参议朝政等，皆是以尚书任宰相，稍后的同中书门下平章事也是宰相差遣，玄宗时设翰林学士，唐末五代扩大至枢密使、三司使等。宋初采取进一步扩大差遣的范围，进一步架空原有机构，以便于中央集权的加强。三省六部及寺监只派少量及较低的官员去任职，大多数官员被派去担任较重要或政府需要的职务，官名只作为品级高低及领取相应俸禄的标志，被称为“寄禄官”，也称“本官”，简称“官”，越来越多的官员不再担任与官名相应的职务，而去担任其他职务，实行了官名与实际职务分离的制度。如果担任与寄禄官的官名相同的职务，反而要有专门的诏令。通常官员们担任的实际职务，称为“差遣”，也称“职事官”，有时也简称“职”。差遣本身没有品级，大多有相应的俸禄和礼遇。依据差遣的重要程度，大体上规定了具有何种寄禄官，才能担任相应的差遣，因而适应的面比较宽。旧朝留用的官员即使被委派了较低的差遣，担任了较次要的实际职务，但仍按原有官名领取应得的俸禄，享受着相应的礼遇。如差遣待遇高于本官，可就高享受。如果他们政绩良好，不仅可以升迁实际职务以示重用，也可以只升寄禄官名以增加俸禄和提高礼遇，减少了留用官员的不满或抗拒情绪，有利于政治形势的稳定。
同平章事、参知政事、枢密使等执政官，以及宣徽使、三司使、翰林学士等，虽都属差遣，但不是像普通差遣那样，只享受“本官”俸禄加津贴，而是享受与差遣名称相应的特定俸禄及礼遇，寄禄官名只是担任这些差遣的资格。
馆、阁、殿的大学士、学士、直学士、待制、修撰和直阁等，最初还是实际职务，以后逐渐成为中高级文官的荣誉衔，称为“职”，也称“职名”；而级别较低的修撰、直阁等，称为“贴职”，但都不担任有关的实际任务。待制以上称为“侍从官”，为高级文官。“差遣”有时也称为“职”，但大多数“职”是专指“职名”、“贴职”。
官（寄禄官）、职（职名）、差遣（实际职务）三个系统，互相联系而又有区别。低级官员只有官和差遣两种官称，有时差遣（实职）被免除后还未委派新的差遣时，通常仍可保有“官”称，仍可领取俸禄，也称为料钱；另给食钱，称为禄粟。中级及以上的文官才有贴职、职名。官员政绩好时，既可以官、职、差遣都提升，也可以只提升其中的两项或一项，反之亦然；既能以较低的官称去担任较高的差遣（实职），反之亦可。同官名与实际职务一致且与俸禄多少挂钩的唐末以前相比，宋代在任用和升降官员时，总的来讲，有着较大的灵活性，但也逐渐形成官员比实际职务多的“冗官”状况。
(1) 《宋史》卷168《职官志八》。
(2) 《册府元龟》卷308《宰辅部·总序》。唐、宋史学者认为晚唐、五代和宋初，只有同平章事才是宰相，中书令、侍中都是虚衔，此说欠妥。参见笔者《关于晚唐、五代的宰相制度》，《史学论文集》，云南大学出版社1992年版。
(3) 《宋史》卷161《职官志一》。
(4) 《宋大诏令集》卷65《范质和赵普罢相制》。
(5) 《宋史》卷161《职官志一》。参见笔者《关于北宋前期的宰相制度》。
(6) 《宋史》卷161《职官志一》。
(7) 《长编》卷5，乾德五年四月乙丑及注。
(8) 《宋会要辑稿》职官1之70—72。
(9) 《宋史》卷162《职官志二》。
(10) 《长编》卷34，淳化四年五月戊申。
(11) 《职官分纪》卷13《三司》；《宋史》卷267《陈恕传》附《魏羽传》。
(12) 《宋史》卷267《陈恕传》。
(13) 《长编》卷55，咸平六年六月丁亥。
(14) 本书称京官为低级文官，称低于京官的选人（幕职州县官）为初级文官，参见第八章第一节三。
(15) 《长编》卷22，太平兴国六年九月丙午。
(16) 《宋史》卷163《职官志三》；《职官分纪》卷9。可能是至道二年五月并入流内铨。审官院分中书吏房权，参见司马光《涑水记闻》卷3。
(17) 《长编》卷32，淳化二年八月己卯及注。参见司马光《涑水记闻》卷3。
(18) 《宋会要辑稿》职官15之29。
(19) 《宋史》卷163《职官志三》。
(20) 《长编》卷22，太平兴国六年二月。
(21) 参见笔者《关于宋代的知制诰和翰林学士》，文中论及唐代，刊于《宋史研究论文集》，河北教育出版社1989年版。关于翰林学士和知制诰，《中国大百科全书·中国历史》的《隋唐五代史》分册（1988年出版），将知制诰只作为代行中书舍人草拟外制者的职衔，欠妥。《中国历史》卷（1992年版）统稿者，在“知制诰”（第1530页）唐代部分起首处，加“亦为宋代翰林学士的加衔”，亦欠妥，“宋代”应作“唐宋”。
(22) 宋代行政制度及官员的任免、考核等，请参见朱瑞熙《中国政治制度通史》第六卷宋代部分，人民出版社1996年版；邓小南《宋代文官选任制度诸层面》，河北教育出版社1993年版。