第二节 城乡分治和城乡新户籍制度的产生
一、主、客户制与乡村主户五等户籍制的产生
宋代的户籍制度与唐代比较，发生了重大变化。唐代的普通民户（即区别于“贱民”的良民），原先不分城乡，实行统一的九等户籍制，也称税户，即依据资产多少分为九等纳税。“客户”是指离开原住地、迁居于他乡的客籍户，也称寄庄户或寄居户，按资产多少依照普通民户（本籍户、税户）的七、八、九等户标准纳税。此外，还有杂户、官户（番户）、奴婢户等。“杂户”，是指工匠和在政府内服杂役的人户，虽然也有户籍附于州县，但地位低于普通民户；“官户”，是指赦免后的奴婢户以及其他配役户和官户所生子女户，因官户分番当役，也称番户；而被籍没的罪犯家属，称为官奴婢，编为最低的“奴婢户”，杂户、官户和奴婢户属于“贱民”，不能与普通民户通婚。
北宋初年，随着社会经济的发展，租佃制生产关系在全国的主要地区已占统治地位。特别是结束了近百年来唐末藩镇割据、五代十国相攻伐的战乱局面，北宋王朝的农业、手工业和商业得到了迅速发展，城市和镇市十分繁荣，工匠的地位提高，以及由于“厢军”替代民户承担了众多的杂役，唐代以社会地位区分良民和“贱民”以及将普通民户划为九等的户籍制，已经不能适应新的形势。一种新的以经济地位，即有无常产区分的主户、客户制，以及根据城镇与乡村经济的不同发展程度，城镇“坊郭户”与乡村的“乡村户”(1)分开的新的行政制度，和与之相适应的乡村主户的五等户籍制度及城镇主户的十等户籍制度，先后产生，这在中国古代户籍制度史上具有划时代的意义。
唐代的“杂户”、“番户”、“奴婢户”等“贱民”在宋代已不存在，宋代的“客户”，已不是指寄居户，而是指没有常产的普通民户，有常产的民户则称为“主户”。宋代的“官户”则是乡村主户中的品官之家，高于普通主户，是享有免除大部分差役和“科配”的特权户。
实际上，这种变化在唐代中后期已见端倪。自唐代中期以后，战乱频仍，民户流动性大增，唐朝政府为了保证和增加税收，也不再区分土著和“客户”，而是一律按资产多少征税。元和十五年（820年）所下的诏敕，即说：“自今以后，宜准例一定两税，非论土著、客居，但据资产差率。”(2)“客户”遂逐渐失去其原先的含义。至五代、宋初，没有常产的贫民、佃户，则常称为“浮客”、“牛客”、“小客”等。
宋太祖开宝四年（971年）七月，下诏对原后周统治区的四五十个府、州、军，“宜令逐州判官，互相往彼与逐县令佐子（仔）细通检，不计主户、牛客、小客，尽底通抄”(3)。这里的“主户”即是指有常产，主要是有田产的民户；而“牛客”、“小客”，则分别指有牛和没有牛的佃户，他们逐渐被概括为“客户”编入户籍。“客户”遂有了与唐代完全不同的、崭新的含义。民户以有无常产区分为主户和客户，开始在宋代的诏令中明确出现。主客户并列的租佃制的生产关系，后来终于反映在宋朝全国户籍统计上：“太祖开宝九年（976年），天下主、客户三百九万五百四”(4)，此后户籍都是主、客户并列。宋代以有无常产区分为主、客户的新户籍制度，正是在这样的基础上诞生的。
北宋前期将乡村主户划分为五等，作为差派职役（差役）、科配及征收赋税的依据。而这种五等户籍的早期形式，早在五代时期的后晋与后周时已经出现。后晋天福七年（942年）前，“令州郡配征人户食盐钱，上户千文，下户二百（文），分为五等”(5)。这是不分城乡的五等户籍。而后周显德三年（956年）八月，将民户分为五等“课民种树”，这是以民户有土地作基础，因而是针对乡村有常产的民户，承担的只是分等种树，可说是宋代乡村主户五等户籍制的雏形。宋初沿袭了后周将户籍分为五等的做法，建隆二年（961年）春，“诏申明周显德三年之令，课民种植，每县定民籍为五等”；“第一等种杂树百，每等减二十为差”(6)。到开宝五年（972年）正月，又诏令沿河州县种榆树、柳树等，也要求“仍按户籍上下定为五等，第一等岁种五十本，第二等以下递减十本”，“民欲广种树者亦自任”(7)。
但是，宋初这种新的五等户籍制度还没有定型，也只是“课民种树”，不是征税和差役的依据。而开宝九年正月“遣太常丞魏咸熙，于开封诸县定三等人户税额”(8)，则是不分城乡，将有常产的税户都分为三等征税，既不是九等，也不是五等。将税户分为三等征税，这和后来乡村主户五等户籍制度确定以后，常将一、二等户称为上户，三等户称为中户，四、五等户称为下户的上、中、下三类户，有着某种渊源的关系。
然而，宋初实行的正式户籍制度，仍是九等户籍制。而唐代的九等户籍制是以普通民户不论有无常产统一编入的，看来宋太祖在开宝四年要求地方官“子（仔）细通检，不计主户、牛客、小客，尽底通抄”后编成的户籍，应仍是九等户籍，与唐代有所区别的是按照九等户籍制的编制方法，将“牛客”、“小客”，即是将主要是佃户的“客户”，全都编入九等户之内。
但是，宋初的户籍制度已经混乱，以致京西转运使程能于太平兴国五年二月，“请定诸州户为九等，著于籍。上四等量轻重给役，余五等免之，后有贫富，随时升降”。“诏令转运使躬亲详定”(9)。这是要求重新编定九等户籍制。但是也反映出这样的信息，一是仍依唐代不论有无常产一律编入，也即是将主户与客户统一编入；二是上四等是富有资产或资产较多的户，要承担政府的“役”，而五等及以下的是资产很少，甚至没有资产（主要指耕地）的户。前者应全是主户（除极少数的富裕客户），而后者除缺地少地的自耕农或半自耕农外，尤其是后四等户中，基本上是客户（佃农及其他贫民）。为以后将少地的农户列为五等户制中的第五等户，而将客户排除在五等户籍制之外，奠定了基础。
具体建立五等户籍的时间(10)，已无从确知，当是将主户与客户分别统计之后不久。建立乡村五等户的主要目的，是在向主户征收田赋之外，摊派差役（职役）和力役，前者主要是四等及以上户承担，后者则是所有主户都要承担；客户通常不直接承担差役和力役。将客户排除在外，以主户编为五等的户籍制度，这是时代发展的趋势，也是政府所致力进行的。五等户籍制度确立的时间，推测为太平兴国（976—984）年间。宋初乐史所撰《太平寰宇记》载各州户口中，绝大多数已分列主户与客户的户数，此书当成书于端拱（988—989）前后(11)，而所载史料为太平兴国年间的。
二、城乡分治与城镇坊郭十等户籍制的产生
唐代不论是城市或乡村，城内还是城外，都由县令统一管辖，即使首都长安（今陕西西安）也不例外。城内实行坊市制，规定除首都长安、陪都洛阳（今河南洛阳）等少数城市，可以设两个“市”（工商业区）或两个以上的“市”，通常都只有一个“市”，而且县城以上才能设市，“坊”是单纯的居民区。但是，唐末五代以来，随着社会经济的发展，商品经济的日益发达，促进了城乡工商业的繁荣，也促使城市、镇市的繁荣与兴盛。不仅城内居民区的坊中出现了商店，“坊”和“市”的界限日益模糊，而且城门外、近郊和乡村也出现了被称为“草市”（南方称“墟市”）的新的商业中心。到了宋初，有些乡村商业中心已发展成为相当规模的镇市，城市经济则更进一步地繁荣，但也促成了城、镇与乡村经济发展水平差异的加大。唐代城乡统一的九等户籍制度及相应的行政管理制度，早已不适应发展了的新形势。
宋初太平兴国末年以后逐渐形成的，适应租佃制关系的，以有无产业为区分的主、客户制，以及由此产生的新的主户（有产业户）五等户籍制，也越来越不适应城、镇经济中心的发展。宋政府既为了便于统治“坊市制”已经破坏了的城区，更为了对繁荣的城镇工商业增加税收，而采取了前所未有的城乡分治的制度。将县城以下的乡村经济中心设立为“镇”，由中央直接委派镇官，称为“监镇”，进行治理和收税。镇内的市区与乡村也实行分治，镇官享有略低于县官的职权，“镇”的含义，也因此由唐代的军事要地，变为宋代的乡村经济中心。
城乡分治最早是景德四年（1007年）从首都开封开始的。景德四年以前，包括开封在内的所有府、州政府所在的城市，以及城外的乡村，仍都是由所在地的县，称为“附郭县”（也称“倚郭县”）统一管理；有两个“附郭县”的，则各分管城内、乡村的一半。一般的县城及县下的镇、市，也都由附近的“乡”统一管理城（镇）内的市区和城（镇）外的乡村。
北宋仁宗时尹洙所言城乡分治以前的状况：“前世赤县（首都开封的附郭县）治京师，不以城内外为限制”，京城内外的治安都由县尉负责，因“事广而势任亦重，（县）尉主大盗，又于县为剧官”。由于京城治安责任重大，县尉难以承担。这种情况到景祐三年（1036年）已经改观：“县治都门外”，即县尉只负担京城外的治安，而“今京城中，禁军大将领兵徼巡，衢市之民，不复知有赤县”(12)。说明其时城内和城外分治已有相当长的时间，一般居民已经不知道以前京城内也是由县（赤县、附郭县）管理的。
尹洙所说的仁宗时，“今京城中，禁军大将领兵徼巡”，早在数十年前的真宗时已是如此。真宗在景德四年（1007年）闰五月初，下诏说：“京城内外诸厢，比差禁军巡检，盖察寇盗。如闻以觇事为名，取求财物，宜令开封府侦捕严断，仍委殿前、侍卫司常行约束。”(13)这里的“京城内外诸厢”，是指旧城内外，也即是新城内。因为新城外的建厢是在大中祥符元年十二月以后。所以，这里的“京城内外”实际含义，与尹洙说的“京城（指新城）中”是一样的，赤县的县尉早已不负担京城内的治安任务。
景德四年七月上旬，真宗又下诏：“开封府判官、推官，各增置一员，以狱讼刑法为生事，户口租赋为熟事，分掌之。”这是由开封府直接管理京城内的事务，而赤县县官只“治都门外”草市与乡村。到北宋前期的天禧四年（1020年），开封府新增的“推、判官止分掌左、右军厢，无生、熟事之别也”(14)。这实际上是将京城内划分为东西两个区，但还没有设立区级机构，正式设立区级机构已是北宋中期的事。
大中祥符元年十二月以后，曾将开封府直接管理的范围扩大到开封新城外，“置京新城外八厢，真宗以都门之外，居民颇多。旧例惟赤县尉主之，至是，特置厢吏，命京府统之”。次年三月，在新城外实际增设的为九厢(15)。但是，可能是由于城墙和城门的阻隔，致使进出不便等原因，新城外新设的九厢由开封府直接管理的时间并不长。因此尹洙在仁宗景祐三年（1036年）前看到，尽管新城门外，“多贵臣家”，但早已又由“赤县尉主之”，而不是由“京府统之”。州、府也城外设厢，如楚州城北厢。
城乡分治以城墙、城门为界，是宋代的基本形式，只有极少数城市将城外的近郊列入城区，不由附郭县管理。城乡分治的行政管理形式，以后逐渐推向其他州、府城，后来又推行于县城与镇内。城乡分治，只是指城（镇）内的事务，由府、州直接管理，但地界仍属附郭县；县城内、镇内由县、镇直接管理，地界也仍属有关的乡。
为城镇居民创设独立的城镇户籍制度，即“坊郭户”户籍制，并单独划分为十个户等，以适应城乡分治的新形势，这在中国古代史上是前所未有的。
“天禧三年十二月，命都官员外郎苗稹与知河南府（今河南洛阳）薛田，同均定本府坊郭居民等”(16)。这是划分坊郭户户等的最早记载之一。欧阳修在庆历四年（1044年）时所说的，“往时因为臣僚起请，将天下州、县城郭人户，分为十等科差”(17)，说明城镇“坊郭”十等户籍制，在此之前早已在州、县城内建立。县下“镇”内的居民，后也列入坊郭户籍之内。
对居住在城、镇内的居民，也是以有无常产划分为主户和客户，客户主要是城市贫民，主户主要是工商业者。主户以常产（房屋和其他财产）多少，划分为十等，承担不同的赋税和科配。由于各州、县城经济发达的程度不同，因而划分户等的标准也不一样，经济比较落后的城镇，也常将客户（浮客）划入十等户之内。城镇坊郭户的负担通常比乡村的农户为重。下户可以免除科配，但标准不一，比较富裕的城镇以九、十等户为下户，比较贫困的城镇则以八、九、十等户为下户，有些城镇将七等户也列为下户。
三、新的城市管理制度“厢坊制”
唐末以来，随着城市经济的发展，工商业的繁荣，居民区“坊”与工商业区“市”的界限已经趋于模糊，按时开放和关闭“坊”、“市”门以维持治安的制度，也随之破坏。到了五代，最晚应是后唐长兴二年（931年）以前，一种新的城市基层管理制度，由“厢”统“坊”的“厢坊制”开始出现(18)。后唐长兴二年六月，当时首都洛阳的“左右军巡使奏：诸厢界内，多有人户侵占官街及坊曲内田地，盖造舍屋，又不经官中判押凭据，厢界不敢悬便止绝”，以及有关“逐坊界分，各立坊门，兼挂名额”(19)。说明“厢”已经是一级行政组织，有权管理“厢”辖区内的事务，而“坊”在“厢”之下。
宋初厢坊制得到进一步发展。开宝三年（970年）“诏诸州长吏毋得遣仆从及亲属掌厢、镇局务”(20)。说明设厢于州城内及县城内，分别由厢吏与镇将治理。而明确记载宋初厢统坊的是太宗至道元年（995年）“诏张洎改撰京城内外坊名”中提及“旧城内左第一厢二十坊，曰太平、义和”等八厢一百二十一坊(21)。真宗天禧五年（1021年）还留下了唯一一份记载首都开封城内具体户数、厢吏设置情况的史料，这年正月诏：
新城（开封的外城）外置九厢，每（应指每厢）五百户以上，置所由四人、街子三人、行官四人、厢典一名；（每厢）五百户以下，置所由三人、街子二人、行官四人、厢典一名，内都所由于军巡（使）差虞候充，其余并招。
所由（“由”当为“有”字之误）新、旧城里八厢：左军（厢）第一厢管二十坊，人户约八千九百五十户，元街子、所由、行官、书手、厢典共三十二人，今减八人，差厢典、书手、都所由各一人，所由五人，街子二人，行官十四人。第二厢管十六坊，人户约万五千九百户，元共三十四人，今减八人，定厢典、书手、都所由各一人，所由五人，街子四人，行官十四人。城南左军厢管七坊，人户约八千二百户，元共二十人，今减四人，定厢典、书手、都所由各一人，所由二人，街子二人，行官九人。城东三（三应作左）军厢管九坊，人户约二万六千八百户，元共二十九人，今减十人，定厢典、书手、都所由各一人，所由四人，街子四人，行官八人。城北左军厢管九坊，人户约四千户，元共二十六人，今减十人，定厢典、书手、（都）所由各一人，所由三人，街子三人，行官七人。
右军（厢）第一厢管八坊，人户约七千户，元共二十一人，今减九人，定厢典、书手、都所由各一人，所由二人，街子二人，行官六人。第二厢管南（南为两之误）坊，人户约七百户，元共九人，今减三人，定厢典、书手、都所由各一人，所由三人，街子一人，行官二人。城南右军厢管十三坊，人户约九千八百户，元共二十四人，今减九人，定厢典、书手、都所由各一人，所由三人，街子六人，行官八人。城西左军厢管二十六坊，人户约八千五百户，元共三十一人，今减六人，定厢典、书手、都所由各一人，所由五人，街子六人，行官十一人。城北右军厢管十一坊，人户都所（都所二字衍，应作“约”）七千九百户，元共二十八人，今减十五人，定厢典，书手、都所由各一人，所由二人，街子二人，行官六人。(22)
这是宋代城市唯一载有具体厢坊统辖户数的史料，也是中国中世纪以前城市户数的唯一史料。不仅由此知道公元1021年时，北宋首都开封城内（外城内）共有九万七千七百五十户的普通居民户数，而且还知道城市基层政权“厢”设置官吏的具体情况，这在当时世界上也是绝无仅有的。
天禧五年诏中说“所有新、旧城里八厢”，而实际统计为十厢（共统一百二十一坊），这是因为天禧四年将城内分为左、右两“军厢”，相当于今日城市中的区级行政单位。为此，将城（指旧城）南厢和北厢，各划分为左、右两厢，以分属于左、右“军厢”，大体上即是原来的附郭县开封、祥符（原浚仪）在城内的辖区。事务虽由左右厢治理，地界则仍属两县。
上述十厢，可称之为基层厢，所设官吏称为“厢典”。“厢典”相当于乡的耆长，为一厢之长。书手类似于乡书手，负责文书事务，应是上、中户的差役。街子、行官类似于乡村壮丁，应是中、下户的差役。而普通“所由”，则属募役，尚未见有关的役类名称，笔者称之为“厢役”。左右军巡使“掌京城内风火盗贼及推鞫之事”(23)，所派虞候任各厢的都所由，当即是负责各厢的治安、消防事务。坊设坊正。
(1) “坊郭户”与“乡村户”的区分，唐宪宗时已经出现，但并没有以之作为户籍的分类条件，参见《唐会要》卷58《户部尚书》。
(2) 《唐会要》卷85《定户等第》。
(3) 《宋会要辑稿》食货12之1。
(4) 《宋会要辑稿》食货11之26。
(5) 《旧五代史》卷81《（晋）少帝纪一》。
(6) 《长编》卷2，建隆二年春；《宋史》卷173《食货志上一》。
(7) 《长编》卷13，开宝五年正月己亥；《宋大诏令集》卷182《沿河州县课民种榆柳及所宜之木诏》。
(8) 《长编》卷17，开宝九年正月丙申。
(9) 《宋史》卷177《食货志上五》；《长编》卷21，太平兴国五年二月丙午。
(10) 关于宋代城乡户籍、户等的详细情况，参见王曾瑜《宋朝阶级结构》，河北教育出版社1996年版。
(11) 乐史《太平寰宇记》的成书时间，学者都认为是太平兴国（976—984）年间，笔者此前也持此见，参见《中国大百科全书·中国历史》“太平寰宇记”条。但据乐史《太平寰宇记序》署衔为“太常博士、直史馆”，而乐史由著作佐郎、史馆编修升著作郎、直史馆在雍熙三年（986年）正月（《宋会要辑稿》选举33之1），太常博士不仅高于著作郎，且是朝官，著作郎尚是京官，推测由著作郎升为太常博士，应需二三年时间。因此，推测《太平寰宇记》成书在端拱（988—989）前后。
(12) 尹洙《河南先生文集》卷4《题祥符县尉厅壁》。原文无撰写时间，尹洙是仁宗天圣二年进士，景祐元年至三年在京任馆阁校勘，后贬为地方官。周宝珠《宋代东京开封府》（《河南师范大学学报》增刊，1984年）引用此文后称：“在真宗以前，东京城内由禁军大将领兵巡逻。……（真宗）咸平五年（1002年）以后，巡捕任务委开封府左右军巡执行。”此说欠妥。尹洙所说的并非真宗以前，正是仁宗时的情况，京城巡警直至北宋灭亡一直是禁军负责（参见《宋会要辑稿》兵3之8、9），从未改由开封府左右军巡执行。开封府左右军巡使主管“京城争斗及推鞫之事”（《宋史·职官志六》），与禁军巡警是两回事。
(13) 《宋会要辑稿》兵3之1。《长编》卷65，景德四年闰五月己巳，作“京城内外诸庙”，“庙”为“厢”之误。
(14) 《长编》卷66，景德四年七月壬申。
(15) 《宋会要辑稿》兵3之1，方域1之12、13；《长编》卷70，大中祥符元年十二月庚戌。
(16) 《宋会要辑稿》食货12之2、3。
(17) 《欧阳文忠公文集》卷116《乞免浮客及下等人户差科札子》。
(18) 将“厢”统“坊”称为“厢坊制”，而称唐代为“坊市制”，系笔者1964年在开封的一次学术会议上首次提出，但笔者以后论著中，都只将厢坊制作为宋代的制度，是不确切的。参见笔者《从厢坊制到隅坊（巷）制、厢界坊（巷）制》。
(19) 《五代会要》卷26《街巷》。
(20) 《长编》卷11，开宝三年五月戊申。
(21) 《宋会要辑稿》方域1之12。
(22) 《宋会要辑稿》兵3之3、4。
(23) 孙逢吉《职官分纪》卷38。