第4章 “一带一路”绿色发展理念提出的历史背景

当前，全球环境容量趋紧、气候变化挑战加剧、逆全球化风险突出。为推动解决世界面临的新课题、新挑战，国家主席习近平指出“可持续发展是各方的最大利益契合点和最佳合作切入点”，各方应“坚持绿色发展，致力构建人与自然和谐共处的美丽家园”。[1]中国将绿色发展理念贯穿“一带一路”倡议的始终，提出加强基础设施绿色低碳化建设、推进绿色投资与贸易、加强生态环保和应对气候变化合作等举措，提升沿线国家和地区的生态环保能力，推动构建绿色“一带一路”。倡议提出以来，虽面临融资难、协调成本高、环保能力差异大等挑战，“一带一路”绿色发展仍取得了积极进展与成效，突出了兼顾沿线国家和地区的经济发展与生态环保需求的根本宗旨。

一、“一带一路”绿色发展的现状与特点

发展至今，绿色“一带一路”的内涵与发展思路日益清晰，政策引导与工作机制逐步完善，其建设与全球环境和气候治理之间的关系受到高度关注。现阶段，“一带一路”绿色发展呈现出以下特点：

第一，理论内涵日益丰富，与国际形势新变化衔接增多。自“一带一路”倡议提出以来，其建设对环境保护、气候变化以及可持续发展等方面的影响引起的广泛讨论，不断充实了“一带一路”绿色发展的思想与内涵。首先，应对“一带一路”实施过程中对环境产生的负面影响是理论的出发点。沿线能源投资所引发的密集的人类活动可能使中亚等环境较为脆弱的地区水危机加倍，并加速该地区的能源消耗。[2]其建设过程可能导致污染产品生产或不可持续的资源开采方式转移到该区域欠发达国家[3]，将对“一带一路”沿线地区乃至全球的环境和气候条件带来负面影响，威胁国际应对气候变化与可持续发展目标的实现。其次，兼顾经济发展与生态环境保护是该理念的核心目标。“一带一路”建设应按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，着力打造节约资源和保护环境的新格局，在此基础上促进沿线产业结构的转型升级以及生产与生活方式的转变。[4]再次，明确“一带一路”绿色发展是全球环境和气候治理的重要组成部分，强调该进程对全球绿色低碳可持续发展的溢出效应。节约资源、开发清洁能源、提高能源效率、提升绿色低碳技术等是其发展的重点领域。相关各方以生态环境保护和技术合作为着眼点，以探索永续发展之路为理论的根本原则，开展政策协调，拓展合作领域，落实合作项目。

第二，政策体系持续完善，引领性作用不断加强。作为“一带一路”倡议的提出方，中国近年来围绕“一带一路”绿色发展制定出台了系列政策文件，为各相关方参与该进程提供指引。国家发展改革委、外交部和商务部于2015年联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，明确要求“强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理”，“在投资贸易中突出生态文明理念，加强生态环境、生物多样性和应对气候变化合作，共建绿色丝绸之路”，[5]在宏观层面确立了绿色发展在“一带一路”中的重要地位与指导性作用。环境保护部于2017年先后发布了《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》（与其他部委联合发布）和《“一带一路”生态环境保护合作规划》，强调生态文明、生态环保、绿色发展理念，并通过加强生态环保政策沟通、促进国际产能合作与基础设施建设的绿色化、发展绿色贸易等举措推动生态环境保护合作，[6]对“一带一路”绿色发展目标、内涵、范围、路径等做了更为细致的规定。此外，绿色产品标准认证、基础设施建设绿色化等相关标准陆续出台，[7]为“一带一路”国际合作提供更清晰、具体的绿色标准，指导项目实施落地。在国际层面，联合国环境规划署与中国环境保护部于2016年签署《中华人民共和国环境保护部与联合国环境规划署关于建设绿色“一带一路”的谅解备忘录》，启动“一带一路”与区域绿色发展联合研究，为推进“一带一路”绿色发展提供智力支撑。

第三，工作机制日趋健全，形成区域绿色治理合作平台。为保障“一带一路”工作稳步有序推进，中国在明确国家发展改革委等相关部门推进“一带一路”绿色发展职责分工的基础上，在2015年成立了“一带一路”生态环境保护领导小组，并确定中国—东盟（上海合作组织）环境保护合作中心为牵头提供技术支持的机构，为“一带一路”生态环保工作提供了组织机制保障；国家发展改革委还组建了“一带一路”建设促进中心，为对接、促进绿色低碳等领域的“一带一路”建设实施提供支撑，逐步建立起从政策协调到项目实施管理的多层级工作体制，为绿色“一带一路”建设提供体制机制保障。2019年4月25日，“一带一路”绿色发展国际联盟在北京成立，打造绿色发展合作沟通平台。联盟定位为一个开放、包容、自愿的国际合作网络，旨在推动将绿色发展理念融入“一带一路”建设，进一步凝聚国际共识，促进“一带一路”参与国家落实联合国2030年可持续发展议程。

第四，沿线国家和地区绿色发展能力不均衡，发展水平有待提升。“一带一路”沿线国家和地区在经济发展阶段、产业结构、技术水平、环保标准等方面存在明显差异，部分国家和地区在资源利用、环境治理等环节面临来自资金、技术等方面的巨大挑战，绿色发展能力参差不齐。总体来看，中东欧、东北亚、东南亚及太平洋等地区的国家在经济增长、技术创新、资源利用、污染防治、环境治理、环境承载能力等方面表现相对较好，具有较高的绿色发展水平，有能力承接、推动高水平绿色合作项目；相较之下，南亚、非洲、中亚等地区的国家经济发展滞后，技术研发能力薄弱，资源利用、环境治理水平较低，在绿色发展领域需要一定程度的能力建设与资金技术支持。这些差异对建立高水平“一带一路”绿色标准、推动相关项目落地带来了直接的挑战。

第五，中国发挥先锋示范作用，持续提高开放水平。中国作为“一带一路”倡议的提出方，在推进“一带一路”绿色发展进程中发挥的作用对沿线国家和地区具有直接影响。在一定程度上，绿色“一带一路”的成败将取决于中国对其提出的可持续发展愿景的落实情况。[8]党的十八大以来，中国推动生态文明建设、践行绿色发展理念、提高可持续发展水平，在推动“一带一路”建设过程中坚持绿色低碳理念，《能源发展“十三五”规划》《可再生能源发展“十三五”规划》等宏观规划也提出围绕“一带一路”倡议参与国际有关新能源项目投资和建设、推进可再生能源产业链全面国际化发展，[9]清晰传递出中国支持“一带一路”绿色发展的信号，积极探索适合沿线国家多样性的绿色发展道路，增强沿线国家和地区的合作信心。

二、“一带一路”绿色发展的现实需求

当前国际政治经济形势与全球治理进程深刻调整，世界经济自“次贷危机”爆发以来持续低迷、增长信心恢复有限，单边主义、贸易保护主义有所抬头，国际贸易、金融等领域多边进程动力不足，全球化出现停滞甚至逆转，国家间竞争强度增大，传统经济增长模式难以为继；同时，国际环境和气候治理的重要性显著上升，来自该领域法律条约、道德等方面的国际约束不断增强。国际形势的变化将重塑各国国家利益与发展目标，培育新经济增长点、提高环境与气候治理能力等需求将更为迫切，这也使沿线国家和地区对“一带一路”建设新阶段推进绿色发展具有直接需要，有利于自身实现多样化目标。

（一）满足新时期全球环保和气候治理约束持续强化的需要

第一，第三次能源转型与全球气候治理提速是“一带一路”倡议提出的重要时代背景。在国际气候变化多边进程不断深化的背景下，全球能源绿色低碳转型成为落实气候治理目标的主要途径。2015年巴黎气候大会通过《巴黎协定》，对2020年后国际应对气候变化行动作出了安排，提出将全球平均气温较工业化前水平上升幅度控制在2℃以内，并争取控制在1.5℃以内的治理目标。《巴黎协定》的达成、快速生效标志着国际社会就应对气候变化形成广泛共识，各缔约方均面临着履行气候治理承诺的压力与道德约束，限制温室气体排放、减少化石能源消费是其根本途径，以可再生能源为代表的清洁能源产业在全球范围内受到广泛关注。据《2018年BP世界能源统计年鉴》资料显示，2017年全球可再生能源发电量（不包含水电）增长了17%，高于过去10年的平均增速（16.2%）。[10]2018年联合国环境规划署等的报告显示全球可再生能源投资呈现快速增长态势，2004年至2017年其投资额增长了约5倍。[11]得益于该趋势，可再生能源已逐步成为诸多发达经济体和新兴经济体能源供给与消费结构的重要组成部分，对全球碳减排产生积极影响。考虑发展中国家和新兴经济体对能源需求的不断增长是全球能源和气候治理格局的重要影响因素，[12]相关国家在碳约束条件下实现能源绿色转型对其自身和国际社会均具有重要意义，在保证实现经济高速发展的同时，履行环境与气候变化领域的国际承诺。

第二，绿色发展能力是争夺国际话语权的基础，绿色环保对全球治理体系与议事日程的影响不断增强。一方面，全球环境治理日益成为国际政治经济多边进程的重点话题，在生物多样性、臭氧等传统领域进程不断深化的基础上，《世界环境公约》等文本持续成为讨论热点，反映出各方对争取该领域治理规则制定权的重视；同时，可再生能源发展等因素对国际能源关系的影响不断增强，并进而影响有关全球经济可持续性争论的主导权。另一方面，环境领域成为双/多边经济交流的重要组成部分，气候变化、节能减排等议题日益融入法国、德国、中国、韩国等主要经济体的双边经济交流活动中，形成了专门的合作机制并丰富了投资贸易等领域的合作内容，成为双边高级别经济对话成果的重要来源；同时，在近年来各方有关世界贸易组织、自由贸易区等渠道的谈判中，环境产品、资金等日益成为关注的焦点，基础四国、亚太经合组织等多边平台对环境与气候变化领域的关注度持续提升，它们有可能成为未来国际经济关系的“新门槛”。

（二）符合“一带一路”倡议国中国自身的内在诉求

第一，“一带一路”绿色发展理念与中国新时代加强生态文明建设、实现可持续发展的理念一脉相承。党的十八大以来，中国着力以生态文明建设引领经济社会发展与发展模式转型，构建了完善的思想理论体系。2012年，党的十八大报告将中国特色社会主义事业总体布局在原经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的基础上增加了生态文明建设，由“四位一体”扩充至“五位一体”，把生态文明建设置于经济社会发展的突出位置；2015年3月，中央政治局会议在“新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化”战略任务之后加上“绿色化”，并将其定性为新的战略任务，将“四化”扩充为“五化”；2015年10月，中共十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，强调经济发展与生态环保相协调；2017年，党的十九大报告明确提出我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，其中生态环境保护任重道远。在明确以生态文明思想与绿色发展理念指导国内生态环境保护工作的同时，中国在全球气候治理与国际环境合作中发挥积极的建设性作用，为区域与全球绿色发展提供公共产品，贡献中国智慧，着力统筹国内国际两个大局。在此背景下，全国各地亦将绿色发展理念与生态文明建设确立为经济社会发展与转型的指导思想，浙江、海南等地结合其发展实际形成了综合性的省级生态文明建设方案，凝聚了全方位推动辖区生态文明建设的决心与信心；同时，金融、工业、环境、财政等系统将绿色理念贯穿政策制定与实施过程，提出绿色金融、绿色制造、绿色财政等诸多创新举措，采用试点模式落实并向全国范围推广。

第二，“一带一路”绿色发展理念与中国产业结构升级和能源革命导向相契合。自进入“经济新常态”以来，中国着力推动产业结构升级、提高经济可持续性，以战略性新兴产业等为抓手鼓励新兴业态发展，明确到2030年将其打造为推动我国经济持续健康发展的主导力量，新能源汽车等产业产销位居全球领先地位；限制高排放、高污染行业企业生产经营，淘汰落后产能，推动产业结构向绿色、低碳、高科技等方向转型，提高经济效率。同时，中国明确将构建清洁低碳、安全高效的能源体系，推进能源结构绿色低碳转型。根据《能源生产和消费革命战略（2016—2030）》以及“十三五”时期能源领域相关规划，天然气及可再生能源等清洁能源装机及消费量上升，到2020年和2030年非化石能源预计将实现分别占一次能源消费比重15%和20%的目标，煤炭消费比重进一步降低；[13]同时，提出能源强度和碳强度下降目标，明确新增能源需求主要依靠清洁能源满足，推动实现到2050年非化石能源占能源消费总量比例超过一半的长期目标。[14]中国为实现上述目标向清洁能源领域投入了大量资金与物力，据联合国环境规划署等统计，2017年中国可再生能源投资总额达1266亿美元，占世界投资总额约45%，是全球第一投资大国。[15]得益于此，我国非化石能源发展目标进展较为顺利，2018年其占一次能源消费比重达到14.3%，为落实2020年、2030年发展目标奠定了良好的基础。良好的发展势头也意味着，可再生能源产业等新兴绿色产业将成为中国着力培育的新经济增长点，也将成为对外经济合作的优先领域。

第三，“一带一路”绿色发展理念与中国作为负责任大国为全球环境治理提供支持的立场相一致。面对单边主义抬头、全球环境容量趋紧等困境，中国在推动自身绿色转型与高质量发展的同时，信守气候变化等方面的国际承诺，逐步在全球生态文明建设和环境保护领域发挥重要的参与、贡献和引领作用。[16]在美国特朗普政府宣布退出《巴黎协定》的背景下，中国领导人在多个多边场合重申支持多边主义、落实《巴黎协定》的承诺，中国政府参与发起了气候行动部长级会议等国际气候协调机制以强化国际气候政策协调，为气候变化多边进程注入信心与动力，展现出负责任大国的担当。共建绿色“一带一路”符合中国在生态环境领域一贯的立场，能够为促进区域共同绿色发展提供新平台，为营造良好的国际环境合作氛围奠定基础，推动“一带一路”倡议参与方完成应对气候变化、可持续发展等方面的目标。

第四，“一带一路”绿色发展理念与中国倡导的“一带一路”价值观相呼应。改善民生是中国提出“一带一路”倡议的核心目标之一，其建设与实施必须关注民生诉求。绿色发展作为新型民生观，应成为指导“一带一路”建设的主要原则与发展方向。一方面，绿色发展所产生的经济与环境效益将惠及沿线国家人民，是实现普惠发展的主要渠道，相关项目建设等能够有效改善环境脆弱地区人民的生活状况，并为其提供新的就业机会。另一方面，在各国人民对生态环保关注度不断提升的情况下，建设绿色“一带一路”能够回应沿线各国人民的基本诉求，增强其获得感、满足感；近年来，碳普惠、碳中和等业态的快速发展也为公众参与提供了平台，有利于其接受和理解“一带一路”倡议内涵。

（三）照顾沿线国家生态环保领域存在的多样化需求

第一，满足沿线国家在碳约束条件下实现工业化、现代化的基本诉求。“一带一路”沿线国家大多为发展中国家，在推动工业化进程的同时，还需应对工业化带来的自身环境问题和全球气候变化等相关国际问题，[17]为其缺乏活力的经济增长模式带来新的风险与挑战。“一带一路”绿色发展理念的提出与落地，有望为相关国家在复杂多变的国内外形势下同时处理好环境保护和经济发展两方面问题提供新的路径，发展水平较高、经验相对丰富的沿线国家能够通过双边或区域合作等方式分享解决方案，帮助其找到适合本国国情、优化资源利用效率的绿色增长路径，避免走“先污染、后治理”的老路。

第二，满足沿线国家迫切的环境诉求。“一带一路”倡议覆盖区域普遍生态环境复杂、脆弱，气候适应能力较差，生态环境基础相对薄弱，容易受到极端天气等环境灾害的影响。同时，伴随人口增长、城市化与工业化进程的推进以及人均经济活动和能源消费水平的提高，相关区域水和大气污染问题加剧，威胁其居民生活、健康情况。在相关国家缺乏解决该类问题能力的情况下，“一带一路”建设必须对此提供解决方案。

第三，满足沿线国家绿色融资及技术需要。发展中国家是“一带一路”沿线国家构成的主体，在发展可再生能源产业、气候适应性产业、节能减排产业等资金规模大、回报周期长、技术含量高的绿色低碳产业时，可能面临资金与技术方面的难题，阻碍其提升绿色发展能力。“一带一路”绿色发展将为解决该类问题提供新的平台与渠道：一方面，通过沿线地区跨国援助、低息贷款、多边银行优惠贷款等方式，相关发展中国家获得资金的成本降低、便利性提高，从而增强落实长期项目的信心；另一方面，绿色低碳技术相对领先的沿线国家可考虑以项目合作、无偿技术转移等方式为发展中国家提供关键技术支持，既满足其绿色发展的实际需要，也缩小其技术研发需要的潜在资金规模。