第二章　研究动态与理论工具

一、重点生态功能区生态补偿的国内外研究动态及评述

近年来，随着国家加快推进优化国土空间开发格局，落实主体功能区战略，有关重点生态功能区生态补偿问题引起社会高度关注，相关研究也日益活跃，主要集中体现在以下几个方面：

（一）关于重点生态功能区保护和发展与生态补偿之关系的研究

国务院颁布的《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号）指出：“重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模、高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化、城镇化开发的地区，由一部分限制开发区和禁止开发区构成。”有研究者认为对重点生态功能区的限制或禁止开发会导致其减少或失去发展机会，影响经济和社会发展水平的提高，应通过生态补偿、财政转移支付等政策措施进行利益补偿，这对于维护国家生态安全、促进区域可持续发展具有重要意义，是生态文明建设“五位一体”战略布局要求的应有之义（宏观经济研究院国土所，2008；阳文华等，2010；李炜、陈作成等，2014）。重点生态功能区生态补偿与森林、草原等单一生态要素、流域等功能明晰的地域以及矿产资源开发等特定类型经济活动的生态补偿的“尺度”不同，前者以“区域”为尺度，后者以“局地”为尺度，不同“尺度”下的生态补偿面对的问题及相应对策也不相同（王昱、丁四保等，2008a, 2009b；任世丹，2014）。

（二）关于重点生态功能区生态补偿理论依据和内涵的探讨与争论

生态补偿的内在逻辑在于行为主体的行为产生了环境负外部性，客观上和主观上给其他行为主体带来了环境损害，由此产生了“损害—补偿”的主体关系。显然，这种主体关系的重要前提是产权明晰、损害可测、标准共识、机制顺畅、保障得当。根据以上分析，生态补偿的理论依据是生态补偿可行性和有效性的关键，补偿理论依据主要包括环境资源价值理论、公共产品理论和外部性理论三种（吴水荣，2001；黄英等，2005）。黄贤金等（2008）认为还应该包含博弈理论、社会公平理论。丁四保等（2010）和任世丹（2014）则认为重点生态功能区的生态效益或生态服务功能无法予以科学确定，对其各类大规模开发行为的禁止或限制到底是为了“防止损害”还是“增进利益”也难以界定，传统的环境资源价值理论、公共产品理论和外部性理论在解释对重点生态功能区的生态补偿上存在论证缺陷，难以为其正当性提供支撑。

国内外学者对生态补偿的内涵和特征、补偿的框架和重点、补偿的路径和方式的认识都存在较大差异。有学者认为生态补偿是生态环境损害方为弥补其负外部性而应该付出的代价，通常以环境付费的形式出现（吕忠梅，2002）。也有学者从制度设计上将生态补偿界定为提高生态环境损害方成本的某种制度安排（毛显强，2002）。还有学者认为生态补偿是从市场机制或政府制度上调节资源（环境）所有权人或付出代价者与资源（环境）使用人或获得收益者之间关系的某种制度安排（何承耕等，2008）。

（三）关于重点生态功能区生态补偿机制的研究

关于生态补偿机制，王德辉等（2006）、万南金等（2008）和Farley J.等（2010）认为，生态补偿机制是由补偿主体、客体、原则、标准、手段、实施与评估等共同构成的可反馈环，强调补偿的有效实施，而有效性的关键在于交易成本能否最小化。有学者认为当前许多针对重点生态功能区设计的补偿机制存在主体责任不明确，客体单一化、分散化，标准“一刀切”，监管不到位等缺陷，导致补偿意愿低、矛盾多、低效率、难协调，“补偿不足”与“补偿过渡”并存，“民生挤占环保”“面上保护，私下破坏”的现象时有发生（李长亮，2009；李国平等，2013；李宝林等，2014）。王德凡（2017）则建议从扶持生态产品生产厂商、构建生态服务交易市场、构建市场化生态补偿机制三个层面入手，构建现代生态补偿机制，并认为弱化政府对生态补偿机制的干预和强化市场力量将会是我国主体功能区生态补偿机制设计的方向。

（四）关于重点生态功能区生态补偿类型和模式的研究

关于生态补偿类型和模式，毛显强等（2002）按补偿税费类型，支玲等（2004）按行政级别层次，万军等（2005）按补偿行为主体，赖力等（2008）从地域层次将生态补偿划分为若干补偿类型或补偿模式。秦艳红等（2007）、张建肖等（2009）和尕丹才让（2013）按照补偿目的和阶段将退耕还林、生态移民、生态旅游的生态补偿划分为“输血式”和“造血式”两种模式。“输血式”的生态补偿强调的是政府主导，如生态补偿费与生态补偿税、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷、交易体系和基金制度等六种具体的生态补偿的途径和方式（吕忠梅，2002；毛显强，2002；何承耕等，2008；杨阳阳，2013；侯超芳，2013）；“造血式”则注重的是引入市场的力量，并认为在产权明晰的前提下，市场化的生态补偿具有更顽强的生命力，White A.，Scherr S.和Khare A.（2004）系统回顾了发达国家的生态补偿效果后认为，市场机制是实现环境成本或效果内部化的最有效的手段。陈俊（2018）强调了健全市场化、多元化生态保护补偿机制的重要性。伏润民和缪小林（2015）根据对生态环境供给主体和消费主体是否明确，将生态补偿划分为抑制性生态补偿和修复性生态补偿以及激励性生态补偿。

也有一些学者认为，市场机制和政府干预的共同作用更有利于生态补偿效果的改善。李雪松、李炜等（2014）认为生态补偿模式是多种生态补偿方式的“集”和运作体系，其关键在于对补偿效果的追求，与补偿类型是有差别的。Matthias（2010）、李国平等（2013）和Chang等（2014）认为，重点生态功能区生态补偿模式设计应充分考虑其“大尺度”和“多目标”的特性。Aldy J. E.等（2010）则认为碳税（政府干预）和碳交易（市场机制）同时实施，就比单独选择碳税或碳交易机制更为合理。

（五）关于重点生态功能区生态补偿路径（途径）的研究

关于生态补偿路径（途径），总体而言，可归纳为政府主导和市场主导两种路径：一种是政府主导的购买生态服务提供给全体成员的公共支持计划（Public Payment Schemes）（Sara J. S. and Michael T. B.， 2006），这种路径通常受制于政府财力，具有潜在的财务风险；另一种是市场导向的生态补偿，这种路径主要运用于利益主体和成本收益边界清晰、产权明确、额度共识、方式相容的情况下（Jack B. K.，Kousky C. and Sims K. R. E.，2008），这种路径充分发挥了市场机制的作用，目前在全球被寄予厚望。

总体而言，国外对生态补偿内涵的理解是：在明确补偿主体、客体和依据的基础上，基本形成了政府主导和市场导向两种生态补偿手段并行的补偿系统，具有显著的事前补偿的特点（徐鸿、郑鹏、赵玉，2014）。政府主导的生态补偿主要是两种：一种是政府以行政或法律手段强制资源受益方向损害对象支付费用；另一种是政府通过财政转移支付的方式向环境损害方支付费用。目前，在支付主导的生态补偿方面，国外学者主要研究了纵向财政转移支付（Matthias et al., 2010）、横向财政转移（Blackman A.， Woodward R. T.，2010）和生态补偿基金（Jenkins T. N.，2004）等形式的政府主导模式。国内外学者对政府主导的生态补偿路径（孔凡斌，2010；李国平、郭江，2013；Chang et al., 2014）的研究，主要集中于讨论生态补偿费与生态补偿税制度、生态补偿保证金制度、财政补贴制度、优惠信贷措施、交易体系和基金制度等六种具体的生态补偿的途径和方式（毛显强，2002；杨阳阳，2013；侯超芳，2013）。

为解决以政府为主导的转移支付生态补偿在实际操作中存在的激励不足、效率低下、目标偏离等问题，学者们也研究了其他的政府主导的生态补偿路径，其中对基于市场的生态补偿方式如产权交易（宋红丽等，2008；Fletcher R. and Breitling J.，2012）、协商交易（Milne S. and Adams B.，2012）和开放式贸易（李婷，2008）的探索最为活跃。从国内外研究重心和国际上生态补偿的实践来看，中国的生态补偿路径主要以政府主导的生态补偿为主，而国外的生态补偿则更侧重于市场为主导的生态补偿，在支付意愿和补偿配置上的探索较为积极（Martin-Ortega J. et al., 2011；Schomers S. and Matzdorf B.，2013）。

（六）关于重点生态功能区生态补偿绩效评价的研究

关于生态补偿绩效评价目标与评价标准的研究方面，Alix-Garcia J等（2008）比较了风险目标付费和限额付费两种环境服务付费方式（PES）之后，认为限额付费更加公平，而风险目标付费的效率则有很大的提升空间。Tobias W.和Engel S.（2012）认为，对生态补偿绩效的评价首先应该明确补偿的具体目标。Rico G. L.（2012）认为，企业和政府寻求的补偿目标不同导致补偿绩效存在差异，企业更关注经济效益，而政府除关注经济效益外，还注重社会效益。Persson U. M.和Alpízar F.（2013）构建了一个理论框架，对生态补偿项目效果的影响因素开展了研究，研究显示补偿决策倾向、利益相关者的力量、补偿标准都会显著影响补偿效率。卢新海和柯善淦（2016）通过构建水资源生态补偿量化模型，计算了各省份应当支付的生态补偿量。肖建武等（2017）通过计算湖南14个地州的生态承载力，并以此来核算区际生态补偿标准。杨璐迪等（2017）通过生态足迹的方法测算了武汉城市圈生态承载力，并在此基础上开展生态补偿研究。

关于生态补偿绩效评价体系与评价方法的研究方面，喻光明等（2008）以递阶层次综合评价法为基础，从生态结构合理性、生态功能稳定性与生态环境适宜性等三个角度构建了含有17个指标量的指标体系，对土地整理规划中的自然生态补偿进行了评价，最终将生态补偿效果划分为5个基本等级，在土地整理生态补偿领域做出了开创性贡献。岳思羽（2012）从经济社会发展、水源涵养和水资源节约、环境污染治理、环境监管能力建设等四个方面构建了生态补偿效益评价指标体系，并通过层次分析法（AHP）对汉江流域生态补偿的效益进行了定量评价。郭玮和李炜（2014）综合采用因子分析法和聚类分析法构建了生态补偿评价指标体系，对各省生态补偿的转移支付效果进行了综合评价和特征解析。马庆华和杜鹏飞（2015）以成本效益分析（CBA）为基本框架，对新安江流域生态补偿政策实施的效果进行了定性和定量评价，结果显示流域生态补偿的效果会随着时间的推移更加显著。徐大伟和李斌（2015）认为，当前对生态补偿绩效的评估体系和方法偏离于经济学范式，并综合运用熵值法、倾向值匹配法、面板数据回归法等经济学技术对区域生态补偿绩效进行评估。申开丽等（2017）采用DEA和DEA-Malmquist方法对丽水生态补偿绩效进行了评估，并通过灰色关联分析探究影响绩效的因素。张涛和成金华（2017）通过构建含有9个二级指标的指标体系，采用综合指数法与熵权法综合测算了湖北省重点生态功能区2011—2014年的生态补偿绩效，并对不同类型重点生态功能区生态补偿绩效进行了比较分析。

（七）关于重点生态功能区生态补偿政策制度的研究

健全的生态补偿政策制度是支撑生态补偿模式和机制得以有效运行的重要保障。刘雨林等（2008）、孔凡斌等（2010）认为，应坚持“还清欠账、不欠新账、和谐发展”的原则设计重点生态功能区生态补偿制度，逐步建立跨不同类型主体功能区的生态补偿制度，实现真正的利益再平衡。毛显强等（2002）、万军等（2005）、尤鑫等（2013）对生态补偿的税费、保证金、专项基金、财政转移支付，以及信贷优惠、排污权交易等制度进行了分析，认为现行的生态补偿制度已较为全面，但层次低、分散化、力度小，可操作性和有效性不强。刘丽等（2010）认为，生态补偿保障制度包括生态补偿的经济制度、管理制度、法律制度和社会制度等。李莉等（2013）、冯俏彬等（2014）、邓远建等（2015）指出应加快生态补偿法律制度建设，整合现有制度，构建中央财政支出、区域间横向生态补偿和市场交易“三位一体”的生态补偿制度体系，并完善相关政策制度评价体系。同时，也有不少学者针对某一具体生态功能区生态补偿制度进行了研究，Zbinden等（2005）、Sierra等（2006）对哥斯达黎加森林地区生态补偿进行了研究，认为补偿参与者意愿差异较大，调动参与者的补偿意愿对制度设计很重要，并且指出直补给个人比补偿给其所在地区更有效率。孔凡斌等（2010）、吴旗韬（2014）对南岭东江源水源涵养重点生态功能区生态补偿制度进行了研究，认为应加强流域内各行政单元之间的统筹补偿，由各行政单元共同的上一级政府负责，各行政单元之间原则上不直接进行相互补偿或赔偿，并对其产业政策选择进行了探讨。王德凡（2017）认为，需要从完善生态保护法律体系和监督管理保障体系、规范生态产品交易平台、加大财税政策的支持力度等方面促进市场化机制的良性运行。

综上所述，学者们对生态补偿政策制度的研究主要是从制度调节的内容和制度调节的对象两个方面展开的。从制度调节的内容上，主要围绕政府对生态环境的重视（李军，2011；康新立、潘健、白中科，2011）、调节不合理利益格局（王承武、孟梅、蒲春玲，2011），以及资源开发利益与责任的平衡（王世进、卢俊辉，2012）等展开，集中讨论了补偿资金使用效率（曹国华、王小亮、阮利民，2010）、补偿机制（郝庆、孟旭光，2012）、补偿方式（Ansink E. and Houba H.，2011）以及补偿制度的矫正（张式军、王凤涛，2011）等制度问题。从制度调节的对象上，主要关注对补偿主客体（刘月玲、牟宗文，2012；Cranford M. and Mourato S.，2011）、补偿额度（李智、张小林、李红波，2014）、补偿方式（宋建军，2011；彭秀丽、谭键，2011）与补偿机制运行（李宁，2018）等问题的调节，较少关注补偿模式与研究对象特点契合的制度构建问题。总体而言，对生态补偿政策制度的研究主要集中于研究如何保障政府主导的生态补偿模式顺利推进的法律和制度问题，对如何创新生态补偿模式的制度研究较少。

（八）文献述评

国内外现有研究为本课题提供了广阔的研究视角和良好的研究基础，国外研究虽重视政府的协调管理，更多的是基于完善的市场交易体系，对补偿激励、补偿意愿、标准测算和补偿效率等问题进行研究；相较而言，国内研究则更加丰富，从政府和市场两个角度对生态补偿模式、机制、政策制度等都进行了深入研究；其中对重点生态功能区进行生态补偿是一项复杂的系统工程，关键核心是补偿的可行性和有效性，对此，国内外研究已达成共识。综观国内外研究成果，还存在以下研究缺陷：

（1）研究尺度上的聚焦性不够。现有对生态补偿绩效的研究主要是集中在区域尺度（如东中西地区、省份或县市等）、行业尺度（如土地资源、森林资源、矿产资源等），较少关注主体功能区的生态补偿绩效问题，着眼于重点生态功能区生态补偿绩效的研究较为缺乏。

（2）研究方法上的有效性不足。现有对生态补偿绩效的量化研究主要集中于多投入、多产出的DEA模型，虽然DEA模型在测算各年的相对效率方面被广泛认同，却无法作时间上的纵观比较。在影响因素方面，研究方法主要以普通的Tobit模型为主，较少考虑空间关联性，难以真正揭示生态补偿效率时空演化的影响因素。

（3）研究内容上的深入性缺乏。现有对主体功能区生态补偿的研究主要还是以静态和比较静态分析为主，很少关注生态补偿绩效的动态演进趋势，对其演进趋势背后的驱动因素更是较少关注。

总体而言，我国实施主体功能区划制度时间不长，因而专门就重点生态功能区保护与发展难题、探索其生态补偿问题的研究起步较晚，重点生态功能区生态补偿具有“大尺度”和“多目标”的特性，在补偿理论依据、模式构建和政策制度设计方面仍有较大分歧，理论分析框架和实证研究仍需进一步探索。那么，在生态文明建设“五位一体”的要求下，江西作为全国生态文明实验区建设省份，重点生态功能区生态补偿到底面临一些什么样的困境，其制约“瓶颈”在哪里？在生态补偿方面持续给予政策、资金等支持的背景下，全省重点生态功能区生态补偿的绩效究竟如何？时空格局如何演变？不同地区、不同类型重点生态功能区生态补偿绩效有何差异？有哪些因素在影响着江西国家重点生态功能区生态补偿的效率？兄弟省份重点生态功能区生态补偿的实践对江西有何经验启示和教训？如何按照可行性、有效性、示范性的核心要求，设计重点生态功能区生态补偿的示范机制？以及如何创新体制机制，完善相关政策制度保障？这些问题都有待进一步深入思考和研究。