共享发展与共享型政府的构建(1)
余敏江
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：“共享是中国特色社会主义的本质要求。坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”(2)党的十九大报告明确提出，“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念……保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。(3)共享发展理念的提出既借鉴了西方福利国家的合理要素，又立足于中国特色社会主义的基本实践，是马克思主义实质自由理论的价值依归。然而，共享发展理念的落实、落细、落地是一个系统工程，涉及理念更新、政治制度设计、治理方式转换等诸多方面，仅从一些经济社会政策或者共享网络平台入手恐怕还难于将共享发展理念完全植入政府治理的主流逻辑之中。只有将共享发展理念以一种内化的方式刚性嵌入和柔性融入到政府治理模式的选择中，构建共享型政府，才有可能真正实现“人的全面发展、全体人民共同富裕”的宗旨。作为新的政府形态，共享型政府不是政治家和学者们在官邸书斋中导演出来的人工气候，而是新常态下中国社会现实生活的发展需求促成的，是大数据时代社会结构复杂化、利益格局多元化和矛盾交织复合化等多重挑战的大趋势使然。共享发展理念与共享型政府究竟存在什么样的逻辑关联？共享型政府呈现出何种样态？如何来构建共享型政府？对这些问题的深入研究应成为进一步深化政府理论研究与推动政府创新的必然。
一、落实共享发展理念需要构建共享型政府
共享发展是“发展”的客观必要性和“共享”的价值合理性的有机融合，集中地体现了中国特色社会主义发展正义和分配正义的特殊蕴涵。恩格斯在《反杜林论》中阐述社会主义基本特征以后说：在消灭了资本主义剥削制度以后的社会主义社会，“通过社会生产，不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”。(4)恩格斯的这一思想大致可归纳为两点：一是把社会财富这个“蛋糕”做大；二是共享社会发展成果。由此推之，共享发展的实质就在于发展状态的均衡性和成果享用的普惠性。
首先，在认知取向上，共享发展是一种均衡发展而非没有差别的平均主义。共享与独享、少数人分享相对立，但也绝不是没有差别的平均主义，而是强调均衡发展。也就是说，共享发展不是让一部分人“养活”另一部分人，而是强调差异化个体的利益追求与其对社会的贡献结合在一起，将物质层面的利益协调与精神层面的共识凝聚结合在一起，以共同的力量抵御社会风险，并为那些暂时处于不利生活境地的一部分人提供必要的条件，在度过暂时的困难之后恢复对于社会的贡献能力。因为“任何一种解放都是把人的世界和人的关系还给人自己”。在“自由人联合体”中，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。(5)显然，共享发展的均衡发展意蕴在引导社会发展过程中超越了西方福利主义和新自由主义非此即彼的困境：一方面，倡导发展成果的共享性能够较好地避免市场化可能产生的贫富悬殊以及边缘群体的形成；另一方面，共享也不同于福利国家那样简单、消极的对市场风险进行包庇，而是通过促进知识、信息、基础设施等的共享来充分开发每一位社会成员的潜能，增加他们的市场竞争和风险应对能力，实现人的全面发展。
其次，在目标取向上，共享发展的基本要义是普惠。共享发展强调的是发展所产生的财富和利益要惠及所有人。享有社会成果并非部分社会群体的特权，而是全体社会成员皆有的权力。恩格斯早就指出，应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共享大家创造出来的福利”。(6)普惠性的基本价值倾向是共享平等发展机遇、共享公共服务、全民共享经济成果。普惠性的旨趣在于通过有效的制度安排使财富、权利和责任在全体社会成员之间、社会各个阶层之间进行合理配置，不仅使多数人得所当得，也要使少数人对适度的分配差距感到满意。如果是绝大部分人受益，较少一部分受损，也不能算是真正的共享发展。从这个意义上说，共享发展的普惠性与正义的要求相符。因为“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易或社会利益的权衡”。(7)不管他是属于“多数”还是属于“少数”，普惠的原则意味着一视同仁。
最后，在情感取向上，共享发展强调减少社会成员之间的“相对剥夺感”。“相对剥夺感”与“获得感”相对，它是社会成员不间断地对自身利益得失的判断和评价，是一种社会比较的结果。“一座房子，在周围的房屋都是这样小的时候，它是能满足社会对住房的一切需要的。但是，一旦在这座小房子近旁耸立起一座宫殿，这座小房子就缩成可怜的茅舍模样了……那座小房子的居住者就会在四壁之内越发觉得不舒适，越发不满意，越发感到受压抑。”(8)在中国改革深化和全面社会转型中，劳资差距、城乡差距、地区差距和贫富差距有拉大的趋势。一部分社会成员在整体生活水平提高的同时，“相对剥夺感”却有增强的趋势。根据国家统计局的数据，2016年中国基尼系数为0.465，较2015年有所上升，且高于0.4的世界警戒水平；2016年，中国仍有2.45亿（约占全国总人口的18%）的流动人口，无法享受与市民同等水平的公共服务，产生了所谓留守儿童、空巢老人、农民工随迁子女教育、住房等“新二元结构”问题。较大的收入差距与社会贫困共存，让一部分人产生一种“相对剥夺感”，日渐成为引发社会矛盾和社会冲突的主要原因。共享发展将更加注重“程序正义”“结果正义”“补偿正义”和“矫正正义”，更加注重对“资本逻辑”的规制和对“丛林法则”的修正，最大范围地实现不同阶层与群体之间的“成本分担”与“成果共享”，最大程度地减少社会成员间的“相对剥夺感”。
政府一直承担着市场失灵、社会失灵的“修正者”角色。共享发展本身是对经济生活领域差别化、非平衡性、非可持续性发展理念纠偏以及由此所引起的经济社会领域的不正义现象进行“修正”，因而共享发展的实现自然离不开政府，尤其是离不开共享型政府。美国学者盖伊·彼得斯曾指出：对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。(9)彼得斯所说的变革不仅指政府内部调整，还包括在政府的引导和推动下，政府与市场、社会和公民关系的调整，以及以此为基础的治理格局变迁。从这个意义上说，共享型政府是推进共享发展的关键议题。
共享型政府是适应大数据时代要求，以创造、激发和推动人类携手共进的信息共享、知识共享、权力共享和社会发展成果共享为美好图景，通过组织文化以及体制、机制和制度创新与重塑来实现个人实质自由和公共利益最大化的国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。共享型政府促进共享发展的机理主要体现在以下三个方面：
共享发展的短板需要通过构建共享型政府来补齐。当前，对于中国而言，随着改革进程的纵深推进，在重点领域和关键环节的改革力度不断增强，社会发展不可避免呈现出一种不平衡性特质。这种不平衡性不仅表现为阶层间、城乡间、地区间的差距，还表现为经济发展与社会事业间的失衡。对此，党的十九大报告深刻指出，“新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。(10)这种发展的不平衡性，不仅制约着我国跨越中等收入陷阱，而且加大了贫富差距在代际之间的固化。以社会福利为例，受制于经济社会发展不平衡、不充分以及人口众多的现实国情，我国长期实行的是确保底线公平的补缺型社会福利。由于补缺型社会福利只是针对相对少数群体，如老年人、残疾人、丧失劳动能力的社会成员等，且福利水平不高，多限于最低生活保障，极大影响了关键民生服务的实质性改善。此外，城乡及区域公共服务不均、基层教育医疗投入偏低、农村人居环境污染日益突出、低收入群体长期存在等问题从根本上制约着共享发展的进程。发展的不平衡问题，从一定层面上讲并不是一个单纯的经济社会问题，而是一个深层次的政治问题。要有效缓解发展不均衡现象，需要从体制与制度层面上解决，这就需要构建共享型政府。共享型政府蕴涵了深刻的问题导向意识，体现了对当下中国社会领域与改革发展相伴而生的一系列问题和矛盾的深切关照，是主动预防潜在内生性风险、有效纾解新时期社会主要矛盾的重要战略选择。
共享发展的均衡普惠理念需要通过构建共享型政府来实现。共享发展的共享主体外延极其广泛，不仅包括农村贫困人口、城镇边缘化群体、社会弱势群体等重点人群，也要惠及所有人；不仅包括代内绝大多数成员，也包括代际潜在的社会成员。尽管中国的政府改革在改革开放的30多年间经历了层级递进的转变，由管制型政府转向服务型政府，由封闭僵化走向开放动态，由政府单一管理走向多元主体协同治理，但由于政府在社会治理创新方面的理性自觉不足以及体制机制的羁绊，使得当前社会建设滞后于经济建设所带来的民生问题以及相应的利益失衡格局仍将持续下去。这样一种不彻底的政府转型显然无法满足正处于改革攻坚期的共享发展要求，这需要在行政文化与政策行为双重向度上思考治理变革，通过构建共享型政府来凝练全社会的改革共识和行动自觉。
共享发展的多层次、多样化内容需要通过构建共享型政府来满足。共享发展的内容是多层次与多样化的，不仅包括信息共享、知识共享、经济成果的共享、社会成果的共享，还包括深层次的权力和权利的共享。这意味着仅仅关注治理的制度设计和治理体系的执行能力是远远不够的，更重要的是要关注治理的内在深层结构。其中的关键是革新“政府本位、官本位”思想，打破行政导向的“资源垄断配置”，克服有偏见的“社会组织恐惧症”，破除部门化的“狭隘利己主义”，形成理念体系、结构体系和制度体系三位一体的共享性治理体系，这无疑需要构建“共享型政府”。换言之，只有构建共享型政府，才能使全社会真正确立一种普适性分享发展成果的开放性理念，在关涉共享改革发展成果的政策安排（如资源配置、收入分配、利益分配）方面对话、协商和合作，将“做大蛋糕”与“分好蛋糕”两个方面有机统一于政府治理的全过程。
二、共享型政府的基本样态
构建基于共享发展理念之上的共享型政府，是21世纪政治文明建设与国家治理体系现代化的大趋势。共享型政府与服务型政府相比，既有共性的一面，也有自身个性的一面。共享型政府和服务型政府都是指向“以人民为中心”，保障人民权益，提高人民的获得感、幸福感。然而，服务型政府更多是强调政府对社会、政府内部上级对下级的“单边行动”，而共享型政府则强调政府与社会、政府纵向和横向之间的“双向互动”；服务型政府在某种程度上是“有限开放”，而共享型政府则注重信息共享、知识共享、权力共享和社会成果共享；服务型政府建设一定程度上会导致个人自由隐形的萎缩和“盼政府”“靠政府”的政治心理的形成，而共享型政府则注重政策制定中的代表性、政策执行中的公民参与性和高度回应性。由此可见，共享型政府适应了新时代发展要求，是服务型政府的优化和升级。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，更是在政府的社会角色及政府与公民的关系方面所进行的转型。作为一种全新的政府管理模式，共享型政府有它的理论基石，有它明确的理念和宗旨。
共享型政府是民主政府。要真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享、发展成效让人民检验，就必须让人民广泛、深入地参与到民主治理的实践之中。(11)因为，只有在民主政府中，政府才能真正关注、重视、保障和改善民生。民主问题和民生问题紧密相关、互促共进，民生问题的解决离不开人民的参与和监督，离不开民主的制度和机制，否则就可能把实事办“虚”，好事办“坏”。(12)只有在民主政府中，政府的公仆身份才能真正得以确认，政府才能准确了解民情民意，最大限度地整合资源、吸纳民智，全心全意服务于民众的公共利益。更为重要的是，只有在民主政府中，才能把政府“唯我独尊、我说了算”的权力限制在必要的最小范围，政府也才能产生共享意识和行为。可见，民主政府实际上是共享型政府的渊源。
民主政府的最大特点在于它不仅规定了政府的一切权力属于人民，而且在权力的运行中受到制约。它至少包括以下逻辑过程：一是在公众中科学而合法地选出“代言人”；二是“代言人”向公众提供服务的过程中，处于基础性地位的是公众意志，而不是政府意志；三是公众具有合法的身份和途径对政府决策进行参与和监督，来寻求社会权利、认知权利和生活质量的提升和社会利益分配的均衡协调；四是政府与公众在寻找共建共享的过程中相互尊重、相互包容、平等协商。毋庸置疑，民主塑造了共享型政府的行为方式，它通过丰富公众利益表达的渠道和机制，全方位推进形式多样的社会协商和协商民主，保证社会宣泄机制更加理性，社会分配更加公正，利益格局更加均衡。
共享型政府是开放政府。开放政府就是在所有的公共事务中增加透明度和责任，透明实际上就是人们知晓政府的活动，掌握一定的公共信息。(13)开放政府的内核包括两个方面，即信息公开和公众参与。其中，信息公开是开放政府的前提条件。政府只有通过以机器可读的各种格式向公众公开除个人隐私、商业机密和国家秘密之外的各种信息资源，才能便捷顺畅地与公众展开互动交流，进而形成共享的政务大数据。这些大数据可以帮助政府更为准确地了解公众期待和利益诉求，可以为公众参与创造条件、提供机会。而且，通过不断的增量信息和赋予均等的知情权，才能真正让政府与公众之间的对话更加透明，以此推动社会公众在合理差异和互惠互利基础上对社会发展成果的公平享有。因此，信息公开是共享型政府的基本要素。
仅仅有信息公开还不构成开放政府的完整内容。相对而言，开放政府更为实质性的内容在于公众参与。公众参与社会公共事务越多，推动社会发展和政治发展的能量就越大。公众参与涉及三个关键的环节，即互动协商、民意整合、实行民决。互动协商意味着政府的行政风格不是完全自上而下的或单向度的，而是政府与公众之间的互通、交流与互动。在这个互动过程中，既能使制度设计中的政治资源得以有效利用，又能使政府在制定政策的过程中充分考虑公众的期待、关切、需要以及他们面临的问题。民意整合是在民意充分表达的基础上，通过公民会议、专家咨询、斡旋调解等方式，来制定各方都能接受的游戏规则以及整合各个阶层都能接受的社会整体利益，并用“社会政策”的形式表现出来。实行民决体现于政策制定、执行、沟通和评估的全过程，即公众与政府成为政策制定共同体，一起识别和界定政策问题、参与设置政策议程、提出政策方案、评估政策风险、共同出台政策。通过公众参与三个关键环节，政府能够使占有了稀缺资源的“赢者”出让他们的一部分盈利来回报社会，以争取社会对他们的占有的认可，也可以换取“输者”对机会的获取，真正实现社会各阶层，尤其是弱势群体共享社会发展成果。从这个意义上说，公众参与是共享型政府的关键变量。
共享型政府是包容性政府。党的十八大以来，党中央根据中国经济发展变化的诸多新趋势、新特点，提出中国经济发展进入“新常态”的论断。与此相适应，中国的社会发展也进入新常态时期，呈现社会结构更加复杂、利益分化更加明显、民主诉求全面升级、网络社会生态更加复杂的特点。(14)政府必须对上述变化做出回应性调适，其中的关键是建立一个包容性的社会治理机制，其核心要义就是在合理的差异范围内，将全体社会成员包容进来，让社会发展的成果和福祉惠及到每一个人，而不是将一部分人排斥在外。从这个意义上说，包容性是共享型政府的题中应有之义。
不可否认的是，改革开放以来，中国社会建设在社会政策调整的推动下取得了一系列丰硕成果。然而，不平等与关系贫困、劳动力市场上的排斥、信贷市场上的排斥、与性别相关的排斥与不平等、医疗保健、食品市场与贫困等社会排斥现象(15)依然还不同程度地存在。各种社会排斥过程不仅危及全体社会成员的福利，甚至有可能导致社会动荡。社会排斥的诱发因素主要有：第一，因家庭出身、个人禀赋和所处地区自然条件等方面的先天差异所造成的机会不均等。罗尔斯认为，这种现象是有违公平正义原则的，因为出身和天赋的不平等是不应得的不平等。因此，他在《正义论》中对此提出了“补偿原则”，即“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出身于较不利的社会地位的人们”。(16)但在现实中，带有“补偿原则”意义的制度不是供给不足就是调节乏力。第二，制度性歧视和限制所带来的分配不公。在当代中国，关键性重大制度如户籍管理制度、土地制度、学籍制度和医疗保障制度等，已经显著滞后于经济社会发展的现实需要。以土地制度为例，在快速城镇化过程中，在不合理的土地征收补偿体系下，农民几乎被排除在土地增值收益分配体系之外，造成了大量的“种田无地、就业无岗、保障无份”的“新三无人员”。这些制度性歧视和限制，使得外来流动人口和底层群体在社会竞争中处于弱势地位，表现出经济利益的贫困性、享有资源的匮乏性、社会地位的边缘性和生活质量的低层次性，这实质上是“可行能力”被剥夺的状态。而从根本上克服上述因素，就必然要求政府具有包容性。包容性政府追求“发展的伦理”和“增长的正义”，既强调为所有人创造机会，又要让所有人获得机会，保证社会各阶层都能平等地参与发展过程并从中受益。
共享型政府是强互惠性政府。在流动的现代性条件下，与土地和宗法解除了束缚关系的现代人，陷入一种外在强制被消解、多元差异被承认以及高度风险性和高度不确定性并存的世界。为了寻求安全感，为了过上“幸福而有尊严的生活”，人们期盼重建共同体。共享型政府则是共同体的最高形态。如何维系共享型政府的永续存在和可持续发展，利益互促和秩序建构必不可少。社会偏好理论认为，人们并非仅仅关心自己的利益，也会关心他人的利益，并希望从利他、互惠等关注他人行动的过程中获得效用。在交往实践中，共享型政府会以友好的行动来呼应他所认为是友好的来自于他人的行动，同时也会以敌意的行动来报复他所认为是敌意的来自他人的行动。因此，共享型政府天生具有互利互惠的价值偏好。当然，仅仅具有“互惠”的现实促动还是不够，真正促进共享型政府的永续存在和可持续发展还需要“秩序建构”。对于社会公共生活而言，秩序与其他社会价值相比具有优先性。正如亨廷顿所说，“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”。(17)同理，在共享型政府中，如果置公共秩序于不顾，而偏狭地追求个体私利，最终的结局将是个体与整体利益的满盘皆输。唯有正视并建构公共秩序，才可以实现共生共赢。
显然，共享型政府已经超越了“如果你想得到他人帮助，就必须帮助他人”的简单变量交换，开始考量正式制度和伦理、道德、习俗、禁忌、规矩等非正式制度在共享型政府中协同合作的重要性。从这个意义上说，共享型政府实际上是一种强互惠性政府。在强互惠理论的代表人物鲍尔斯和吉恩梯斯（Bowles and Gintis）看来，“人类之所以能维持比物种更高度的合作关系，在于许多人都具有这样一种行为倾向：在团体中与别人合作，并不惜花费个人成本去惩罚那些破坏群体规范的人，即使这些成本并不能预期得到补偿”。(18)强互惠性政府不仅关注财富的总量增加和增加的财富怎样在个人之间进行合理分配，也关注在财富总量增加和财富合理分配过程中如何抑制政府的背叛、卸责和搭便车行为。概而言之，强互惠性政府的核心价值就是利他惩罚。在强互惠性政府的政策框架中，一方面，强化政府与公众的合作和社会协调，另一方面，强化各种舆论、默契、承诺乃至制度规则对政府行为的约束，尽量避免因私人惩罚而产生的反社会惩罚甚至报复。总之，积极发挥强互惠性政府的特质，增强抑制政府的背叛、卸责和搭便车行为，是共享型政府永续存在和发展的驱动力之所在，也是共享型政府的有效抓手。
三、共享型政府的构建路径
作为建立起近70年社会主义制度的中国，建构一个以人民为中心，让人民更具获得感、幸福感和安全感的共享型政府模式，不仅尤为必要，而且尤为迫切。因为对于中国特色社会主义的政府而言，“最大的政治就是代表全体人民的公共利益，公共利益能否得到维护，行政人员是否把公共权力作为公共利益的保障，行政人员的行为是否促进了公共利益的实现，是判断社会主义行政的公共性质是否发生了异变的根据”。(19)共享型政府有一整套建构的程序，重点需要从以下几个方面着力：
共享型政府的行政文化创新——向以人为本和公平转变。行政文化是行政管理的精神内核，具有稳定管理秩序、变革行政系统，在管理过程中起到规范、引导和调整行政选择与行政行为的作用，是促进或阻滞行政发展的深层因素。(20)因此，构建共享型政府的前提条件和核心要件就是要塑造共享型行政文化。第一，革除腐朽陈旧的行政文化。一方面，传统行政文化是在小农经济与高度集中的体制中形成，带有明显的“臣民型”特征。这种行政文化是封闭、专断和单向性的，它将社会公众置于被分配和被接受的地位。现如今种种官僚主义、长官意志和特权现象正是这种传统行政文化惯性影响的产物。显然，这种文化特质与共享型行政文化所强调的开放性、包容性、民主性和强互惠性格格不入。另一方面，以往效率优先的行政文化，关注的是提高效率的原则和途径，而忽视了行政效率的社会层面即以人为本和公平，尤其忽视了对底层民众的利益关照和民生保障。当行政管理的这些特征反映在它的作用对象上的时候，整个社会陷入一个矛盾境地：一边是日趋精密的组织绩效追求和法制制度建设，另一边则是日益严重的政治疏离以及由此引发的政府信任关系式微。(21)第二，重塑以人为本的行政价值观。以人为本是共享型政府的前提条件，具有政策工具嵌入点和政府治理着力点的意义。重塑以人为本的行政价值观，就是把政府治理的最高宗旨定位于成就人，发展人的可行能力，恢复人的尊严和价值。共享型政府的治理变革，并不是简单地在理性官僚制政府模式下机械地塞进一些以人为本的改革成分——信息公开、回应性、参与性，而是在理念定位、目标定位、职能定位以及决策方式、管理方式上强调共享型政府的直接目标和最终目标都是实现人的自由、尊严和权利。当前，中国社会发展成果尚不能充分实现共享，社会大众的“获得感”没有得以充分催生，其重要原因在于以人为本的行政价值观尚未深入于心。在政绩利益的诱导和指标考核的压力下，实实在在为民谋福利的民生工程还较为缺乏，教育、就业、住房、医疗、社会保障、食品安全、环境污染等，仍是当前困扰广大民众的压力源和焦虑源。第三，树立公平的行政信念。公平是合理社会秩序的基本原则和价值规范。树立公平的行政理念，首先，要强调机会公平。机会公平，是指社会成员在获得生存和发展的机会以及这种机会实现过程中是公平的，如获得发展才能、竞争职务等，并不会因为家庭出身、宗教信仰、财富状况而有所不同。机会公平排除了任何“非人”的外在干扰，构筑了“专属于人”的平等发展环境，强调起点的平等性和规则运行的公正性。其次，要强调政策覆盖空间的公平性。在乡村社区、城乡结合部、城内区域、地区等具体的空间场景中促进成果共享。最后，要在收入分配、社会保障、教育、医疗和生态环境等方面实施与经济发展相一致的公平准则，尤其要恪守按基本需要分配和按贡献分配相结合的准则，社会保障、教育、医疗和生态环境领域的公正补偿准则，等等。
共享型政府的组织结构设计——向多中心治理结构转变。共享型政府的实质是要搭建一个兼具相容性和共生性的集体行动框架，而要形成这一框架，则需要构筑共享导向的多中心治理结构。与传统的单一治理结构不同，多中心治理结构提倡的是一种多元主体合作、伙伴关系式的水平治理结构。在这种结构中，领导风格是以人为中心，协商式、参与式的；决策是分散化的，鼓励民主决策；控制结构是相互控制的，重在内部的自我约束和控制。多中心结构致力于构建一种竞争合作的平等关系，意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”。(22)概言之，多中心治理结构，不仅表现在横向上的公共治理与私人市场的权力共享，而且表现为政府内部决策权、执行权、监督权的适度分解与制约，也表现在纵向上赋予下级政府或部门更多自主权。
就宏观层面而言，政府必须要明晰自身的职能范围与活动边界，明确创造良好环境、提供优质服务、维护社会公平正义的总方向。(23)同时，依法规范公共权力运作，通过权力清单、权力负面清单等制度的不断完善和有效运行，有计划地向市场和社会赋权，激活市场、社会力量活力，实现各方的彼此信任和相互合作，共同型塑适宜于共享发展的政治生态。就微观层面而言，需要构建公共伦理规范和责任机制，以此消解各类治理主体的内在缺陷和彼此间的利益冲突，实现多元主体的良性互动、理性制衡。通过宏观和微观层面的政府、社会组织和市场组织的跨界合作，建立公共服务财政投入的稳增长机制，提高公共服务共建能力和共享水平，满足人民日益增长的美好生活需要，是共享型政府的重要使命。
共享型政府的治理机制创新——向参与式治理转变。与传统控制模式不同，参与式治理强调“公民权”、赋权、“直接参与”和参与主体的多元化，尤其强调治理中权力分享的价值。参与时代意味着政府必须克服为了行政效率而简单地对议程进行控制的取向，将参与作为政府治理过程和公共管理者日常工作的一部分。从短期来看，参与式治理需要投入更多资源去把握民意的动态变化，行政成本相对更高。然而，从长远来看，与控制型行政决策所产生的持续冲突和不满相比，建立在一致同意基础上的政策目标更加富有效率。(24)
美国学者谢尔·阿恩斯坦（Sherr Arnstein）根据政治体制演进和公民参与自主性的关系提出了“公民参与阶梯论”（Ladder of Citizen Participation）。
表1 谢尔·阿恩斯坦的“公民参与阶梯论”(25)
参照这一理论，共享型政府的目标是要达到“完全型公民参与”。这就需要：第一，扩大参与地位的开放性。罗尔斯指出，“地位开放的原则是不允许有任何限制的。它表达了这样的信念：如果某些地位不按照一种对所有人都公平的基础开放，那些被排除在外的人们觉得自己受到不公正待遇的感觉就是对的，即使他们从那些被允许占据这些职位的人的较大努力中获利。他们的抱怨有道理不仅是因为他们得不到职位的某些外在奖赏例如财富和特权，而且是因为他们被禁止体验因热情机敏地履行某些社会义务而产生的自我实现感”。(26)在此意义上，公民参与地位的开放，不仅意味着社会成员参与共享的机会增多、能力增强，而且它本身就是共享社会发展成果的一种具体形式。第二，参与式治理要求政府角色的重新定位和政府能力的再建设。参与式治理并不是一种协助性和辅助性的工作，而是要求政府扮演帮助者、服务者和合作者的角色。同时，参与式治理有赖于高水平政府能力，包括政府的信息搜集能力、民意综合能力、利益诉求识别和整合能力和政府回应能力。第三，致力于推进参与式治理的制度化和常态化。参与式治理的制度化，包括民意自由表达制度、信息公开和反馈制度、社会协商对话制度。借助这一必要的制度设计，确保社会成员在治理过程中能够获得实体性权力与程序权力，并通过常态化的程序制定和运行，实现社会公共领域的合作共治。这不仅有助于解决关乎社会公共福祉和公众切身利益的各类社会问题，而且有助于规避搭便车或其他机会主义的行为诱惑。
共享型政府的治理方式革新——向精细化治理转变。社会转型导致的社会问题动态化、多元化、异质化，以及社会公共事务从规模式发展向内涵式发展的转变，要求更趋灵活与精确的技术。粗放式治理模式不能有效回应日趋优质、高效的社会需求。因此，构建共享型政府需要在治理方式上实现由粗放式治理向精细化治理转变。所谓精细化治理，是通过规则的明晰化和系统化，运用标准化、智能化、责任细化和衔接细化的手段，使治理主体各单元精准、严格、高效、有序和持续运行的治理方式。(27)精细化治理是共享型政府的一种复杂化、高级形式的治理模式，它的触发机制是政府理念的前瞻性，它的关联机制是专业知识的分散与互补，它的整合机制是社区（村）、街道（乡镇）和区政府（县级政府）在感知社情民意、传递民情信息和响应民生需求的“双向互促”，它的扩散机制是政府纵向横向间的组织学习和政策的再生产。精细化治理通过创新治理方式和技术，弥合了共享型政府“福利”与“便利”两者功能之间的制度缝隙，也为增强社会诉求回应性和公众参与社会公共事务的灵敏度提供了技术路径。
随着网络技术和大数据的广泛应用，“数据治国”将主导未来的社会治理。共享型政府应顺应这种变化潮流，加快推进数据共享和数据整合，建立统一的数据平台，利用网格化数据库确保社会事实更加清晰、政策制定更切合民意，切实解决好民众最直接、最现实的利益问题，增加公共产品和公共服务的精准化供给。此外，还要发挥绩效评估的标杆和撬动作用，将民众实实在在的幸福感、获得感上升为改革成效的重要评价指标，具体措施包括通过回应考评制度提升共享型政府对公众的诉求回应能力，通过绩效标准的转换拓展共享型政府治理的有效性、合理性和合法性。
(1) 本文刊发于《当代世界》2017年第10期，第14-17页。
(2) 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，北京：人民出版社2015年版，第9页。
(3) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社2017年版，第21-23页。
(4) 《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社1995年版，第757页。
(5) 《马克思恩格斯全集》（第39卷），北京：人民出版社1964年版，第189页。
(6) 《马克思恩格斯文集》（第2卷），北京：人民出版社2009年版，第53页。
(7) 约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社1988年版，第1～2页。
(8) 《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社1995年版，第349页。
(9) B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，北京：中国人民大学出版社2001年版，序言第1页。
(10) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社2017年版，第39页。
(11) 房宁、周少来：《民主民生共促和谐发展的制度之路——杭州市“以民主促民生”战略的民主治理意义》，载《政治学研究》2010年第5期，第82-92页。
(12) 房宁、周少来：《民主民生共促和谐发展的制度之路——杭州市“以民主促民生”战略的民主治理意义》，载《政治学研究》2010年第5期，第82-92页。
(13) Heckmann Dirk, “Open government—retooling democracy for 21 century”, Proceeding of the 44th Hawaii international Conference on System Science, 2011.
(14) 郑功成：《新时期社会治理的挑战与机遇》，载《光明日报》2015年1月26日。
(15) 阿马蒂亚·森：《论社会排斥》，载《经济社会体制比较》2005年第3期，第1-7页。
(16) 约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社1988年版，第96页。
(17) 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京：三联书店1989年版，第237页。
(18) Bowles S, Gintis H, “The Evolution of Strong Reciprocity: Cooperation in Heterogeneous Populations”, Theoretical Population Biology, 2004（65）: 17—28.
(19) 张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社2002年版，第177页。
(20) 葛荃：《行政文化与行政发展管见》，载《中国行政管理》2007年第9期，第103-106页。
(21) 孔繁斌：《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》，南京：江苏人民出版社2008年版，第44页。
(22) 艾莉诺·奥斯特罗姆：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，上海：三联书店2000年版，第11-12页。
(23) 中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）》，北京：人民出版社2016年版，第176页。
(24) 谢里尔·西姆拉尔·金、卡米拉·斯蒂福斯：《民有政府：反政府时代的公共管理》，北京：中央编译出版社2010年版，第126页。
(25) S. R. Arnstein, “A Ladder of Citizen Participation”, Journal of the American Institute of Planners, 1969（35）: 216-224.
(26) 约翰·罗尔斯：《正义论》，北京：中国社会科学出版社1988年版，第80页。
(27) 余敏江：《以环境精细化治理推进美丽中国建设研究论纲》，载《山东社会科学》2016年第6期，第17-22页。