G20峰会的前世今生

2016年G20（二十国集团）杭州峰会的召开，引发了人们对G20前所未有的关注。从较长历史视角观察，G20峰会是战后国际经济格局与全球治理架构持续演变的结果，G20杭州峰会以一叶知秋的方式折射了当今世界经济演变大势的特征与内涵。回顾G20峰会产生的历史渊源与运作发展过程，对于理解21世纪全球经济重组变革特点，观察G20杭州峰会的影响与意义，都具有重要作用。

从G4到G20

G20领导人峰会始于2008年底美国金融危机全面爆发之际，然而G20财政部长对话机制早在1999年就由西方G7（七国集团）峰会主导创建。如进一步追溯G7峰会、G5（五国集团）峰会及更早的“图书馆集团”或G4（四国集团）的产生，则需要将观察视野延伸到20世纪70年代初的特定历史背景。布雷顿森林国际货币体系的最初架构崩解后，西方主要工业国对创新宏观经济政策协调方式的需要及做出的努力，成为后续变化的历史起点。

1971年8月15日，时任美国总统尼克松发表关闭黄金窗口的著名演讲，标志着战后建立的以“双挂钩”（美元挂黄金，其他国家货币挂美元）为特征的布雷顿森林国际货币体系的终结。国际金融市场和主要工业国的宏观经济面临更加动荡的形势，如何应对布雷顿森林体系崩溃带来的影响，有效协调主要工业国汇率与开放宏观经济政策，成为西方世界面临的现实而紧迫的问题。

针对这一需要，1973年3月美国财政部长舒尔茨邀请英国、法国、德国财政部长在白宫图书馆举行非正式会议，讨论美元汇率等宏观经济政策议题，形成所谓的“图书馆集团”（the Liberary Group），又称“四国集团”。未被邀请的日本有意加入，同年9月日本大藏相在肯尼亚的一个外交场合邀请四国财政部长在日本大使馆会面曲诉衷肠，得到四国同僚首肯，G4扩容为G5。

1973年这次非正式与私密性的G4财政部长会议成为后来G7峰会的滥觞。随着石油危机爆发与西方国家宏观经济困难加剧，货币金融与宏观经济政策协调的必要性进一步提升。曾参加G4财政部长会议的法国前财政部长德斯坦1974年荣登法国总统，不久之后在一次接受美国媒体访谈时提出举办五国首脑峰会的设想。在峰会筹备过程中，意大利一再要求参加，最终获得允准，G5峰会扩容为G6峰会。

1975年11月15日至17日，六国集团在法国巴黎郊外的郎布依埃城堡举行第一次经济首脑会议。虽然六国领导人当时认为这不应成为一个稳定的“体制性”（institutionalized）安排，但出乎预料的是，第一次峰会后不到半年，美国就建议再次举办峰会，结果1976年六国集团在波多黎各再次举行峰会。作为对法国容许意大利参加峰会的某种平衡，美国邀请加拿大参加，形成后来七国集团相对稳定的架构。

此后20余年，G7峰会成为西方以至全球货币金融与宏观政策的重要协调机制，诸如《广场协议》《卢浮宫协议》的签订，以及日美贸易摩擦、墨西哥金融危机与亚洲金融危机等重大经济事件的应对，G7峰会都在不同程度上发挥了顶层协调与引导作用。1997年美国总统克林顿邀请俄罗斯总统叶利钦参加峰会的政治对话部分，G7峰会在形式上扩容为G8峰会，然而本质上仍是由G7主导。随着克里米亚“脱乌入俄”演变态势明朗化，2014年3月G7领导人决定暂停俄罗斯G8成员国地位。

推动G7向G20转变的关键事件是1997年底的亚洲金融危机。危机的全球性影响及救助过程，不仅使世人认识到新兴经济体对全球经济稳定增长的重要性，也凸显了国际货币金融治理体系的明显局限。G7峰会协商决定，邀请相关国家举行财政部长和央行行长会议。1999年12月16日，G20财政部长和央行行长在柏林举行创始会议，这个非正式对话新机制旨在推动发达国家与新兴市场国家交流协调经济政策与改革国际金融体制，寻求合作，推进世界经济稳定持续增长。

此后G20财政部长和央行行长会议成为常态性机制并取得明显成效。例如2000年10月在加拿大蒙特利尔举行的G20财政部长会议，讨论了经济全球化及如何防范应对具有全球性影响的金融危机问题并达成“蒙特利尔共识”。共识主要内容包括：共同推动经济和贸易全球化，使其惠及广大发展中国家；改革国际货币基金组织等机构，增加其透明度；继续朝建立统一的国际金融标准和规则方向努力，以增强联合抵抗金融危机能力；对重债国进行援助，并协助其进入全球经济体系；等等。

21世纪初，中国等新兴国家经济快速增长进一步改变世界经济格局，客观上需要把G20对话从部长级别提升到领导人层面。2003年6月，G8东道国法国邀请中国、印度和巴西等国参加南北领导人非正式对话会。2005年7月，G8+5峰会在苏格兰举行，随后几年又举行过类似对话。与此同时，G7内部出现创建G20领导人正式对话机制的呼声。然而历史表明，全球治理结构的重大调整变革仅有现实需要还不够，还要有重大历史事件推动，美国金融危机爆发为G20峰会的出现提供了历史契机。

危机催生G20峰会

2007年初美国房地产次贷市场风险开始显现，经过一年多的持续发酵，演变为20世纪经济大萧条以来的最严重金融危机。2008年9月，“两房”被接管，美林被并购，雷曼兄弟破产，AIG（美国国际集团）告急，一系列巨大冲击接踵而至，标志着美国金融危机全面爆发，造成全球货币金融市场剧烈动荡，给世界经济带来严重冲击与危险。如何合作应对危机渡过难关，成为当时国际社会面临的现实而紧迫的问题。

事实表明，面对这次危机，国际社会第一次采取了广泛合作的应对政策，不仅包含联合救市措施，也体现为加强国际金融监管、改革国际金融治理架构等更深层次的努力。G20峰会这个更高级别国际经济合作平台的创建，是危机催生国际治理架构改革的突破性成果，又为指导推动后危机时代全球治理结构的改革完善提供了重要的机制性条件。举办G20峰会这一构想的酝酿、讨论与决策，大体发生在2008年9月下旬到10月中旬这一个月前后的较短时间，具体进展可从几个时间节点粗略观察。

一是9月下旬联合国大会释放变革呼声。美国金融危机全面爆发恰逢联合国于9月23日至25日举行第63届大会，大会发言呼吁改变治理结构和举行领导人峰会应对危机。联合国秘书长潘基文指出“全球问题需要全球应对”，“对集体行动的呼唤，对全球领导力的呼唤，现在正当其时”。法国总统萨科齐指出危机是20世纪30年代大萧条以来最糟糕的金融混乱，呼吁11月举办领导人峰会决定应对方针并加强国际金融市场监管，得到很多国家领导人的响应。

二是10月10日澳大利亚总理陆克文向美国总统布什电话建言举行G20峰会。据澳大利亚媒体报道，陆克文总理从9月下旬开始就在不同国际场合提出召开一次比G8更具有代表性的会议以应对金融危机，他与布什总统通电话时强调美欧主导的G8治理架构已不适应当今时代的要求，力主以应对危机为契机把中国等新兴大国纳入全球经济合作协调的制度化体系，因而需要召开G20领导人峰会。他还从政治紧迫性与经济常识角度敦促尽快举行峰会。

三是10月15日G8领导人就举办一次具有更广泛代表性的峰会达成初步共识。G8峰会有关全球经济声明对G7财政部长和央行行长早先制订的应对危机行动计划表示欢迎和支持，强调开放市场经济与完善市场监管理念，重申继续推进贸易投资自由化。声明指出，必须采取措施改革全球金融监管与修补制度漏洞，为此要寻求发达国家与发展中国家更为紧密的合作。声明期待关键国家领导人在最近的将来适当时间聚会，制定应对21世纪挑战的改革议程。

四是10月18日法国总统萨科齐与欧盟委员会主席巴罗佐到访戴维营会见美国总统布什，确定召开国际金融峰会。布什总统提到G8领导人稍早就应对金融危机举办国际会议达成共识，表示期待在不久的将来主持这次代表发达国家与发展中国家的领导人峰会。萨科齐总统支持峰会设想并提出具体建议，认为参与国应包括G8+5对话会成员国与其他一些国家，峰会可在11月底之前举行，希望以联合国作为峰会举办地点。巴罗佐主席代表欧洲表态，支持尽快举行国际峰会。

五是10月21日布什总统邀请中国参加G20峰会。据公开报道，中美两国领导人在2008年9月22日和10月21日两次通电话。第二次通话的主要内容应是向中国通报举办G20峰会计划并邀请中国参加。两国领导人就“国际金融峰会、加强国际合作、应对国际金融危机交换看法”。胡锦涛表示：“中国政府为应对这场金融危机采取了一系列重大举措……中国政府将继续以对中国人民和各国人民负责的态度，同国际社会密切合作，共同维护世界经济金融稳定。”（《人民日报》2008年10月22日01版）

六是10月22日美国白宫新闻发言人宣布将于11月15日在华盛顿召开G20国际金融峰会。领导人将评估应对金融危机的进展，分析危机产生根源，为防范危机重演寻求在世界金融部门达成监管与制度改革方面的共识，讨论危机对新兴经济体与发展中国家的影响。白宫新闻发言人提到，筹办这类国际峰会通常需要一年以上，但是距开会日期仅剩下23天，时间非常紧迫。

G20峰会简史

自2008年11月15日首次G20峰会举办以来，中国作为第十个G20峰会举办国，在杭州举办了第十一次G20峰会。

第一次G20峰会名称是“二十国集团金融市场与世界经济华盛顿峰会”，峰会宣言在分析危机根源的基础上，就“已经和将要采取的行动”“金融市场改革的普遍原则”“部长和专家的任务”“致力于开放的全球经济”等四方面议题达成共识。各国承诺“继续积极努力，进一步采取一切必要的措施，以稳定金融体系”。宣言还通过了“关于落实改革原则的行动计划”。

首次峰会决定在2009年4月30日之前再次举行会议，审议已经确定的有关原则和决定的落实情况。2009年4月2日G20领导人在伦敦举行第二次峰会，评估已经实施的应对危机政策的效果，讨论加快全球经济复苏、加强国际金融监管、改革国际货币组织与世界银行等国际金融机构等方面的议题。

在“一揽子”经济刺激政策的作用下，中国宏观经济某些重要先行指标在2009年第二季度已出现明显复苏走势并推动总需求逐步展开V形反弹。同年下半年，美国经济也走出危机冲击的“急救室”，全球经济较快进入复苏增长轨道。针对经济演变形势，2009年G20匹兹堡峰会提出“强劲、可持续和平衡增长”的目标，显示峰会主题发生显著变化。

2010年首尔峰会的突出特点是强调了发展议程，并就IMF份额调整与较大幅度提升中国与新兴国家份额达成共识。2011年以后峰会改变此前每年召开两次的做法，每年举办一次。2011年法国担任G20峰会主席国期间，高度重视推动国际货币体系改革议题讨论并取得进展。然而，由于举行戛纳峰会前后欧债危机形势恶化，领导人的注意力一定程度转移到如何应对欧债危机以稳定全球经济的议题上，有关国际货币体系设计改革的讨论受到影响，因而未能充分实现预期目标。

此后的2012年墨西哥洛斯卡沃斯峰会、2013年俄罗斯圣彼得堡峰会、2014年澳大利亚布里斯班峰会以及2015年土耳其安塔利亚峰会，在宏观政策协调、促进经济和贸易增长、国际金融改革与长期发展等领域继续推进合作，同时在促进就业、鼓励基础设施投资、稳定大宗商品市场、粮食安全、反腐败和应对全球气候变化挑战等方面开拓新合作领域，探索G20从危机应对向长效治理机制转化的路径。

G20峰会不设秘书处与专门执行机构，运作方式特点是以领导人峰会为引领，以协调人与财金部门的“双轨机制”为主渠道，以部长级会议与专题工作组为支持，以IMF、OECD（经济合作与发展组织）等国际组织为辅助。截至2020年，G20框架内共有12个专题工作组，最早的是2009年由美国倡导建立并担任主席国的增长框架工作组，次年韩国创建了第二个发展工作组，澳大利亚担任主席国时设立了三个工作组，2016年中国创设了贸易投资工作组。

G20峰会与G7峰会相比，具有多方面特点。首先是代表性更为广泛。G20成员国人口占全球人口的2/3，国土面积占60%，经济活动总量与贸易额占世界8~9成；另外，G20包含发达国家与发展中国家，区域分布也比较平衡。其次是相对平等性。采用寻求共识和协商一致的运作原则，新兴国家与发达国家相对平等地就国际经济金融事务沟通协调合作行动。再次是务实引领性。围绕现实问题设置议程，在应对国际金融危机、促进世界经济复苏、推动全球金融货币体系改革等方面发挥积极引领作用。四是动态演进性。因应后危机时期全球经济形势发展与矛盾演变，调整充实峰会议程、内容与行动方针，体现国际治理架构的演进性与可塑性。

G20峰会中国年

2014年的布里斯班峰会确定由中国举办2016年G20峰会。2015年11月16日习近平在土耳其安塔利亚宣布，中国将于2016年9月4日至5日在浙江省杭州市举办G20第十一次峰会。习近平2015年12月1日发表G20峰会致辞，标志中国正式接任2016年G20主席国。中国为开好G20杭州峰会做了精心谋划与细致筹备工作。

第一，习近平致辞系统阐述了办好G20杭州峰会的原则方针。致辞肯定G20峰会是发达国家和新兴市场国家及发展中国家开展合作的重要论坛，在引领和推动国际经济合作方面具有举足轻重的影响。国际经济合作又走到一个重要转折点，G20“理应谋大势、做实事，推动解决世界经济的突出问题，为实现强劲、可持续、平衡增长目标而努力”。

致辞要求“致力于构建创新、活力、联动、包容的世界经济，通过创新驱动发展和结构性改革，为各国增长注入动力，使世界经济焕发活力”。“推进各国经济全方位互联互通和良性互动，完善全球经济金融治理，减少全球发展不平等、不平衡现象，使各国人民公平享有世界经济增长带来的利益。”习近平称赞峰会举办城市杭州“是历史名城，又是创新之城，既有中国文化的韵味，也有面向世界的宽广胸襟”。致辞承诺“杭州2016年峰会将呈现给世界一份别样的精彩”。（《人民日报》2015年12月1日03版）

第二，确定“创新、活力、联动、包容”的“4个i”概念作为统领G20杭州峰会的主题。八字主题与中国“十三五”规划的五大理念——创新、协调、绿色、开放、共享具有多重交集，对全球经济增长与发展问题及其需要来说具有现实针对性。中国筹办G20峰会，致力于把国内正在努力推进事业与世界经济转型发展的诉求结合起来，将国内发展政策与世界发展政策贯通衔接，体现了新兴大国通过国际合作引领世界发展潮流的特殊能动性与影响力。

第三，确定G20峰会议程并扎实推进峰会筹备工作。G20杭州峰会设计了涵盖“创新增长方式”“更高效全球经济金融治理”“强劲的国际贸易和投资”“包容和联动式发展”等四大领域共21个分项的全面议程，既体现了与早先G20峰会内容的联系与传承，又彰显了大量中国元素与特色贡献。为实现设计目标，中国各方面做了大量细致工作。王毅部长在5月底峰会100天倒计时开始时介绍，围绕G20峰会中国年主题，将在中国20个城市举办66场各类会议，参与量将达数万人次。

以财金领域而言，2月到7月的三次G20财政部长和央行行长会议，针对国际宏观经济形势变化特点及时进行政策协调，着力维护全球宏观经济复苏增长的大局；同时就财金渠道改革与发展的广泛议题进行沟通协调，在提升结构性改革的地位和引领作用，推进国际金融治理架构改革与发展普惠及绿色金融等方面取得一系列突破性进展。又如7月在上海召开的G20贸易部长会议上，G20成员国同意创设G20贸易投资工作组，通过《二十国集团全球贸易增长战略》与《二十国集团全球投资指导原则》两个文件，有望对促进国际贸易投资产生积极影响。

第四，致力于稳定全球宏观经济形势。这是开好G20杭州峰会的前提条件。针对年初金融市场波动形势，2月的财政部长和央行行长会议指出汇率的过度波动和无序调整会影响经济和金融稳定，首次承诺就外汇市场密切讨论沟通，重申将避免竞争性贬值和不以竞争性目的来盯住汇率，反对各种形式的保护主义。4月和7月的财政部长和央行行长会议继续针对经济形势变化相机抉择采取应对政策。上述宏观政策协调措施减少了政策不确定性与潜在负面溢出效应，对增强信心、稳定市场与促进增长发挥了积极作用。全球经济保持大体平稳复苏态势，为开好G20杭州峰会提供了良好的宏观经济环境。

历史的启示

回顾梳理G20的前生今世，分析G20杭州峰会的贡献与前景，对我们辩证理解当代全球经济治理架构的形成演变规律，科学认识新中国发展道路的探索实践与未来方向，都有一些启示意义。

首先，作为国际经济合作的重要协调引导机制，无论是二十国集团还是七国集团都是特定历史条件下的产物，是特定时期大国经济实力对比等客观条件决定全球治理架构具体形式的结果。战后建立的布雷顿森林体系作为一种特定的国际经济协调机制，受当时历史环境制约，由美欧少数国家支配，存在诸多局限，在处理特定经济事务与应对重大事件和危机时经常表现出认知立场偏见或双重标准。然而这一体系同时为战后经济全球化推进提供了必要秩序规则等公共品，为包括中国在内的一批新兴经济体的开放发展提供了比早先历史时期有利的外部环境。

其次，战后全球治理架构具有一定程度的自我调节嬗变功能。在客观环境演变的条件下，原有治理架构并非采取暴烈对抗方式进行推倒重建，而是通过自我调整方式得以嬗变。治理结构的突破性变化往往通过重大危机实现。无论是20世纪70年代初布雷顿森林体系崩解后由于新协调机制的需要创建G4与G7，还是亚洲金融危机助推G20问世，抑或是美国金融危机倒逼G20峰会机制产生，一个个看似偶然的事件拼接而成的整体画面，清晰反映了战后全球经济大势演变推动国际治理结构自我变革的历史辩证发展过程。

再次，新世纪初年中国经济超预期追赶，加上印度等其他新兴大国经济高速成长，以令人惊诧的速度改变南北经济力量对比与全球经济格局，客观要求创造超越布雷顿森林体系精神以更好适应21世纪世界发展需要的治理架构。美国在华尔街金融危机爆发后手忙脚乱地决定举办G20峰会，再次彰显环境变化后危机推动治理结构变革的铁律。举办G20杭州峰会，让中国第一次以东道国身份与世界主要国家一起，探讨如何在后危机时代引领世界经济发展新潮流。

最后，探讨G20杭州峰会的影响，结合回顾新中国的历史，能使我们更清晰地看到，40年前果断结束“文革”，用“和平与发展”的新国际观逐步取代“战争与革命”的旧国际观，用改革开放、和平发展的新理念逐步替代阶级斗争为纲、无产阶级专政的旧路线，是中国经济和社会现代化走向正确道路的决定性转折。G20杭州峰会是这个历史转折延长线上的一个标志性时点。探索未来的和平发展道路注定充满困难坎坷，而重视历史的启迪有助于我们更理性、更明智地应对未来挑战。