走向帝国：从税人到税地
第一章
城邦时代的贡助国家及其解体
也许你印象中的城邦，打上的都是古希腊的标志。其实从导论中给出的国家类型定义来看，中国在商、西周时期的那些诸侯国，基本上都可以归为以人口为支撑点的城邦。按照传统史籍上的说法，商朝建立时，有诸侯三千，而周朝建立时，“所封四百余、服国八百余”。这些所谓的诸侯或封国，应该都是一些以人口聚居为特征的城邦。到春秋战国时期，中华国家的经济、政治、文化都发生了剧烈的变化，从国家类型来看此时正经历着从城邦向帝国的转型。大致而言，在春秋之前，中国处于城邦时代；而在此之后，中国慢慢进入帝国时代。从战国中后期开始特别是在秦始皇统一天下后，帝国的根本原则在中国这一地理空间中不断地展现出来，进而形成光辉灿烂的中华帝国。
应该看到，后世在财政上展现为家财帝国的中华帝国，其制度并非突然出现的，而是在城邦时代奠定的基础上，在现实力量的作用下，经历了长期的构想与试验后才慢慢形成的。本章的目的，就是运用国家／社会这一分析框架，介绍在国家和社会层面上西周初年为后世奠定的历史基础，然后介绍此时存在于其中的贡助型财政制度。在中华国家从城邦向帝国转型之际，财政征收的税柄从税人变为税地，财政类型也经由贡助型的解体而向家财型转变。
一、在国家层面上的封建制度状况
西周初年，在广袤的中华大地上散落的仍是一些人口聚居地，国与国之间应该尚未有明确的疆土范围。只是在商周鼎革之际，周武王及周公借助于军事力量，通过分封建制的行为，确立了一个虽简陋但统一的、行使政治权力的政府。后来的史书将这一分封建制行为概括为“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫人有贰宗，士有隶子弟”（《左传》桓公二年），就是说，天子将土地分封给诸侯，让其建立侯国；诸侯设立采邑，分封给卿大夫；卿也可以将封地再次分封给其下的卿或大夫（置侧室）；大夫也可以分封所属的大夫或家大夫（有贰宗）；士可以以其子弟为仆隶。在后世被反复提起的这一封建制度，是周王室在城邦时代为中国人建立起来的国家制度，它成为后世中华帝国的制度源头与文化心理基础。
在西周初年建立起来的这一封建制度，是周王室在总结商代政治制度教训和自己建构国家的经验基础上形成的，它既满足了国家对社会的征服与统治要求，又充分考虑到当时社会经济的现实状况，既是一种可行的官吏制度，又是一种可能的财政制度。在这一封建制度中，最有价值的地方是将商代实质性的部落联盟关系转变成君天子臣诸侯的统治关系。虽然在过去的历史著作中也出现过“夏分封”和“殷分封”的说法，但夏、商时期的分封即使存在，也应该“只是夏商部族自身的分裂繁衍，与周的封建并不是一事”(1)。
（一）西周封建制度完成了什么样的历史任务
西周初年的封建制度在国家建构方面，完成了以下两个方面的历史任务。
1．满足了统治的要求
首先，封建制度建立起周王对天下土地和人口的统治关系。封建制度是“周人发明的一项旨在加强对新征服地区统治的措施”(2)，通过周王给诸侯授民、授疆土的形式，明确了全部土地为周王所有、土地上所有人口都必须接受周王统治的要求，即“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的原则。当然，从后世的眼光看，分封行为在制度上宣布周天子对全部土地的产权并因而建立起对附着于土地的人口的统治权，“纯粹是周人对天子主权的一种夸张”(3)。不过，要看到的是，这一行为确立了国家行使的公共权力可以支配境内所有的土地及人口的原则，进而奠定了后世中华国家大一统的历史与心理基础。
其次，封建制完成了权力资源的配置。由周天子主持，通过土地的层层分封建立起来的封君封臣关系，实质上是在当时的条件下，通过土地产权的授受来实现政治制度的建构与权力资源的分配（包括财政上的权利义务关系）。受封的诸侯国国君在其封国内，可以自由行使他的统治权，对周王所尽义务主要有：定期缴纳贡赋、为王服兵役（平乱、征讨其他诸侯）、在王廷任官提供亲身的服务（只有一部分诸侯需要这样做），以及新立国君必须得到周王的册命（表示他和周王之间有君臣关系）等。通过对上述封建行为的复制，各国诸侯也建立起国君与卿、大夫之间的关系，同样卿与大夫、士之间也建立起类似的关系，最终实现权力资源在各个主体间的配置。
2．考虑到了现实的状况
现实的状况至少有以下两个方面，需要在制度建构时加以考虑。
一方面，在当时的中国大地上，已有一些稀稀落落散布的人群聚居地（即所谓的“诸侯国”）。基于这一现实，封君封臣关系用制度的形式承认并保障这样的诸侯（多为殷商时代的遗族和仆从诸侯）的现状与利益。与此同时，周人还将自己的近亲近族，以新封诸侯的形式，向东方进行武装殖民，以扩张本族势力并实现就近监控原住民的目的。钱穆先生将这一过程描述如下：“西周本是一个农耕部族，他们征服了殷朝，遂把他们的近亲近族，一批批分送去东方，择定交通及军事要冲，圈地筑城，长期屯驻。一面耕垦自给，一面建立起许多军事据点。原有的殷代遗下的几许旧的城郭与农耕区，被包络在这一个庞大交通网与许多军事据点之内的，也只有接受他们的新制度，成为他们统属下的诸侯国了。”(4)
另一方面，基于人群聚居地的血缘相近特征和当时较为普遍的宗法文化，封建制采用了宗法制，将原始的血缘传承关系演变成为政治统治的原则。例如，各级领主之间彼此有着浓厚的宗族关系，形成了统治西周的宝塔式宗族贵族统治阶层。同时，在受封的各级贵族中，爵位和土地世代相袭传承，嫡长子继承上代的贵族身份（即嫡长继承制）；在宗族中，嫡长系统是大宗，而庶子系统是小宗，小宗必须服从大宗。与上述宗法制相关联的，还有宗庙祭祀制度、族墓制度、姓氏制度等，这些制度后来被统称为礼制。在这样的封建制度中，周天子与诸侯、诸侯与卿大夫、卿大夫与士的关系，既是政治权力关系，也是血缘宗法关系。周王不仅是君主，还是宗主；在血缘关系中处于不同等差地位的每个家族，同时也是国家政治结构的不同环节。由此建立起来的家国一体秩序，“就是把父、长子关系为纵轴、夫妇关系为横轴、兄弟关系为辅线，以划定血缘亲疏远近次第的‘家’，和君臣关系为主轴、君主与姻亲诸侯的关系为横轴、君主与领属卿大夫的关系为辅线，以确定身份等级上下的‘国’重叠起来”(5)。
（二）如何评价西周封建制度的历史地位
从国家类型的视角看，虽然通过对土地的占有和转让，西周的封建制度实现了统治，分配了权力，但只是在理念上部分地实现了将权力的承载体从人格转向土地财产，还没有真正建立起实质性的以土地为支撑点的国家，就是说尚未进入帝国时代。然而，应该看到的是，基于当时的现实状况建构起来的这一确立统治关系的封建制度，却是后世“家国一体”的中华帝国的制度渊源。
同属城邦时代的古希腊，与此相比则颇为不同。古希腊城邦不存在具有“统一”外观形式的国家笼罩其上（只因对奥林匹斯山众神的共同崇拜而取得某种有机的相互联系），它们彼此独立，政治制度趋于多样化，不存在浓厚的血缘色彩与宗法关系。
相对而言，中世纪西欧的封建制度，在形式上与西周封建制比较相似，这也是用“封建制”来翻译英文“feudalism”的原因所在。但在实质上，二者还是有很大的不同。在西欧封建制下，政治权力来源和分配纯粹依赖于土地而没有宗法色彩；国王只是封建形成的众领主中的第一人，由国王分封形成的大领主再次分封形成的小领主并不对国王效忠（即法国国王曾宣称的“我的附庸的附庸，不是我的附庸”），就是说西欧封建初期的国王在理念上并未建立起针对全国的领土与人口的统治关系。
二、在社会层面上的人口聚居状况
如果说上述封建制度体现出来的主要还是国家方面的内容，那么在这种封建制笼罩下的社会经济状况是什么样子呢？
在分封制理念下，似乎所有的土地都已被分掉，没有无主的土地，而且各诸侯国疆域范围明确。但在当时尤其是在西周初年，这只能是一种想象而非真实。封建制笼罩下的大地上，除了部分地区（如王畿）外，绝大多数诸侯国应该都呈点状分布，这些点由一座（少数可能超过一座）城邑及其毗邻的土地构成，一般处于交通及军略要地。与古希腊城邦相比，相似之处在于它们都是一个个相对孤立的由城池构成的人口聚居地；不同之处在于，中国的这些城邦散落在中原大地上，以农业为主，而古希腊城邦有不少位于河流入海口，农业和商业都比较发达。
（一）三类人群共同体
这样的聚居地，作为人的共同体，依据与被分封的诸侯的亲疏关系，形成以下三类不同的群体。
（1）国人 “国”最早的含义是指受封者所居住的城池，因此国人就是住在城池里的人。到了后来，随着人口扩张，越来越多的国人迁移到城外新开辟地区（原来的荒野）居住，国人的含义也有所扩大。大体上，“国人”居住在城邑或近郊地区，多数是从原来周部落所在地或者从被征服的原殷商故地迁徙而来，或者是他们的后裔。国人平时耕种国家分配的“份地”，承担的义务主要是军役，即在战争爆发时加入战斗。古代典籍中记载着大量这样的事例，即在战争爆发时，“国人”集中到太庙前，从那里领取武器（或自带武器装备），并参加誓师等多种仪式活动，然后出征。“国人”还享有一系列的特权，如财政负担较轻（仅有诸如战争时提供草料等有限义务）、有权获得官学教育、诸侯国主在做出重要决定时要咨询他们的意见等。
（2）野人 野人的居住地一般离城邑有一定距离，他们基本上都是周部落移民到来之前的原住民或其后裔，接受周王派来的统治者的统治。野人与国人的区别是，他们没有服军役的义务，但财政负担较重，也不能像国人那样享有官学教育与政治上的特权。对国人与野人在居住地和管理方式上进行区分的制度，一般被称为国野制（或都鄙制），它是后世社会组织和基层政权建设的基础。在与下文中所说的夷人相区别时，“国人”与“野人”合称为“华夏（人）”或“夏（人）”。
（3）夷人 夷人是指未纳入王化的当地原住民，或者因各种原因从城邑中逃跑出来的人。对这些人，诸侯国的统治者不能进行有效的统治。此处“夷人”的说法是一种统称，一般的说法是，“东夷、西戎、北狄、南蛮”。从东西南北来分别命名，似乎表明他们居住在周的四境之外，并构成各自独立不同的群体。事实上，不同的称呼指称的都是未服“王化”的人群，这些人至少一开始有许多散居或出没在诸侯国境内或者诸侯国间的大片荒野之中，远离城邑，大多过着迁移性的狩猎或采集生活，也有一部分可能已从事农耕。其中有一些夷人可能已有自己的政权组织，但不受周天子的承认。随着周人势力的增强，夷人要么被不断地同化（以至于逐渐成为野人），要么向四境迁移并渐渐建立自己的政权组织。到了春秋后期，中原地区戎、狄、蛮、夷等名字逐渐在地理上消失，华夏成为中原地区的主体。大体上，夷人与国人、野人的区分，相当程度上只是出于经济社会组织和文化上的区分，而不是人种的差别。一般来说，经济社会上的区分，是耕稼城郭诸邦与游牧部落的不同，文化生活上的界限则主要为是否遵从周礼，即所谓的“诸夏用夷礼则夷之，夷狄用诸夏礼则诸夏之”。
（二）生产方式的组织
在人群区分的基础上，生活和生产的组织按以下两种方式进行：一方面，人与人主要按血缘原则聚居，并按宗法原则组织在一起，秩序的协调主要表现在礼制中；另一方面，按照所谓的“井田制”原则分配土地、从事生产。
生活的组织，此处略过不提。就生产的组织而言，一般的说法是井田制。对井田制，传统的说法如下：国家以周天子的名义将天下一切土地的产权，清晰界定给各诸侯贵族；然后大大小小的诸侯和贵族将可耕地平均分配给农民，每一家受田百亩，这是所谓“私田”，八家又共耕“公田”百亩（其收获物以祭祀所用为名上交给诸侯贵族），作为受田的义务；私田、公田组成“井”字形，四周为私田，中间为公田；受田并非终身，一般二十岁受田，六十岁归还给公家。
以今天的眼光看，由于山川、河流和地形等原因，很少有土地能够以井田形式来划分。因此，当今学者的主流看法是，井田制在相当大的程度上只是后人的一种想象，是对当时村社共同体共有共耕土地制度的一种反映(6)。在当时，农业生产活动和村社内部事务（定期的土地分配、沟洫整理、公田劳动、贸易和手工业生产等），应该是由聚居人口的村社共同体集体承担的，诸侯贵族无需承担直接组织和管理农业生产的义务，而是将其简单地交给村社共同负责。同时，村社共同体成员集体承担为诸侯贵族无偿耕种部分土地的义务，并上缴收获物。就是说，将名义上为贵族所有的耕地，区分“私”田和“公”田，私田上出产的农产品归耕种者村社共有，公田上出产的农产品归领主们所有。有些时候，耕种者还需以私田上出产的农产品向领主们缴纳一定比例的贡赋（如战争时期缴纳一些粮食和草料），以及为领主们无偿提供一些力役服务（公共工程或战争时的劳役）等。
对于那些非耕地，包括草原、牧场、泽地、猎区、鱼池、山地、森林、矿场、盐池等，在名义上也属于封君所有。但至少在西周初期，贵族事实上无力对其进行管理，而更多地依传统习惯由村社农民共同使用。就是说，任由农民们到这些地方捕鱼、伐木、烧炭、煮盐等。
三、城邦时代以人口为支撑点的贡助型财政
在周初封建制下的各诸侯国说是国家，其实只不过是稀稀落落散布在广袤大地上的人群聚居地，因而在国家类型上属于以人口为支撑点的城邦。在这样的城邦中，财政制度形态表现为城邦时代特有的以“人口”为支撑点的贡助型财政。在这样的财政类型下，力役是最为重要的财政收入形式，用于祭祀的费用是最为重要的财政支出，而财政管理中公私不分是常见的现象。
（一）依“人”为原则，以力役为形式组织财政收入
按照周初分封原则并受城邦时代的现实约束，周天子的财政收入主要有两种形式。一种形式是以“贡”的形式，从不同等级的诸侯或臣服国家那里获得数量不等的实物性财政收入，这在财政总收入中多数时候应该比重不大。“贡”的缴纳，遵循“任土作贡”（当地出产什么就进贡什么）原则，其作为君臣关系的象征意义应该大于财政收入的实质意义。诸侯（或方国、部落）缴纳的土特产品，古籍上有多种记载，如宾、献、来享、贡等，此处称其为“贡”是一种统称。另一种是以“助”的形式，从生活于封地（即“千里王畿”）上的民众那里获得力役性质的财政收入，这很可能是周天子的主要收入。各级诸侯和卿大夫所获得的财政收入应该与周天子相类似。本书称此时的财政类型为“贡助型”，正来源于此。
当然，力役性质的财政收入，又根据人的身份不同，表现为不同的种类。中下贵族和国人住在城内，为自己的上级贵族提供的主要是军役（军事服务），即在战时作为战士提供兵役服务（至少在初期可能需要自带武器）。野人住在郊外，主要为贵族提供劳务，无偿耕种（为贵族提供农产品的）“公田”，即传统中所谓的“借民力以助公田”。大体上，在周初，国人只服兵役，不需要缴纳车、马、兵、甲等军事费用（军事费用与祭祀、禄食等行政费用，同出于公田收入），战时可能需要交纳食草等部分实物（即所谓为军事目的而征收的“赋”）。而野人没有资格服兵役，只能提供劳务，在“公田”上劳作。国人和野人可能还需要为公共工程共同提供劳役。按《周礼·地官·司徒》记载，在城廓地区的劳役提供者（即国人）为年满20至60岁，在郊野地区者（即野人）为15至60岁的夫男，免役者为国中贵者、贤者、服公事者、疾者。需要交代的是，被现代学者考证大体成书于战国（甚至有可能成书于汉初）的《周礼》，对财政的上述描述是否准确反映了周初的现实是有一定疑问的。除了力役外，《周礼》还记载了西周时一些其他财政收入形式。如“九赋”，从内容上看大体接近于土地税或杂税，还有“军赋”，即为军队提供马、牛和兵车。但这样的记载并不能确定就是周初的真实历史状况；而且，即使在现实中存在，数量上可能也不大。
如果孟子在《滕文公上》的名句反映真实财政负担的话（“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻，其实皆什一也”），那么财政负担率约10%。这也是中国传统治国思想中理想的财政负担水平，正如美国学者亚当斯注意到的，10%的财政负担率被儒家学者视为“理想的公平税收制度”(7)。
（二）财政支出项目简单，祭祀支出突出，军费支出与官俸支出不明显
在封建制原则下，财政支出项目简单而明确，主要是祭祀支出、国君家庭消费和公共工程支出等。祭祀天地神鬼和祖宗先辈的支出显然最重要，反映出祭祀在周王朝国家运行中的重要性，正如名言“国之大事，在祀与戎”（《左传·成公十三年》）所反映的历史状况。此时祭祀支出与国君家庭支出大多为实物形式，因而直接用实物性财政收入来支付。公共工程支出也大多由民众亲身服役来完成。
在分封制下，被封诸侯有义务拱卫王室，得到土地的民众（主要是国人）也有义务自备武器为诸侯打仗。在这种亲身服役的情况下，后世作为严重负担的军事支出，至少在周初并不明显。
辅助周王和诸侯实施统治的官吏，基本上也不拿俸禄。他们依爵位不同获得不等的土地，以土地收入作为禄食，官职、爵位和土地在特定贵族家族的宗主之间“世袭”，这就是世卿世禄制。在这种制度下，周初国家财政也没有明确的官俸支出项目。不过这一财政支出方式也带来了一个困境，那就是国君（周王或各诸侯国主）赏赐给官员的土地越多，自己留存的就越少，进一步赢取官员忠诚与效力的能力也就越小。这就为俸禄制代替分封制埋下了伏笔。
（三）财政管理上公私不分和“式法制财”
由于这一时期的国家只是民众聚居地，君主家庭规模小，政府结构非常简单，君主的公务活动与私人活动往往不分。在财政管理上的表现就是，至少在周初国家财政与王室财政（或封君财政）区分不明显。
周王与各诸侯各有财源，各自支出，天子取于王畿，诸侯取于封地。由于财政收入大多采用实物形式，而且常有特定形式的“贡物”来支持，因此形成了这一时期特有的“式法制财”。所谓式法制财，源于《周礼》中说的“颁财，以式法授之”，即具体收支项目互相对应且保持平衡，即特定的收入用于特定的支出项目，收支对口、专物专用。按《周礼》的记载，国家经常性收支项目以“九赋收入供九式支出”：邦中之赋，以待宾客之式；四郊之赋，以待刍秣之式；邦甸之赋，以待工事之式；家削之赋，以待匪颁之式；邦县之赋，以待币帛之式；邦都之赋，以待祭祀之式；关市之赋，以待羞服之式；山泽之赋，以待丧荒之式；币余之赋，以待好用之式。不过，正如前面提及的，《周礼》到底在多大程度上反映周初的真实情况并不能确定。只能说，由于当时实物财政的特点，在现实财政活动中应该存在着大量的专物专用的情况。
值得一提的是，《周礼·天官冢宰》中对西周时期财政制度中的会计体制进行了详尽的描述，这应该部分地反映了当时的财政管理制度状况。比如，它说西周时主管会计的部门是“司会”，会计工作中有专门的票据（参互、月要、岁会）等，还说有上计的法定时间，即三年大计群吏，也有平衡财政收支及会计考核的部门和人员（职内、职岁）等。
直到西周后期，在政治观念上才开始将王室与国家进行区分，并相应地在制度上出现内廷与外朝的划分。随之财政管理上慢慢区分出内廷财政（王室财政）与外朝财政（国家财政），并分别地加以管理。
四、封建制瓦解的现实
西周初的封建制，是基于当时的历史条件而建立的。随着人与自然关系的变化以及国家间竞争关系的加强，到了西周末东周初，原来封建制的条件或基础大大改变，封建制也因此逐步瓦解。在此期间，国家类型上的中华国家开始从以人为支撑点的城邦逐渐缓慢地向帝国转型。在此期间，各诸侯国纷纷变法，努力探索即将来临的帝国制度形态。
于是到了春秋战国时代，在现实中出现了下述三个方面的变化：人与自然关系调整、边疆国家兴起和集权型政制形成。这些变化既是封建制无法继续维持的表现，其本身又成为封建制进一步瓦解的原因。
（一）人与自然关系的调整
西周初年实行封建制，一个重要的原因是当时的人群以聚居的形式散落在大地上，而分封制更适应这样的现实状况。可是到了春秋战国时期，人与自然关系发生了变化，这些变化表现在两个方面，一是由人口繁衍带来的变化，二是由生产技术重大进步带来的变化。这些变化的发生，推动了封建制在现实中的瓦解。
西周初年建构起来的封建制，在当时的历史条件下能够比较有效地保障聚居人群的生存与发展。可用来加以衡量的一个鲜明指标就是人口不断增加，到春秋战国之际中原大地上的人口已大致达到2000万人。随着人口的繁衍，在土地报酬边际递减规律的作用下，耕地上的人均产量越来越低。就是说，人口数量开始对原有耕地资源产生越来越大的压力，于是人们不得不纷纷涌向那些未开发的土地，对其加以垦植，从而形成大量在原有产权体系之外的“私田”，这样的土地产权关系现实离原来的“井田制”愈来愈远。随着土地的大规模开垦，未开发土地的数量大大减少，于是突破原先土地分封的界限、通过对外扩张以增加土地成为普遍性的要求：一般的民众要求获得更多的土地（即外延增长方式）来养活日益增长的人口，下级领主要求更多额外的土地以便形成脱离上级领主产权体系的“私田”，而国君则需要更多的领土以增强国力。就这样，争夺土地慢慢成为国家的内在要求，并成为帝国时代来临的先声与标志。
生产技术的重大进步，指的是此时生产工具水平已大大提高，其标志是战国时期铁器投入了使用，另外还有诸如水利灌溉工程得到开发，耕作技术和劳动技巧得以改进等。在这样的条件下，生产效率越来越取决于劳动者对生产工具使用的努力程度。原先向领主提供劳役的集体耕作制度日益显得落后，无法以足够低的监督费用让劳动者提供有效率的劳动。这一状况，在古代典籍中屡有反映。如“民不肯尽力于公田”（《春秋公羊传》宣公十五年），以及“今以众地者，公作则迟，有所匿其力也；分地则速，无所匿迟也。”（《吕氏春秋·审分篇》）。相比之下，小农家庭作为农业生产单位更有效率，也因此日益成为基本的单位。此时，五到八口之家的小农家庭，可以相对有效地耕种“百”亩之田（相当于后世的32亩左右）。杨宽先生指出，与西方直到14世纪由于水力鼓风机的采用才使得冶炼铸铁技术推广不同，中国在公元前6世纪的春秋晚期即能够冶铸白口生铁（得益于冶铸青铜器的鼓风设备），并以此来铸造铁器农具。因此，从战国开始，中国人就能以家庭为单位进行农业生产(8)。这样的小农生产方式，事实上一直保持到清末。他的意思是说，在中国形成以家庭为基础的社会文化和政治制度，起决定性作用的是以家庭为单位的小农经济这一物质文明基础。上述变化，也要求对原有的封建制度进行调整，并以家庭生产方式为基础重构国内的经济和社会制度，从而通过效率的提高（即内涵增长方式）来养活更多的人口。
（二）边疆国家的兴起
公元前771年，西周的国都镐京陷落，第二年周王室与西周贵族宗族东迁至洛邑。这一标志着春秋时期开端的历史事件，事实上为各地方政权提供了一个完全不受中央控制的自由竞争空间，或者说为各国间展开领土争夺战减少了约束(9)。于是，原有的封建秩序开始不断地被突破，其中最为突出的表现就是边疆国家的兴起。
本来，在封建制的安排下，各诸侯国是难以扩张领土的。首先，在权力上，未经周王许可，诸侯国无权扩大自己的领地。其次，在现实中，诸侯国扩张还受到以下两个条件的制约：一是在王室力量独大及姬姓诸侯占优的前提下，诸侯国之间实力相对均衡（谁也征服不了谁）；二是在宗法制下，“亲亲尊尊”的宗法理念能够发挥巨大的道德约束作用。在封建制初期，上述两个现实条件是完全具备的。周王室直接统治的范围极大（王畿“千里”而公侯国统治范围一般只有“百里”），姬姓诸侯占了大多数（《荀子·儒效》中说，“周公屏成王而及武王……兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人”），封国又集中分布在水土肥沃的河南地区，这就使得姬姓诸侯相对于其他诸侯势力比较强大。同时，由于国与国比较邻近，加上分封时间不长，宗法原则仍有较大的约束作用。
随着时间的流逝，情况发生了变化。首先，周王室本身力量迅速下降，特别是王室东迁后，王廷实力无法维护既有的封建秩序。平王东迁，既是王室力量衰落的标志，因为王室无力抵御犬戎与部分诸侯对国都的入侵，同时它又进一步导致了王室力量的衰落（东都附近的王畿过于狭小），在与郑国的资源争夺战失败后，周王室的实力便下降为一般的诸侯国了。其次，宗法理念对诸侯国的影响越来越有限，即使经过通婚等手段加强彼此的血缘关系，但数代人之后，亲亲尊尊关系很难对各诸侯国主的行动产生大的激励与约束作用。
边疆国家的兴起，还有一个重要的原因是诸侯国之间实力均衡的制约因素消失，特别地，姬姓诸侯势力不再占优，原因在于它们被集中分封在肥沃的中原地区。在宗法原则及彼此势力均衡的制约下，这些国家很难通过兼并战争获得成长。与此相对照的是，被分封在边疆的诸侯国，面对的主要是蛮夷，扩张领土既占有道义上的高地，又具有力量上的优势，因而获得成长的良机。在后来出现的战国七雄中，秦、楚、齐、燕都是这样的边疆国家，而赵、魏、韩三国原属的晋国，也是这样的边疆国家。
于是，以边疆国家为代表的各诸侯国之间的领土争夺战，便如火如荼地展开了。原来以人为支撑点的城邦，国家活动以移民、聚居、宗法团结为主，此时转向以土地为支撑点的帝国，国家活动主要以夺取土地（及附属人口）为目的的争霸灭国战。传统的说法是，此时从德治时代转到了霸道时代。春秋时，齐桓公并国三十五，而楚庄王兼国三十九。战国时，诸侯国间的兼并战争更加剧烈，从诸侯林立减并至七国争雄。
（三）集权型政制的来临
边疆国家的兴起，既是此时封建制松弛以至于无力约束各诸侯国的后果，又因其加剧了国家间竞争而推动了政制的集权化与封建制的持续瓦解。这是因为，要赢得国家间生存竞争的胜利，就需要尽可能地集中人力财力；而要集中人力财力，就必须进行基本制度的变革。晋惠公（公元前650—前637年在位）时代，晋为秦所败，割让黄河以西的领土。面对这一不利形势，晋国贵族鼓励国人和野人前去荒野地区开垦土地（即史书记载的“作爰田”），并向这些新垦土地征收税赋。同时，晋国还开始从这些开荒者中征召士兵以扩大兵源，这使国人和野人之间的传统界限变得模糊起来（原来只有国人才从军打仗）。这一历史事件，特别典型地揭示出国家间竞争对于土地制度和财政制度改革的推动作用，并进一步显示出封建制瓦解的现实。
到了战国时代（战国开始的时间，不同的学者分别定为公元前481年、公元前475年或公元前468年），基本制度的变革进一步加剧，这体现为以土地产权为核心的财政制度和以官吏选用为核心的行政制度两个方面。财政制度的变革，将在下文予以探讨。而行政制度方面的变革，突出表现在创造了一种集权型体制，表现在郡县制代替国野制、文官科层制代替世卿世禄制、军功制代替身份制（官职爵位的取得不依出身而靠战功）、以法治国代替以礼治国，还有实行严格的户籍制（对聚居人口实行严格管理以此作为纳粮当兵的基础）、统一度量衡制等。其他几个方面比较好理解，对郡县制和文官科层制还需要做一点介绍。
1．郡县制
就地方政权体系而言，原来在封建制下实行的是国野制（或称都鄙制）。如前所述，“国”指国人居住的城市，“野”是野人居住的城外农村，这样一种地方组织制度最初只是一种简单的聚居区分。后来，各国在“国”“野”不同聚居区不断地完善基层政权，并对民众实行编组管理。如史书中记载的，管仲在齐国“参其国而伍其鄙”。在春秋中后期，一些国家（最早是晋国）在新占领地区推行由国君直接管理的县、郡管理体制。“郡”一开始设在边境，区域虽大但人口稀少，地位比县低。到战国时期，随着边郡的繁荣，中央开始在郡之下分设县，从此郡在建制地位上高于县，逐渐形成郡、县两级地方组织。郡县制与原来的分封制最大的不同是，郡、县长官“当则可，不当则废”，可由国君随意任免，而且地方严格地服从中央。对郡县制之下的乡邑百姓，也实行了一定程度的组织化管理，如秦国“令民为什五，而相牧司连坐”（《史记·商君列传》）。
2．文官科层制
周初中央官职或各诸侯国的官职，大多由贵族兼任且世袭（世卿制），而且文职武职未实现职业化分工。作为贵族的官员，从其封地获得供养而没有专门的薪俸（但可能获得赏赐）。到了春秋末年，随着相与将的出现，文武二职开始分途，并且职官制度从世卿制转为任官制，官员由国君直接任命而不再由贵族世袭，下级必须服从上级。此时国君任命官员虽也赐予爵位，但这种爵位除表示政治等级之外，主要是作为薪俸的标准（以粮食或货币来支付）。对这样的官员，国君一般不再封给采邑；即使获得采邑，一般也只食其租税，采邑的行政权归中央政府。
上述对国家基本制度的变革，一般称为“变法”。“变法”首先由分晋后新立的、处于“四战之地”的魏国发起。魏文侯（公元前445年至公元前396年）时期，在李悝（公元前405年任相）主持下，魏国以法家思想为指导发起改革。魏国因改革而实力大增，并主导了当时的战国格局，时间长达近50年。这一成绩迫使其他诸侯国纷纷跟进，特别是吴起入楚、商鞅入秦，都是承袭魏国已有的经验而进行的“变法”，这样就在主要的诸侯国中引发了改革的浪潮。大规模改革在赵国开始于公元前403年，在楚国开始于公元前390年前后，在韩国开始于公元前355年，在齐国开始于公元前357年左右，秦国则在公元前356年和公元前350年分别进行了两次改革。
五、作为帝国制度雏形的“王制”
在人与自然关系调整的基础上，在国家间生存竞争的压力下，各诸侯国纷纷变革自己的基本制度。因这些巨大变化的发生，明末学者王夫之将战国时期称为“古今一大变革之会”。这种变化既体现在社会中生产生活方式的变化，又体现为新的国家制度的形成。就是说，从今天的眼光看，战国时期的政制变革，事实上标志着从以人为支撑点的城邦向以土地为支撑点的帝国的转型。由此建立起来的基本制度是后世中华帝国制度的雏形，其突出的标志就是在各诸侯国建立的王制。
（一）战国时期的“王制”
战国时期，各诸侯国主纷纷改称为原来周天子才能用的称号“王”，“王”也因此成为各国君主的统一称呼。称“王”，不仅意味着各国对周初封建制以及对周天子权威的彻底否定，更为重要的是，它标志着一种新的政治制度的确立和新的国家类型即帝国的产生。就是说，虽然同样称为“王”，战国时的王制与西周初的王制在性质上相当不同，二者处于不同类型的国家中：在战国时期，君主都称王，且彼此承认自己的统治权只及于领土范围内，而不再是西周初期泛泛的“溥天之下，莫非王土”，表明了此时君主依托于自己实际控制的土地所有权而建立统治权；战国时期的“王”，是对领土范围内所有臣民都拥有统治权，而西周“王”的统治权其实只在“千里王畿”之内，对其他诸侯国实际上只有宗主权。
战国时期的王制，其立足的产权关系也有了很大的变化，显露出帝国的特征，其中最为重要的是，国家共同体对土地和人口的支配权落实到了君主个人及其家族身上。或者用今天的法律语言来描述就是，以君主的个人所有制（或君主家庭所有制）形式，来实现国家共同体对土地及其附着人口的支配权，或者说国家的公共权力借由君权来表现自己。当然，国君不可能亲自管理庞大的领土，于是发展出前已述及的科层制、郡县制等制度，并借助于土地的私人占有制度来实现土地有效率的使用。所谓土地的私人占有制度，是指此时的土地被配置给了一家一户的小农来耕种，由农户家庭自主地决定土地的耕种和收获过程。在这样的土地私人占有制度下，农户家庭耕种的土地可能直接来自国家，这样的农户就是自耕农，也可能来自地主，这样的农户就是佃农。应该承认，在当时的历史条件下，这种以君主个人所有及个人负责的产权制度与政治制度，在效率上优于城邦时代的共有共用制和等级领主制。
此时的王，事实上有三重身份：（1）作为自然人的自己；（2）作为王室家族的代表；（3）作为国家共同体的代表。于是，三重身份就形成了以王为中心、层层向外的同心圆的结构，从王个人逐渐扩大到王室（王家宗族），最后扩展至整个国家。在这一结构中，家是国的基础，国是家的放大，而王既是王室家族的中心，又是国家的中心，从而成为家与国统一的关键，协调着其中的关系，进而形成家国一体的政制。
“化家为国”和“化国为家”这样两个通俗的说法，就体现了上述君主以“王”的名称所代表的各种关系。“化家为国”，体现了帝国国家的建构方式与过程。若用国家／社会这样的分析框架来看，就是以王为代表的王室家族，由于掌握着国家而拥有巨大的力量，征服了社会，并对其进行塑造，以创造服从与秩序，从而完成从“家”到“国”的转化。“化国为家”，体现了社会对国家的要求，就是说要求国家治理遵照当时社会中最具合法性的宗法原则，治国方法要模仿治家方式，君主和各级官僚应该以父母对子女的方式来对待万民。由于父亲对待子女既有苛刻管理的一面，也有温情慈爱的一面，因此君主对待百姓也应该恩威并重。中华帝国后来发展出来的儒法共治的治国方式，正是基于这一基础而形成的。
（二）“王”对国家与社会二者关系的协调
在这样的雏形帝国中，大家长的角色与责任，着落点理所当然的是在“王”（秦统一天下以后改称“皇帝”）身上。
此时的“王”，既是国家与社会互动形成的制度结果，又进一步地成为二者互动的制度渠道。“王”既是国家的最高首领，掌握着有力的工具（军事力量、官僚组织等），对国内土地及其人口实施有效的控制；又是社会的代表，代表着普遍性的家庭、家族式生活方式和宗法原则。“王”沟通着两个部分：作为军事力量与官僚组织的首领掌握着国家，要求集中权力以提高效率，并被要求对国内的服从与秩序负责；作为真实的王室家族的族长和象征性的国家共同体最大的家长，被要求对社会的福利责任负责，对国内所有的家族和宗族负责，确保宗法关系和生产生活方式的持续。
“王”的地位获得，也具有双重性。一方面，它是运用国家力量对社会进行征服的结果，传统术语“打天下者坐天下”就反映了这一事实。另一方面，“王”又必须服从社会的要求，尊重宗法原则，王位实行“嫡长继承制”及国家治理“以孝治天下”就反映了社会中的宗法原则。当然，作为自然人的“王”，他的欲望与要求，与国家及社会的要求有时会一致，有时并不一致。此时，君主的“私”欲与国家及社会的“公”要求存在着可能的冲突，这就为后世帝国政治的演变埋下了伏笔。
六、转向以“土地”为支撑点来获取财政收入
在从城邦向帝国转型的过程中，发生变化的基本制度除了上述行政制度外，还有为国家活动提供资源的财政制度。在春秋战国这一时期，西周初年通过封建而形成的城邦财政制度不断地变化，以顺应社会的发展，并努力地为正在形成中的帝国提供财政的支持。随着城邦时代的结束与帝国的来临，财政类型也从周初城邦的贡助型初步转变为帝国的家财型。
如前所述，随着人与自然关系的变化，以“人”为支撑点的城邦国家，在社会层面发生了巨大的变化并因此对国家的变革提出了要求。显然，在国家制度方面，此时再坚持原有的财政制度已不合适。于是，在春秋时期，财政制度出现了重大的变化，集中表现为原来各级领主依“人”为支撑点、以力役为主要形式获得财政收入，逐渐变为以土地为支撑点来设计产权归属、组织财政收入。当然，在这一过渡过程中，可能还有一些其他方法曾被用来组织财政收入，如周厉王时“择其善亩谷最好者税取之”（《春秋公羊传·何休注》），就是说，领主获得的财政收入不再由公田提供，而来自被挑选出来庄稼长得最好的那块田地。这样做显然比起原来只收取公田出产物要有效得多，只是管理成本仍然过高。于是，土地产权与财政制度在现实中不断地调整，以适应社会与国家中出现的种种变化。
（一）土地产权的变化
在春秋时期，土地产权方面的基本变化如下所述。
1．针对耕地实行“通公私”
各诸侯国纷纷废除原来在耕地方面实行的领主所有制，不再遵行分封所需的受田还田程序，取消公田和私田的划分方法，将所有的耕地（包括原来游离于国家控制之外的新辟私田）一律规定为君主所有。与此同时，打破原先实质性的土地村社共有制，允许私人占有与使用土地，鼓励农民自由增辟耕地。这样就建立起一种家财型产权方式，就是说，君主将原来名义上自己拥有的土地产权落到实处，无论是原有耕地还是新辟耕地一律归国君所有，以君主个人所有的方式建立起类似于今天主权国家所拥有的土地终极所有权；各贵族领主在承认君主权力的同时，有权占有自己封地中原来按习惯公用的土地，对其行使真正的控制权与收益权（但在封地中原有的统治权慢慢被剥夺），成为类似于今天意义上的只拥有经济权利的地主；在农民家庭中，自耕农对于国君所拥有的土地（特别是新开的耕地），拥有类似于今天的永久使用权，佃农对所耕种的地主土地，在相当程度上拥有今天意义上的使用权。
公元前645年，晋惠公作爰田（承认国人开垦的私田为合法）、作州兵（承认国人、野人在国野之间开垦的荒地合法，但要求负担军赋），开启了春秋时代田地私人占有合法化的先河。此后，各国都陆续跟进，如鲁国“初税亩”“作丘甲”“用田赋”，楚国“量入修赋”，郑国“作丘赋”等行为。起先，各诸侯国对国人的耕地特别是私田，承认私人占有的状态，后来将这一政策进一步推广到野人。这样，无论是国人还是野人，他们都成为国家编户管理的、占有耕地的小农。当然，上述产权体系方面的变化并非一蹴而就的，直至战国结束，贵族在自己封地内的统治权也未彻底丧失。
2．针对非耕地“设禁地”
对于非耕地（草原、牧场、泽地、猎区、鱼池、山地、森林、矿场、盐池等），国君也宣布并落实自己的所有权。在现实中的表现就是，君主将大量非耕地划为“禁地”，禁止民众自由进入。在事实上无法禁止民众到禁地的情况下，由原来的按习惯共用，转为容许民众进入禁地，但对他们从禁地中获得的出产物（或在此基础上加工而成的商品）进行财政征收。史上有名的事件是，周厉王时期，对原先一直由国人无偿使用的山林湖泊开始征税（“专山泽之利”），引起国人的不满。周厉王对这种不满采取高压政策，最终激发起大规模的国人暴动。
部分非耕地可能一开始就被控制在贵族手中，他们向使用者收取租金或其他形式的收入。但随着国君逐步确立起对国内土地的产权，向禁地出产商品进行财政征收的权力逐渐为君主所垄断。
（二）财政制度的变革
春秋时期土地产权制度的上述变化，在效率上是一种巨大的进步。它适应了劳动工具和生产技术的变化，激发了农户的生产积极性。各诸侯国也因此获得了远超以往的财政收入，国家实力得以竞争性地提升。
在土地产权变革的基础上，财政制度也发生了巨大的变化。西周时期以力役形式获得的财政收入中，有一部分是“借民力以耕公田”而获取的农产品实物收入（用于支付祭祀、禄食等行政费用），另一部分是直接获得的以兵役等形式提供的实物性收入。到西周后期直至春秋期间，随着战争规模扩大，本来只限于国人的兵役制度，慢慢地扩大到了整个农民阶层。与此同时，随着人口的增加和公共事务的增多，政府规模也不断地扩大。
这样，原先以力役为主要形式的财政收入制度已不再可行，于是开始征收“赋”和“税”。从历史渊源来说，赋本为军役与军用品征发之专名。在周宣王废止籍田制度以前，人民（国人）只服兵役而不缴纳车马兵甲等军需费用，只有到战时才要缴纳一定数量的粮食和饲草（即“赋”）。随着国家间频繁的战争，以及土地私人占有制度的演变，国家逐渐以军赋（征调军需品或要求服兵役）为名，依托于人口不断地进行财政征收。由于当时授田制度（一夫授田百亩）的存在，按田亩征收与按人口征收是等价的，因此军赋征发对象转移于田，并且与田地的收获状况联系起来，“田赋”之名由此而生，如公元前493年鲁国的“用田赋”。但在春秋后期，另外还存在亩税（或田税），它源于公田，即以前的“九一而助”、后来的“彻”取田亩（“什一而彻”），征收的目的在于支付行政费用。这样，田赋与亩税并列，都依托于田地，按亩征收（即“履亩而税”）。到战国之时，赋与税逐渐混为一物(10)。在不同的国家或不同的时期，它被分别称为“田赋”“田税”，有时也被称为“田租”。本书在叙述时若非引用原文，尽可能使用“田赋”一词。
“履亩而税”既是上述耕地产权“通公私”在财政上的后果，又进一步地巩固了由“通公私”所建立的产权体系。事实上，“通公私”这一做法，本来就是由财政需要推动的。这是因为，原来村社共耕“公田”，由于效率问题（“民不肯尽力于公田”）而致其所提供的财政收入严重不足。于是，诸侯国君就不再区分公田、私田，而取每一家耕作田地所产粮食的一部分作为财政收入。就是说，在财政上，田不再区分公与私，人也不问是国人还是野人，一律根据所耕种土地的面积，收取部分出产物作为财政收入。这一做法，特别适用于已得到开发的原有荒地。按照习惯，荒地虽名义上也归国君所有，但在性质上却为“私”田，国君无权对其进行财政征收。“通公私”后，荒地开垦形成的私田就可以进行财政征收。这一行为不但确认了耕种者的使用权，而且将统治者的产权落到了实处。从此国君对国内的耕地，统一按亩征收财政收入，认亩不认人，这就是“履亩而税”。农民要么是自耕农，根据自己占有的土地面积向国家上交财政收入；要么是佃农，向地主缴租金，而地主根据土地面积承担相应的财政义务（在实践中这部分负担可能会被转嫁出去）。
由“设禁地”而来的财政征收，最初在环节上可能有两个：一是在交通要路设关卡对来源于禁地的自然商品收取过税，二是在市场对销售这些自然商品或其加工物收取住税（销售税或财产税）。从税柄来说，这二者都是税商。需要说明的是，针对这些禁地（山海池泽等）出产的自然商品进行财政征收，在形式上与今天的商品税相似，相当程度上它也是后世商品税的基础，因此传统的财政学将其简单地称为工商税收或工商杂税。但需要指出的是，这种财政征收与现代商品税在性质上其实是不同的。现代商品税，实质上是利用公权力对私经济行为（生产或销售）进行的征收，收入源于公权力对私人财产权的部分“剥夺”，因而公共性特征强。过税或住税，则是对产权属于君主（国家）的商品，在其生产、运输或消费环节进行的财政征收，其基础是君主对土地的产权，因而在权力特征上源于私权或特权而不是公权，其公共性特征在最初甚至弱于田赋。从历史上看，过税或住税很多时候被归入君主的内库，而不像田赋那样作为国家的正项财政收入。
财政征收所涉及的商品，又可分为两类：一类是消费的需求价格弹性较小的必需商品，如盐、铁、酒（以及后世的茶、烟等），这些是人类生存不可或缺的商品或者是有一定致瘾性的商品；另一类为消费的需求价格弹性较大的一般商品，如衣物、器具等。对于这两种商品，财政征收上也有所区别。必需商品，后来财政上往往以谋取垄断利润（官营或者称为直接专卖）、收取许可费（有人称为间接专卖）或者征收特别商品税等形式来获取收入。一般商品，财政上往往用前面提及的过税（过关卡时征收）或住税（对商铺或商人征收）等形式来获取收入。
（三）以土地为支撑点的财政类型进一步发展
到了战国时期，在人与自然关系变化及国家间生存竞争的影响下，春秋时期就开始的土地产权关系和财政制度得以进一步的发展。
一方面，各国纷纷实行大规模的按户授田制度，以农户为基本生产单位的生产方式成为主导形式。战国时期，七大强国总人口不过2000万人，除了地处中原的魏、韩等国人口密度较大外，多数地方地广人稀，荒地很多。因此，君主政权可以推行按户授田制度。这种授田，在当时生产技术水平约束和井田制理想的影响下，以“百亩”为定额（大致为后世的32亩），8口之家耕作。在此基础上形成的小农生产方式，是2000年来中华帝国不断兴衰、重生的基础。小农以家庭为单位耕种大致相同的土地（来自国家分配或租种地主土地），上缴租税，定期服兵役和劳役。除此之外，农户家庭的生产和生活是高度自主的，能够自己加以安排，并拥有住屋、家畜、生产工具以及生产生活上必需的财物等。这种以家庭为单位的生产生活方式，是中华帝国构建政治、经济、文化等制度的基础，也是家财型财政得以运行的根本或基础。
另一方面，伴随着前述政治行政制度的改革，财政管理方式和水平也相应变化。君主通过科层制和郡县制，向境内所有的土地和人口征收赋税、征发徭役，从而稳固了新的以土地为支撑点的财政制度。
就这样，春秋时就已开始的财政转型到了战国时期得到进一步巩固，以人口为支撑点的城邦财政进一步地转向以土地为支撑点的帝国财政。
(1)沈长云、张渭莲著：《中国古代国家起源与形成研究》，人民出版社2009年版，第306页。
(2)沈长云、张渭莲著：《中国古代国家起源与形成研究》，人民出版社2009年版，第305页。
(3)程念祺著：《国家力量与中国经济的历史变迁》，新星出版社2006年版，第94页。
(4)钱穆著：《国史新论》，三联出版社2001年版，第2页。
(5)葛兆光著：《中国思想史》（第一卷），复旦大学出版社1998年版，第107页。
(6)程念祺著：《国家力量与中国经济的历史变迁》，新星出版社2006年版，第7页。
(7)亚当斯著：《善与恶——税收在文明进程中的影响》，中国政法大学出版社2013年版，第49页。
(8)杨宽著：《战国史》，上海人民出版社2003年版，第8—9页。
(9)李峰著：《西周的灭亡——中国早期国家的地理和政治危机》，上海古籍出版社2007年版，第338页。
(10)叶振鹏主编：《20世纪中国财政史研究概要》，湖南人民出版社2005年版，第27页。