第四节 文化管理体制改革和文化法制建设仍需加快

我国现行的文化管理体制是各项文化行政规章和文化法律共同管理的体制，党的十八大以来，我国的文化建设过程中文化体制改革和文化法制建设取得重大进展，然而随着改革进入深水区和攻坚期，文化体制和文化法制还存在一些深层次的问题和亟待解决的问题。

一 我国文化管理体制的症结与问题

（一）我国文化管理体制改革落后于我国市场经济发展

党的十八大以来，我国的文化管理体制改革取得重大进步，但我国文化管理体制依旧落后于我国市场经济的发展，与新时代的社会文化发展不适应，主要体现在四个方面。

第一，文化管理体制的管理分类仍不科学。我国政府机构设置是按照文化艺术、广播电影电视和新闻出版来分类管理，分别归属文化旅游部和广电总局，各部门之间的协调合作难度很大。就文化艺术行业来说，实际上又分出文学、艺术、演出业三个部门。文化旅游部主要负责演出业，文学和艺术分别由全国作协、中国文联这两个社会组织代行政府管理职能，除此之外，还有党的机构中宣部。上述政府机构归国务院管理，但实际上是中宣部实施对上述政府机构的管理。分业管理使本来相互联系的文化行业“九龙治水”“政出多门”，无法实现文化资源整合利用。网络媒体出现后，不同文化行业之间的界限日益模糊，这对分业管理带来了更大的挑战。

第二，某些领域按照行政设置配置文化资源。如我国电视台、电台就是按照行政级次来设置的，目前我国电视台、电台实行的是四级办台体制，基本上中央、省、市、县都有电视台和电台。再以出版社为例，全国目前共有581家出版社分布在中央部委、各省（区市）、副省级城市和军队、高等院校、科研机构等。每个行政级次的设置基本雷同，这必然带来产业集中度低，资源闲置和浪费等问题。[297]

第三，一些领域的文化管理部门政事不分和政企不分问题突出。实行管办分离是文化体制改革的一个重要内容，很长时间内我国文化管理部门存在的严重的政事不分、政企不分的问题，如许多地方广电局局长也是电视台的台长，新闻出版局的局长兼任出版社社长。这种既是国家公务员又是企业经营者的情况，给文化经营带来了弊端，也带来了监督缺失。

第四，某些文化行业垄断经营。例如我国广电系统大都有自己的节目制作机构。制播合一，造成节目生产和播出均受内部人限制，不利于文化产品生产的社会化。地区垄断、跨地区经营受到限制，文化市场的条块分割严重使我国至今没有形成统一的充分竞争的文化市场，文化资源和生产要素无法得到优化配置。

（二）我国文化体制改革“上热下冷”“外热内冷”和“文件热行动冷”现象依然存在

自上而下的改革路径在具体推行过程中常常遭遇“上有政策、下有对策”“为改革而改革”的问题。强制性改革的优势是效率高，但改革中的利益受损者常常采取各种方式抗拒改革。例如，由于各种现实的困难，如人员身份的变化带来的情绪性反应，改制成本高昂带来的资金困境等，产生了实质性的改革阻力。在实际操作时，有的单位仅仅完成了“换牌”动作，通过转换内部机制来代替体制变革，在单位资金来源、人事任免，以及在整个组织管理的机制上并没有任何大的变化。例如，在文艺院团改革中，有些地区通过建立传习所、研究会等模式，建立新的文艺事业单位的壳，变相规避转制，背离了改革的初衷。[298] 实践证明，仅仅依靠政府的行政力量推动，只能形成短期效应，因此，有必要进一步思考在深化改革过程中的动力机制问题。

（三）文化体制改革中的激励评估机制还有欠缺

文化决策和执行都依赖各个层次文化官员的工作，因此文化体制改革的执行人是文化部门的各级政府官员，激励机制是实现文化事业快速发展的强大动力。北京大学的周黎安教授认为：“对于企业的经理和工人需要给予适当的激励，他们才可能努力工作。对于政府官员，合适的激励同样重要。”[299] 因此，文化事业的发展也必须建立一个合适的激励机制，鼓励官员促进文化体制改革目标的实现。从个人升迁的角度来分析地方官员的激励机制，无疑是有其合理性的，但也有不够周全的地方。因为对于绝大部分的官员来说，不断的升迁显然是不现实的，在政治体制中，职位越高，其职位数也就越少，在很多政府官员的职业规划里，在到达一定职位后，其进一步升迁的预期也就越来越低。就此而言，如何在晋升激励之外，形成其他的微观激励，也就成为完善激励机制的重要方面。[300] 但文化发展本身不容易量化，因而官员文化政绩考评标准体系的建立与完善是个更加复杂、也更为困难的长期过程。在这方面，改变过去单纯向上负责的考评机制，建立在纵向上既向上负责也向下负责，在横向上既接受党委、政府、人大、政协系统监督又接受社会监督的新考评机制，并将这种考评机制制度化、规范化和社会化，在实践中不断加以完善，是我国文化体制改革中欠缺的重要方面。

（四）国家文化宏观管理和监管体制改革进展缓慢

国家文化管理和监管体制改革与政治体制改革密切相关，涉及党政关系、政事关系、政企关系等诸多方面。我国的一些地方对文化市场经营活动干预过多的问题仍较普遍，政府在管理职能方面的“缺位”和“越位”交叉并存，管办不分、政事不分、政企不分、职能交叉、行政管理成本过高的问题依然存在，从而不仅导致了市场的交易成本过高，存在着管办不分、资助覆盖面窄、监管缺失等弊端，以专项资金为主要手段和行政推进为主要方式的发展模式在一定程度上强化了政府文化主管部门配置资源的传统体制，抑制了以市场配置资源为主要发展模式的市场微观主体的内生增长动力，影响我国文化竞争力的提高。[301] 党的十九大之后，中国的文化体制改革将进入一个新的时期，解决积压多年的体制问题，需要在总结以往经验的基础之上探索新的改革路径。

二 我国文化法制建设的症结与问题

（一）文化法律保障体系不平衡，缺少系统性

截至2018年1月，与文化相关的现行有效法律法规共计45 部。其中，制定机关为全国人大及其常委会的有10部，即《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定（2009年修正本）》《中华人民共和国著作权法（2010年修正本）》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《全国人大常委会关于网络信息保护的决定》《中华人民共和国广告法（2015年修正本）》《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国电影产业促进法》《中华人民共和国档案法（2016年修正本）》《中华人民共和国文物保护法（2017年修正本）》和《中华人民共和国公共图书馆法》；剩余35 部为国务院制定的与文化领域相关的行政法规，包括《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《电影管理条例》《公共文化体育设施条例》《中华人民共和国水下文物保护管理条例（2011年修正本）》《风景名胜区条例（2016年修正本）》《中华人民共和国知识产权海关保护条例（2018年修正本）》等。

由图4—4可以看出，在2016年之前，我国国家层面文化领域相关现行有效的法律法规数量每年基本都维持在0—3部，且间隔时间较长。到2016年，无论是全国人大及其常委会，还是国务院，制定和修正的文化领域相关法律法规数量都大幅提升，并达到最高峰值；同时，从2016年起，文化领域相关法律法规出台的频率也在不断加快，例如，2016年有11部、2017年有8部、仅2018年1月份就有2部。

我国文化领域相关现行有效的法律法规从国家层面来讲，主要集中在文化产业和公共文化服务保障方面。通过整理相关资料发现，在45部现行有效法律法规中，有5部是与公共文化相关的，约占11%，其余40部都是与文化产业相关的，约占89%。而针对文化社团、文化人才、文化市场、文化改革、文化交流等方面的立法很少甚至空白。文化法律体系的不完善对我国文化建设十分不利。如在新闻报道方面，因缺少《新闻法》，对采访权、报道权与拒绝采访权、拒绝报道权、采访范围和隐私范围等都没有明确的规定。还有一些由高科技孕育产生的如手机短信、网络视听点播等新兴领域也没有制定相关的法律法规来进行制约和规范。我国立法盲点多也表现在具体行业立法缺失上。以广播电视业为例，美国广播电视业出台了《联邦通信法》《公共电视法》《美国有线电视法》《儿童电视法》《广播电视反低俗内容强制法》等众多相关法律。我国目前尚无一部相关法律出台。[302]

（二）文化立法存在盲点和空白

根据国家统计局最新印发的《文化及相关产业分类（2018）》通知，将文化产业分为文化核心领域和文化相关领域两大类，下设九小类，如图4—5。

由图4—5可以看出，现行有效的53部文化产业相关法律法规主要集中在内容创作生产、文化传播渠道、新闻信息服务、文化娱乐休闲服务、文化辅助生产和中介服务和创意设计服务，而对文化投资运营、文化装备生产和文化消费终端生产方面，立法均存在盲点和空白。相较美国广播电视领域而言，其《联邦通信法》《公共电视法》等多部法律构成了一整套综合完善的法律法规体系。但是，目前中国几乎没有一部完整的相关法律的出台，部分规制措施往往通过部门性的规章制度，如国家层面《文物保护法》《博物馆管理办法》《乡镇综合文化站管理办法》等，地方层面上的《地方文化设施管理条例》等，法律规制体系尚未建立。[303] 当前中国文化立法缺乏全局视角下对大文化整体发展方向的考虑，很少涉及如何促进文化未来长远发展，大多将视角放在对文化事业建设的管理方面，如文化基础设施建设和博物馆的规章制度以及文物保护制度等。

（三）文化立法的效力层次不平衡

现阶段，我国文化管理主要是以国务院发布的行政法规和部门规章和地方性法规为依据，主要属于文化管理方面，真正由全国人大及其常委会制定的基本法律只有10 部。以层次较低的法律形式规范文化活动和调整文化关系，虽有制定较为快捷、实施便利等优点，但也存在着严重的总体不平衡、效力层次偏低的问题。如电影管理、广播电视管理、演艺业管理等，本来应该通过立法提供依据的，现在只有管理体例，影响了管理的规范性、权威性和稳定性。以公共文化服务为例，2007年，国务院出台了关于构建公共文化服务体系的指导意见。这个指导意见对促进公共文化服务体系建设起到了积极作用，但该意见主要是为“十一五”时期公共文化服务体系建设而制定的，具有明显的时效性。同时，由于文件制定主要是为了完成某项任务而缺乏周密的研究，公共文化服务的内涵、公共文化服务的责任主体等一些基本问题还不够明确，也缺少法律依据，这给各地在公共文化服务体系建设上带来了困难。[304] 因此在现行行政法规和部门规章中，对于条件成熟的可以上升至立法层次，通过全国人大制定相关基本法律，提升文化产业的法律保障力度。

（四）现行文化产业法律法规与市场化的规则衔接不足

加快文化立法是与国际接轨的需求，在文化领域中国已经批准加入的公约包括《保护世界文化和自然遗产公约》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》《保护非物质文化遗产公约》等。但目前国内的文化法规条文与国际公约未能很好地衔接，开放度不够。根据“条约必须信守”的国际法原则，中国必须制定并调整国内的文化法律法规，与国际公约保持一致。同时，在国际交往中，法律建设是重要环节，文化法律的缺失和立法层次的不高，对中国要建立的国际大国形象极其不利。而通过立法和法律手段来依法有效地保护我国的文化主权和文化安全，能更平稳地推动中国文化走出去。