第二节 模糊—冲突模型

模糊—冲突模型是用来说明政策执行目标是否清晰，目标清晰度的差异就会产生不同的政策执行类型。Matland（1995）对政策执行研究进行了全面梳理之后，认为要建立一个有效的政策执行分析模型，不仅需要罗列影响变量，而且需要详尽分析政策特征，区分政策类型，并要解答在哪些情况下，哪些变量会更加重要，以及它们之所以重要的原因。[10]传统的自上而下研究多关注中央层面的政策，认为政策制定者是政策过程的核心行动者，因而，与中央决策保持一致是衡量政策执行结果的标准，这也就需要中央政策目标要清晰，一旦目标模糊，则有可能导致错误理解和结果的不确定性。自下而上研究认为政策的目标群体是政策过程的核心行动者，因此中央政策对地方环境的适应性成为影响政策结果的关键性因素，而政策目标群体之间的关系、互动与策略则可能带来政策冲突，导致政策失败。

Matland提出了政策执行分析的模糊—冲突模型，用政策目标及手段的模糊程度和冲突程度构成了一个二维分析框架，进而区分了四种政策执行模式：行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行。如表2—1所示，政策执行过程中的冲突性和模糊性都较低的是行政性执行，此时政策执行的关键性影响因素是资源供给。冲突性和模糊性都较高的是象征性执行，政策制定者可能通过模糊政策目标来缓解冲突，此时政策执行的关键性影响因素是地方联合的力量的大小。当政策的冲突性较高，且模糊性较低，则政策执行的关键性影响因素是权力，即政策结果取决于政策制定者和推动者是否有足够的强权力推行政策，使政策得到实施。当政策的冲突性较低，但模糊性较高，有可能是政策目标和手段都不明确，此时政策执行是根据当地、当时情况而不断调整和适应的实验过程，因此，试验性执行的关键因素是不同的情境性因素。

表2—1 模糊—冲突政策执行模型

资料来源：Matland R.E.Synthesizing the Implementation Iiterature: The Ambiguity-conflict Model of Policy Implementation [J].Journal of Public Administration Research and Theory, 1995, 5（2）:145-174.

模糊—冲突模型受到了国内外政策研究学者的关注和应用，被用来对儿童福利政策、中国拉闸限电政策、公务员改革政策、养老政策等政策执行领域展开分析（Hudson, 2006；竺乾威，2012;Chou, 2003；胡业飞，2015）。此外，Molas-Gallart（2007）认为模糊—冲突模型是除了自上而下和自下而上之外的第三种路径方法。朱玉知（2013）借助模糊—冲突模型对中国环境政策执行模式进行了比较案例研究，对模型进行了进一步的修正和检验。

模糊—冲突模型阐述了目标清晰度和冲突度在政策执行中的作用，且依据目标清晰度和冲突度可以划分为不同的政策类型。由于目标的清晰度和冲突度不同，行动者在政策执行过程中面对的情境也不同，各种因素的关联状态也不同，政策执行主体的参与情况也不同，核心行动者的行为逻辑也不同。那么，如何才能很好地透视政策目标的清晰度和冲突度呢？即政策目标的清晰度和冲突度与什么因素联系在一起。政策分析理论和制度经济学理论表明，政策目标多由稳定状态的制度限定，制度限定了行动者的选择集合，也就给行动者设定了一个稳定的目标。