二法治评估的背景与渊源_浙江法治政府第三方评估的理论与实践-QQ阅读男生历史网

上QQ阅读APP看书，第一时间看更新

二法治评估的背景与渊源

中国的法治评估，既接受了域外法治评估的经验，也是法治建设发展到一定阶段的必然产物。一方面，法治评估（法治指数）“舶来品”的性质使得它可以与国外的法治评价理论迅速对接，这大大提高了其发展的速度。所以国内法治建设评价的理论发展历程在很大程度上是国外法治评价理论的移植过程。[30]另一方面，以2005年香港法治指数的率先引入为契机，2007年余杭法治指数为中继，中国的法治评估走出了一条点[31]面[32]结合、由地方[33]、行业[34]到全国[35]的实践之路。同时，在实践与理论的互动之下，法治评估作为法治的推进机制与制度创新，内嵌于中国的法治建设工作之中，从属于全面依法治国基本方略，“抓手”的工具属性鲜明，备受官方青睐。2013年11月，中国共产党十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”;2014年10月，中国共产党十八届四中全会又提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。在此背景之下，有学者指出，“这标志着 ‘量化法治’正式从 ‘江湖之远’走上了 ‘庙堂之高’，从 ‘理论探讨’迈入了 ‘顶层制度设计’，从 ‘微观基层试验’步进到 ‘宏观实施机制有序运行’阶段，开辟了 ‘法治中国’建设的新路径、新境界”[36]。更有学者进一步指出，以前述两次会议各自通过的决定为分界线，法治评估正面临转型，其已有效链接国家治理体系与治理能力，对法治评估的认识应当置于国家治理体系和治理能力现代化的框架之中。[37]以上种种，说明法治评估已“飞入寻常百姓家”，并成“风景”，且在中国的热度已经超过世界上任何国家。“落其实者思其树，饮其流者怀其源。”由此，我们有必要回溯一下法治评估兴起的背景与渊源。

（一）域外社会思潮引领下的知识输出

法治评估是法治理论的一场革命，它一改法治理论抽象玄虚、思辨的传统形态，使其与客观现实结合起来，变得可以测量或感知。[38]从某种意义上讲，这种表现法治状况的形式具有科学主义的外观，与20世纪60年代发生在美国的社会指标运动和“法律与发展运动”密切相关。

1.社会指标运动

实际上，在法治评估的发展历程中，相较于林林总总的法治理论而言，指数方法的贡献是决定性的：法治评估是对法治思想的指数化塑造。所谓指数，就是把许多项目结合起来，以成为一个单一的分数数值。[39]作为一种描述性工具，指数最早运用于经济领域，如早在1764年，意大利人卡利就使用指数描述物价涨跌情况，至迟于“二战”之后，指标的影响扩大到社会领域，其结果就是著名的“社会指标运动”。[40]“尽管人类从有史以来就开始运用指标，但有意识地运用指标来判断社会状况则是近年来的事情。”[41]“社会指标运动”作为理念、理论和方法传播的手段，以指标设定、权重设置和指标体系构建为中心，强调具体性、计量性、数量性，在不同的学科中得到承继和发展。而基于科学方法的法治评估即是社会指标运动在法学领域的承继与发展。20世纪80年代初，随着我国社会科学研究领域开始关注并引介社会指标及其构建研究之后，综合社会指标体系、部门社会指标体系、专题社会指标体系等迅速建立和发展，法治指标则是前述各类指标体系的主要内容之一。[42]

具体而言，国内法治评估理论在“社会指标运动”的促进下，综合借鉴法学、管理学、经济学、统计和计量学等知识，从早期的价值分析、规范分析和逻辑分析等定性方法为主，逐渐呈现出多样化、系统化和数理化的趋势，且开始直接适用国外先进模型，用数学方法、计量方法等进行政策评估和法治评价，并产生了一批较有影响力的研究成果。[43]概言之，与经济社会领域指标繁荣兴旺的局面相比，政治法律领域的指标出现相对较晚，至今也不过20多年的历史。[44]

2.法律与发展运动

作为测量的正义，法治评估除却因受“社会指标运动”影响强调“量的数据”[45]而具有科学主义外观之外，从一开始，还与著名的“法律与发展运动”结下不解之缘。[46]自“二战”结束以来，西方发达国家亟待通过有效且有力的发展政策实现经济振兴、扩大社会福利。为了保证发展政策的科学性和可测性，以美国为代表的西方发达国家尝试通过收集一系列关于经济和社会发展的指标数据来描述、分析和评估当前国内发展政策的实施绩效。在这股“社会指标运动”的感召下，“法律与发展运动”开启了法律指标化操作的早期实践。[47]1968年，美国学者伊万建立了一个法律指标体系，该体系包括70项具体指标，其中法律指标主要有以下7个：每1000人口的法律学生数，每1000人口的法律教授数，每1000人口的律师数，每1000人口的立法数，离婚率，自杀率，违法率。1979年，美国斯坦福大学法学院梅里曼、克拉克与弗里德曼等人出版《大陆欧洲和拉丁美洲的法律与社会变化》一书。在该书中，他们选取了智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、意大利、秘鲁和西班牙六个国家作为观察样本，并建立了一套法律制度分析结构。这一个结构由立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业六个范畴组成，在每个范畴中围绕机构、工作人员、程序和消耗资源四个维度进行评估。[48]就此，他们采取了对法律制度进行定量描述的方法，并在此基础上倡导“定量比较法”。当然，这些研究仅仅是学术的探讨，并没有在实践中予以展开。不过，法治指数的实证研究方法却悄然兴起。

3.全球范围内法治评估的兴起

20世纪90年代前后，在国际政策领域，一股重视并加强法治的趋势正在世界各国兴起。越来越多的人相信，与民主、人权乃至发展这些词语相比，法治显得更加吸引人，更能够化解分歧，取得共识，也相对容易嵌入各种迥然不同的社会语境。基于早期法律指标运动的经验积累、政策实践的需要和理论实践的积累，在西方发展援助机构的强力推动下，共同促进了法治评估运动的全球兴起。在此背景下，自1996年开始，来自世界银行的Kaufmann Daniel和Kraay Aart和Zoido Pablo三位学者，在整合来自国际政府组织和非政府组织的各种指标数据基础上，共同推出了一套能够有效评估世界各国治理状况的全球治理指数（Worldwide Governance Indicators/WGI）。全球治理指数的六个聚合性测评维度即包括法治。[49]其中，法治指标下的次级指标涵盖了合同执行，财产权保护，知识产权保护，逃漏税，人口贩卖，暴力犯罪，有组织犯罪，司法程序的公开性、独立性和快速性，征用，国有化等方方面面内容，且在不同的年度会做出各种调整。[50]2005年，世界银行正式发表《国别财富报告》，并明确提出了“法治指数”这一概念，用来表述和评判一国人民守法意识的意愿以及对该国法律制度的信任程度。此时，西方对法治的看法是将其视为一国的无形资产，在国家间的经济合作与交往中、世界银行对其成员国的经济援助决策中发挥着决策依据的作用。随着全球治理指数在国际上与日俱增的影响力，作为指数重要组成部分的法治，与世界银行所倡导的善治理念紧紧绑定在一起。有学者指出，根据法治评估是否独立，可以把国际法治评估分为两大类型：附属的法治评估和独立的法治评估。世界银行全球治理指数推出的“法治指数”依附于“治理”等理念之下接受测评，属于附属的法治评估。[51]至于较早开展的独立的法治评估，从既有的公开文献来看，当属美国国际开发署的法治评估。实际上，美国国际开发署也是当今法治评估运动的强力推动者之一。[52]作为美国对外援助政策最主要的执行机构，为了确定未来的援助重点和任务，美国国际开发署会评估援助国的法治状况和援助成效。目前能够公开查到1996年美国国际开发署对柬埔寨的法治评估报告。[53]

4.世界正义工程法治指数

作为当前全球唯一一个专门测量法治水平的国际指数——世界正义工程（the World Justice Project/WJP）法治指数，由于各国专家和民众的广泛参与以及指标体系的普适性，已经引起世界各国学者和政府的重视，并成为中国法治评估的重要借鉴。[54]世界正义工程法治指数作为衡量各国法治发展程度的综合数据库，旨在为政策制定者、商业机构、非政府组织和选民提供一个独立的数据资源，以便把握由普通人感知或体验的一个国家或地区的法治情况，并在与其他国家或地区法治强弱程度的比较中，通过年度报告的形式追踪最新的法治动态变化状况，从而为世界各国加强法治建设提供一面“镜子”。[55]自2008年第一份法治评估报告问世以来，世界正义工程的国际影响力逐年提升，评估对象已从首次评估的6个城市扩展至2019年的全球126个国家或地区；同时，指标体系也日臻科学完善，从2008年的4项内容表达烦琐的普遍原则、13个因子[56]、50个次级因子，凝练为2019年的4项内容表达简洁的普遍原则、9个因子、44个次级因子。对此，有学者分析认为，“指标并非越多越好，体系的复杂程度与科学性也并非成正比。对指标体系进行科学、合理设计，加以整合优化才是最佳选择”[57]。

法治评估不是简单地对法治发展的各个方面进行数量化处理，首先要解决的是对有着不同社会结构、处于不同社会发展水平的国家或地区，按照统一标准进行法治评估的可能性问题。[58]法治是一个既具有普遍性又具有特殊性的概念，普遍性是对不同国家和地区进行法治评估的基础。问题在于什么是普遍性。法治的普遍性必须从所有国家治理的模式中，寻求最大公约数。而世界正义工程比较了当前影响最大的两种法治理论——形式法治理论与实质法治理论，参考了塔玛纳哈、皮文睿等权威法治理论家的学说，[59]并通过召开世界正义论坛的方式，在听取和综合世界各国专家意见的基础上，[60]立足于对人性的理性怀疑与对权力滥用的担忧，确定了法治的四项基本原则：①政府及其机构和人员、个人以及私人企业受制于法律；②法律系统是否廉洁、公开、稳定和公正，法律是否公平适用以及保障人身和财产安全在内的基本权利；③立法、行政和执法过程的可及性、公正性和有效性；④司法是否被具有胜任力、道德感以及独立性的专业人士及时实现，中立人员是否数量充足、资源充沛并反映他们服务对象的发展情况。2017年，世界正义工程在其报告中对法治四项原则进行了凝练：①可计算性；②正义之法；③透明政府；④争端解决的可及性和公正性。法治的共性特征决定中外法治评估指标的可行性，但有学者在对世界正义工程法治指数的技术路径与价值偏差进行分析后，清醒地指出，“蓬勃发展中的WJP法治指数犹如特洛伊木马正在向被评估国不断辐射，深嵌其中的美国法治价值也随之隐秘地向他国输送”[61]。更有学者进一步指出，世界正义工程的法治框架体系实际上是对西方法治政府体制的提炼，是西方宪政体制的缩写。[62]

国际法治评估实践的日益增长，以及指标治理的广泛运用，引起了联合国的关注和亲身投入。按照联合国对法治的理解， 2008年6月，联合国维和行动部、人权事务高级专员公署、政治事务部、法律事务厅、儿童基金会、开发计划署、妇女发展基金会、难民事务高级专员办事处、毒品和犯罪问题办公室等9个部门与世界银行联合发起联合国法治指标项目（the United Nations Rule of Law Indicators Project），以辨识相关国家法治部门所面临的优势与挑战，协助相关国家的法治改革。该项目的具体设计任务，由维拉司法研究所（Vera Institute of Justice）和阿尔特斯全球联盟（Altus Global Alliance）实施，并在联合国特派团和国家工作队协助下，于海地、利比里亚两国检验。2011年，这一指标体系正式发布。其中，联合国法治指标项目中的“法治”，即2004年《联合国秘书长关于冲突和冲突后社会的法治和过渡司法报告》中对“法治”的系统阐释：“就联合国而言，法治指的是一种治理原则。在这一原则下，所有的人、机构或实体，无论属于公营部门还是私营部门，包括国家本身，都对公开发布、平等实施和独立裁断，并与国际人权规范和标准保持一致的法律负责。法治还要求采取措施保证法律至高无上、法律面前平等、对法律负责、公平适用法律、分权、决策参与、法律确信、避免任意性以及程序和法律透明等原则。”[63]此外，联合国法治指标项目的测评对象较为单一，仅供各个国家评估本国的执法机构、司法体制和监狱体制的相关情况。

（二）中国的法治评估实践

国际评估构成了中国法治评估兴起的一个重要背景，但不是最主要的背景。申言之，法治评估在中国的兴起与蓬勃发展，除受到科学主义和国际法治评估的影响外，更深层的原因还在于问题导向。[64]中国的学术界和政府，才是中国大陆法治评估诞生与发展的主要“推手”。2002年前后，一批来自法学界、管理学界、社会学界和实务界的专家学者分别承担了“城市法治环境评价”[65]“上海法治建设指标体系”[66]“世界城市的法治指标”[67]等研究课题，开启了中国法治评估运动的先声。[68]而中国政府在更大程度上催生了法治评估的开展。具体而言，一方面，顶层设计的宏观指导，如国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕 10号），原国务院法制办研究推出《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》等都直接推动了全国各地法治政府评估活动的开展。另一方面，学术界的开创工作，也主要是响应“依法治国”“依法治市”等战略目标的要求。[69]时任浙江省委书记的习近平同志倡导“法治浙江”，余杭及时推出法治指数实验。从设立法治评估研究项目，到委托研究、参与研究、制定评估体系，再到委托第三方测评法治指数，法治指数实验的整个过程都有政府组织参与。[70]至于法治政府评估和法治城市、法治县（市、区）创建活动，更是直接由政府及其相关机构所主导。

实际上，以2004年中国首部法治蓝皮书《中国法治发展报告No.1（2003）》的发布为肇端，法治建设的关注重点从最开始的“热点问题”个案解读逐渐发展为对行政体制和司法改革实践研究的关注，再发展为对“国情调研”和“地方法治”等明显带有量化特色的实证研究的关注。[71]由此，以量化评估为主要内容的法治评估也因其科学性与概观性逐渐得到学术界和实务部门的认可或使用，并进而涌现出大量评估实践，但各类法治评估目标迥异、内容多元、方法多样。根据各类评估出台的背景渊源以及评估框架，类型化的法治评估大致有如下六类。[72]

1.政府型[73]法治评估与社会型法治评估

根据法治评估的立项和实施主体不同，法治评估可分为政府型法治评估与社会型法治评估两种。[74]其中，政府型法治评估主要由政府主导，出资和组织实施，如湖北法治建设绩效考核、重庆依法行政工作目标考核等；同时也包括政府委托高校、科研院所组织实施的评估项目，如余杭法治指数，浙江法治政府建设第三方评估等。社会型法治评估是由第三方发动、组织和实施的。一般而言，国际上的法治评估多为社会型法治评估，且评估主体往往为国际组织，如世界银行全球治理指数、世界正义工程法治指数等。国内社会型法治评估虽然不多，但影响力较大，典型如中国政法大学法治政府研究院的中国法治政府评估项目、中国社会科学院法学研究所法治国情调研室的法治指数创新项目，以及华南理工大学公共管理学院的郑方辉课题组等。

其中，关于政府委托高校、科研院所组织实施的评估项目是否属于社会型法治评估，理论界尚存在争议。有学者结合国情并总结实践经验，认为第三方评估包括课题承接参与型、政府委托环节参与型、政府委托独立评估型、无委托第三方独立评估型（即如前所述社会型法治评估）。[75]还有学者根据地方实践将法治评估主体分为内部评估主体与外部评估主体，其中，政府委托高校、科研院所组织实施的评估项目即属于外部评估主体。[76]虽然概念化、分类区隔法治评估有利于操作上与认知上的明确性，但无论是政府型法治评估、社会型法治评估，还是课题承接参与型、政府委托环节参与型、政府委托独立评估型、无委托第三方独立评估型，抑或是内部评估主体、外部评估主体，其根本目标都是促进法治建设发展。正如浙江大学钱弘道教授所指出的，两者不应完全孤立，而仍然应当在外部层面上形成合作，通过“衔接”与“合作”，以共同形成一个更为完整的法治评估体系，更好地服务于法治建设。[77]因此，在政府型法治评估与社会型法治评估的两种实践中，以政府是否介入作为区分原则，具有较强的合理性与解释空间，比较符合既有的评估实践。实际上，“近年来国内涌现的各种法治指数方案中，以中央和地方党政部门为主导、行政化的法治工作考核测评构成了现阶段国内法治指数设计的主基调。对国外法治指数设计的有限价值吸纳与形式模仿，以及对国内党政机关原有工作考核的 ‘科学化’包装，是此类法治指数设计的技术特征”[78]。或者，更确切地说，国内法治评估均由政府发起或主导，主要服务于政府绩效考核。[79]

2.综合评估与专项评估

根据评估对象以及测评层面的不同，可以分为综合评估与专项评估[80]或者整体评估与局部评估。[81]其中，综合评估是通过建立一个指标体系，对辖区内所有相关职能部门的法律工作及其整体效果进行评估。如余杭法治指数、香港法治指数等。专项评估是以特定的职能部门为评估对象，通过建立指标体系对该部门法律工作及其效果进行评估。如司法透明度指数、人民法院案件质量评估、立法后评估，以及各地方兴未艾的法治政府评估等。从历时性上来看，我国的综合评估是从专项评估中发展而来的。[82]同时，法治政府评估也日渐成为专项评估的主要代表。[83]

依法行政是落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的重要步骤；再进一步，法治政府建设是依法治国、依法执政、依法行政共同推进的“着力点”，是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的“支撑点”。[84]建设法治国家、法治社会，需要充分发挥法治政府建设的先导、示范、支撑和带动作用。实际上，经过70年特别是改革开放40多年的实践和探索，我国正逐步实现从“人治”“政策之治”“法制”到“法治”的三重伟大历史转型。“法治中国”正是在“法治转型”的大格局中提出的新命题。以2012年为新的里程转折点，当代中国法治建设从以实现“有法可依”为逻辑起点的法律体系建设阶段转入以“良法善治”为核心要义的法治体系建设阶段。[85]在此背景下，高效的“法治实施”乃至对法律实施状况的评价就显得尤为突出、尤为紧迫。[86]而在我国，大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规、行政规章的执法工作是由行政机关来承担的，政府是执法最重要的主体。因此，探索可以对法治政府（依法行政）建设成效进行客观评价的指标体系便成为各地法治政府（依法行政）工作重点考量的内容。甚至还有学者指出，“由于中国正处于转型时期，法治还不完备，当务之急是法治建设，而这一建设主要由政府推动，所以中国的法治评估总体上是评估政府的法治建设工作”[87]。

2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕 33号）[88]明确提出，“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入地方各级人民政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”。围绕国务院提出的考核目标，地方政府开始探索通过构建法治政府评价体系并开展评估活动的方式促进法治政府建设。此后，各地相继以政府规章或其他规范性文件的形式发布大量冠以依法行政考核指标体系、法治政府建设指标体系等名称的文件，积极开展各种形式的法治政府评估活动。[89]迄今为止，全国公开出现的此类评估指标体系一共有25个：在中央层面上，即2009年原国务院法制办研究起草的《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》；在地方层面上，湖北、辽宁、广东、浙江、吉林、四川、宁夏、江苏、内蒙古等9个省政府，吉林长春、吉林辽源、江苏苏州、广东深圳、广东韶关、广东梅州、黑龙江大庆、山西太原、江西鹰潭、江西南昌、辽宁沈阳、内蒙古阿拉善盟、山东营口、浙江温州等14个市（盟）出台了法治政府建设指标体系，河南省发布了征求意见稿。县级政府更多则是冠以依法行政考核指标体系的名义付诸实践，目前公开可知的县级政府最早出台的法治政府建设指标体系当属河北省《永年县法治政府建设指标体系（试行）》。[90]一方面，将法治政府建设与考评体系联系起来，以微观手段驱动宏观目标实现的要求符合管理科学原理，契合了20世纪80年代以来在全球兴起的以“评估国家”来代替“管制国家”的改革浪潮。[91]另一方面，各地实践虽各具特色，但总体思路一样，即定位于政府系统内自上而下的考核，将考评作为法治政府建设的重要抓手。考评限于政府系统内部，通过将有关法治建设内容层层分解、细化，形成考评指标，主要是对中央和国务院有关文件相关内容的细化和分解，基础数据源于政府部门，体现行政主导特征。[92]这也导致各地法治政府建设指标体系重合之处较多，且均涉及政府职能、行政决策、行政执法、社会矛盾、行政监督、行政能力建设或组织领导六大项内容。[93]此外，还有公共管理学者进一步指出，“体制内法治政府评价本质上属于目标性评价，是一种现代意义上的政府绩效评价的初级阶段。从本质上看，近十年来我国法治政府评价，不论冠以何种称谓，本质上都属于政府法治的目标考评，作为体制内考评系统的一部分，目的在于提高政府法治的执行力”[94]。

3.制度性进路与价值性进路

根据构建法治指标体系、选择评估方法和技术以及为达到法治评估的目的所应采取的法治评估途径、线路和策略，可将法治评估的推进路径分为制度性进路与价值性进路。[95]其中，制度性进路重点评估运行法治的不同国家或地区的法治制度和机构是否符合和完成法治规划的基本要求，并通过业已建立的法律制度的实施情况对法治建设与发展作出衡量与评价。[96]从中国法治评估的现状来看，已有的评估实践基本偏重于制度性进路的考察，如浙江省杭州市余杭区的法治实验、各类司法公正指数、[97]中国法治政府评估及各省广泛推行的地方法治评估指标体系，大都围绕法治相关机构职能的落实与制度建设的规范展开。[98]甚至有学者进一步指出，制度性进路既是我国法治政府建设指标体系的总体特征，也构成了我们进一步完善现有指标体系的逻辑起点。[99]而价值性进路则更多关注“法治现实是否符合法治价值的标准”“法治现实在多大程度上实现法治价值的基本要求”等方面。[100]简言之，它审视法律的内容，以是否确认一些基本人权和价值为标准。[101]各类国际性的法治评估，如世界正义工程法治指数、世界银行全球治理指数等均采用此类进路。之所以国际性的法治评估多采用价值性进路，主要原因在于不同国家或地区有着不同的社会结构、处于不同的社会发展水平，法律的秩序与法律的基础设施迥异，采取制度性进路的推进路径会将某种按照特定模式建立起来的法律制度看作普遍性的法治模式，预设评估结果，遮蔽差异性；故而为保证跨国、跨地区评估的有效性而选择较为成熟且具有普遍性的法治价值要素，进而采取价值性进路。但正如有学者所言：“无论制度性进路还是价值性进路，对于法治评估本身并无优劣可言。”[102]

具体至不同评估地区，选择何种评估进路则来自两种进路的比较及与评估地区的契合程度。[103]无论是制度性进路还是价值性进路，其逻辑起点均在于实现法治概念的可操作化，将评估视野中的法治分解为若干独立而又联系的构成要素。一方面，作为诞生于国外的“舶来品”，发轫于西方成熟法治国家的法治评估，既要融通人类文明共识的法治普遍性内涵，又要兼顾中国国情；另一方面，即便均统摄于制度性进路，不同的测评目的与社会结构，也会导致不同的侧重点。如有学者对香港和内地法治指数进行比较，发现同属制度性进路的香港法治指数侧重于实质正义，内地的法治量化考核则侧重于形式正义。[104]总体而言，我国当前地方法治建设评估本质上为目标性绩效评估，遵循体制性进路，借助制度变量来评估制度的治理效果和运行质效。[105]

4.定量评估、定性评估与建设评估

根据评估方法，在实践中可以将评估分为定量评估、定性评估和建设评估。[106]其中，定量评估基于实证主义立场，以概念化明确抽象的法治理念、界定变量指标、收集数据并统计审查；定性评估基于诠释社会学，立足实质法治理论，综合法治价值评判实践；建设评估是转型时期的过渡性评估，基于法制和法治理论、社会指标理论、绩效评估方法等，由政府主导，旨在推动法治的生成。[107]

定量评估，主要是通过数据的形式客观展示法治的本质属性，且青睐“形式法治”。目前从事定量评估的，有世界银行、世界正义工程、联合国和自由之家等，此外，中国台湾地区从2008年开始实施的公共治理指标调查（其中，评估议题之一就是“法治化程度”）也属于这一类型。除了中国台湾地区评估本地区的法治之外，其他定量评估全部属于外部评估，都是一个组织评估多个国家或地区。此类评估中，只有世界正义工程和联合国采取了“公众+专家”的评估主体模式，其他评估均为专家评估（此处所称之专家，不限于学术界的教授或研究员，还包括律师、公务员、社会工作者等拥有专门知识的各类专业人士。如世界正义工程法治指数即以专业调查问卷的形式咨询了民商法、刑事司法、劳动法和公共卫生等四个领域的专家，其中专家既包括律师事务所、大学、研究机构、非政府组织的法律专家，还包括公共卫生领域的专家和执业医师等，但为了避免利益冲突，被调查的专业人士不包括现任政府官员、法官和检察官）。[108]

目前从事纯粹定性评估的，只有美国国际开发署，而且它的评估属于外部、专家评估。国内实践则更多把定性评估作为评估方法应用之一，即通常采取定性方法将具有抽象意义的法治转化为一系列可操作的概念。[109]实际上，尽管法治指数的设计和推进自始至终贯穿着定量分析的身影，但是作为设计者和推动者更要谨慎对待定量分析的局限性。有学者曾经指出，从事社会科学定量分析的学者都非常清楚，模型的基本设置、变量的操作化、样本删除等方面的细微差别，都有可能导致结果很大的差异。从这个角度，定量分析中确实存在“玩弄数据”的空间，即我们不能排除研究者倾向于采用某个特定的模型设置、操作定义或样本选取方式，以导向符合自己意向的结论。[110]

建设评估是中国法治评估的主流类型，除了著名的法治政府评估以外，还涉及立法、司法、社会等各个领域。[111]建设评估往往由上级政府甚至中央政府（国务院）或机构（全国普法办）等发起，如法治城市、法治县（市、区）创建等，评估的范围基本限于本行政区域，且一般以内部评估为主，作为政府内部自上而下组织控制的理性工具，目的在于驱使或鞭策其工作部门或下级机构履行相关职能，完成预定目标。[112]但值得注意的是，“首先，评价意味着批评，对公共组织成员来说就是对他们能力的质疑，影响自己的声誉，因而评价往往夸大成绩，掩盖失误；其次，评价往往代表着某一组织的局部利益，这使得绩效评价容易走向片面并带有浓厚的主观色彩；最后，绩效评价是一项复杂而细致的工作，需要评价者掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术，而公共组织人员本身往往缺乏这方面的系统培训”[113]。因此一些政府采取了一定程度的外部评估，邀请专家和公众参与。例如，广东省法治政府建设指标体系设定了8项社会公众满意度指标——对政府立法和规范性文件制定发布工作的总体满意度、对行政决策的总体满意度、对行政执法的总体满意度、对政府信息公开的总体满意度、对社会矛盾纠纷化解工作的总体满意度、对行政机关接受监督工作的总体满意度、对行政机关依法行政意识和能力的总体满意度、对本机关依法行政工作的总体满意度；2项特定群体满意度指标——人大代表、政协委员对行政机关接受监督工作的总体满意度，新闻媒体对行政机关接受监督工作的总体满意度。再如，浙江省法治政府建设考核评价体系中采用的政府内部、专业机构、社会公众“三维一体”的考核评价机制等。[114]

定量评估与定性评估国际法治评估的通用范式。[115]定量评估中，对结果的评价不是依赖于所使用的调查和分析方法，而是依据统计标准；定性评估中，对结果的评价主要是与选取的解释路径有关，而且数据调查和处理的策略还不是很成熟。相较于西方（国际）法治评估围绕法律的秩序和法律的基础建设而展开的评价，中国的法治建设评估更具有特殊性与过渡性，在转型时期的大背景之下，更加注重党政机构推动法治建设工作的成效，因此其采用的方法也较为多元，既有定性判断的方法、德尔菲法等，又有指数的量化计算等。其中，中国法治建设评估中独创的“公众满意度评估”值得注意。

5.法治环境评估、法治建设评估与法治价值评估

根据法治评估的愿景是“一幅孤立的法治行进图”，还是“法治与社会协调发展的整体演进图”，可以将法治评估分为法治建设评估（又称法治实施评估[116]）与法治环境评估。其中，前者秉持法治概念客观论，追求实现某种既定的法治理性目标，或称之为“就法论法”；后者则强调法治与其背景因素（制约因素）和成长环境的关联，或称之为“就法论事”，典型如社会发展的阶段性。[117]此后，还有学者在法治环境评估、法治实施评估的基础上，以功能主义为视角，在“功能—结构”的分析框架下，进一步衍生出法治价值评估，认为主要围绕法治价值的采集和推广而展开的评估形式可称之为法治价值评估，这种评估并不直接给法治实施或法治环境提供资讯，而主要承担法治价值的挖掘与传播功能。[118]典型如世界正义工程法治指数中的非正式司法指标。作为不可比指标，非正式司法因其包含传统、种族和宗教审判的争端解决方式等内涵丰富的道德性要素，因而难以提炼出非正式司法的共同特征作为评估指标，但却既可以丰富和完善评估地区的法治价值系统，又可以传播既有的法治价值，增强评估参与者的法治意识。目前，此类评估在国内仅有理论上的分类而未有实践。其中，公开可见的研究资料仅贵州地方法治环境生成评估指标体系的子项指标“贵州法律资源指标”中有“公民参与地方民族立法情况”的表述。[119]

就当下中国的实践而言，目前的法治指数主要有两个评估对象，一是法治建设，二是包括政治、经济、社会环境等在内的法治环境。其中，法治建设评估往往又成为党政机构职责工作的评估，使得“法治”的含义简化为“法治政府”，反映不了法治国家和法治社会的情况。而法治环境的评估范围又过于宽泛，以至于民主政治、市场经济、社会安全等都被纳入进来，冲淡了“法治”的应有主题。[120]法治建设评估，或者说法治实施评估，契合了当前中国法治建设的实际，瞄准推动法治发展目标，重点关注具体法律制度的推进与实践，如上文所述，是当前中国法治评估的主流类型，此处不再赘述。

法治指数应以推动法治发展为目标，以具体法律制度为推进路径。[121]但“制度必须和特定经济、政治、文化、社会中的人的行为相结合来展现其效果”[122]。法治环境评估主要由学术界实施。[123]最早出现的是2002年北京市学者从事的“城市法治环境评价”, 2005年广东省依法治省工作领导小组办公室委托广东商学院进行了“广东省法治环境调查”, 2006年浙江省湖州师范学院法商学院的学者对湖州的法治环境进行了评估。2010年昆明市发布的《法治昆明综合评价指标体系》，本质上也属于这类评估——该体系由“法治的社会环境综合指标”“法治的制度环境综合指标”“法治的人文环境综合指标”三个一级指标系统组成，试图呈现出依法治理工作所依托的社会环境以及所产生的社会效果。[124]此外，部分学者也结合市情省情提出了一些法治环境评估的设想，例如贵州学者提出的贵州地方法治环境生成评估指标体系、[125]中国政法大学学者提出的“法治国情指数”、[126]郑州大学学者提出的从既有经验材料中剥离出的转向法治资源为公众权利实现提供的整体化环境而进行的新“法治环境评估”。[127]实践中主要以中国政法大学牵头的国家司法文明协同创新中心“司法文明指数”、中国人民大学法治评估研究中心“中国法治评估报告”等为代表。

6.管理型法治评估与治理型法治评估

余杭法治指数课题负责人、浙江大学钱弘道教授在对既有的法治评估模式梳理的基础上，认为既有的法治评估“一元化表达”虽看似简洁融贯但实际上并不周全。实际上，法治评估首要的问题并不是技术层面的，而是理论层面的。第一个问题是对法治的认识，在法治评估时抓住那些法治的基本构成要素作为指标才有意义。[128]由此，钱弘道教授提出，基于对法治概念“厚”和“薄”的不同理解，中国法治评估存在着分别以“治理”和“管理”为功能核心的两种实践倾向：前者由理论界主导，遵循“厚法治”观，秉持实验主义的治理理论话语，采取一种实质性、超越性和实验性的外部视角，如香港法治指数、余杭法治指数等；后者由国家机关主导，遵循“薄法治”观，秉持绩效评价的行政管理理论话语，采取一种形式性、执行性和确定性的内部视角，如各地政府纷纷设立的各种“法治政府指标体系”等。[129]其中，“厚法治”及“薄法治”的概念来自美国学者布莱恩·塔玛纳哈。他在《论法治——历史、政治和理论》一书中将法治整个发展轨迹归纳为一个由“薄”向“厚”循序渐进的过程，并且认为“薄法治”是指严格遵守法律制度和法律程序，“厚法治”则既包括守法内容也包含某些超越性的实质性价值。[130]

虽然出于实践效果的目的，在操作上可以明确区隔管理型法治评估与治理型法治评估两种类型，但由于其根本目标都是促进法治建设，因此，二者可以通过纵向“衔接”进入权力机关实践环节付诸应用和横向协作实现数据、信息的共享等两种方式实现整合。其典型代表一为余杭法治实践，系两种法治评估类型协作的“最佳实践”。实际上，余杭存在着两套形式上互相独立的法治评估体系，一套是广为人知的由理论界主导的“余杭法治指数”，另一套是余杭区委法治建设办公室组织的“法治余杭”建设考核。两套体系形式上完全互相独立，但在局部内容上相互协作，如“法治余杭”建设考核中“镇街民调”环节，就直接使用了“余杭法治指数”课题组完成的民调环节数据，而“法治余杭”建设考核中“自查自评”环节材料也会汇总给“余杭法治指数”课题组，作为其打分依据。[131]

另一典型代表则为浙江省法治政府建设专业机构评估。按照2013年10月印发的《浙江省人民政府关于印发浙江省法治政府建设实施标准的通知》（浙政发〔2013〕 50号，以下简称《浙江省法治政府建设实施标准》）要求，浙江省法治政府建设考核评价由省全面推进依法行政工作领导小组办公室[132]牵头按年度组织开展，具体分为内部评价（占总分值的50%）、专业机构评估（占总分值的35%）和社会满意度测评（占总分值的15%）。考核评价工作按照《浙江省法治政府建设实施标准》所附《浙江省法治政府建设考核评价体系（试行）》八个主要评价指标开展，其中专业机构评估和社会满意度测评可采用相对独立的数据来源。由此，浙江在全国率先建立了政府内部、专业机构、社会公众“三维一体”的考核评价体制，在省全面推进依法行政工作领导小组办公室统一部署下，三方主体互相独立，按照《浙江省法治政府建设实施标准》的基本框架，各自建构评价体系，并各自完全独立完成实质性的评价结果。就专业机构评估与政府内部评估的协作而言，专业机构评估借助政府的管理权威与条线渠道，自下而上地获取被评估对象的信息数据；早期，专业机构评估曾与政府内部评估共享部分测评信息，如纪委查办案件数、执法案卷质量评查结果等；就专业机构评估与社会公众满意度调查而言，早期，双方曾就调查问卷的设计、部分民调结果的应用等进行过协作。但后续，由于同一数据在不同评价体系中被反复以不同方式利用，引发被评估对象质疑“多次加分或减分”，故在2015年之后，各方评价体系不再进行数据、信息的共享应用，转而诉诸权威的共享、测评的协同。与余杭法治实践仅在横向协作方面的良好示范不同，浙江省法治政府建设专业机构评估在纵向“衔接”进入权力机关实践环节付诸应用独树一帜。按照《浙江省法治政府建设实施标准》要求，“省全面推进依法行政工作领导小组办公室要根据考核评价情况，组织对各设区的市政府和省政府直属各有关单位按考核评价结果分值高低进行排名，开展市、县（市、区）政府和省政府直属各有关单位年度法治政府建设（依法行政）先进单位评选。排名和评选结果由省政府公布并通报表彰”。其中，由于专业机构评估在考核评价结果中占有一定比例的分值，且对主要评价指标的指标构成有“适当调整”之权，因而兼具管理型法治评估（即政府内部评估）的部分特征，并非单纯的技术上操作者，实际上拥有决定实质内容的部分权力；同时，专业机构评估基于问题与效果导向，旨在发现工作成效、找出工作差距不足，因此在考核结果第二年年初提交省全面推进依法行政工作领导小组办公室之后，还会以“专业机构反馈函”形式就各被评估对象年度评估得失分情况开具“诊断书”，以问题清单形式一一告知其存在什么问题。该“专业机构反馈函”以省全面推进依法行政工作领导小组办公室的名义与政府内部评估、社会满意度调查等一并印发各被评估对象（附录有相关示例），供其参考或整改借鉴，有效衔接了体制内的执行力，由此，作为治理型法治评估的专业机构评估顺势“嵌入”管理型法治评估，自动衔接好权力实践环节，自觉不自觉地成为科层制行政绩效评价的工具，并直接转化为层级管理中的绩效要求，成为权力机关所必须遵循的考核规范。曾有学者以某地为例，借用布迪厄的社会实践理论运用法社会学的方法考察第三方法治评估中委托方、第三方评估机构、被评估单位、评价主体、评审专家等场域成员间的互动模式，认为，“在第三方法治评估场域尚未出现一个稳定且强势的第三方评估逻辑主导者”[133]。但如前所述，浙江法治政府建设专业机构评估模式已然解决此类问题，既居于场域中心，又“在系统开放的同时有可能保持自我指涉的封闭”[134]。

（三）小结

法律现象不同于自然现象，因而法治的量化和客观性也是以特定方式呈现出来的“相对客观性”，而非“绝对客观性”。[135]这里的“相对客观性”主要体现在将指标和标准统一，形成一个分指数的概念；各分指数又有其各自的子指数及由此形成的计算公式；所获得原始数据都是直接可用来计算的，且指数化的计算不再像法治评估中那样由评审主体主观打分。这里需要特别强调的是，法治指数可能并不能完全衡量出法治的所有现状，但是却不失为一个很好的切入口，成为推动法治进一步发展的契机。[136]或者说，法治指数所凝聚的是某种特定的法治理念，因而是以特定的视角去截取高度复杂社会的一个断片进行观察。[137]但诚如季卫东教授所指出的，建立法治指数的意义在于：对不同社会体制和文化进行比较分析；为改造权力结构提供更清晰的蓝图；使法治建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。[138]实际上，在地方法治建设成为理论和实践双重热点的发展背景下，法治指数将因其直观、全面、科学的优势成为地方法治发展和地方发展的有效手段。[139]简言之，法治指数，本身并非单纯的一个数字，其数字链条之后蕴含了一种社会法治发展的理念、一个动态体系的系统性工程。

对比不同机构法治指标设置的不同方法可以发现，法治指标方法的选择不仅仅是个方法问题，在更大程度上是与对法治内涵的理解与认知相关的，用何种方法设置法治指标不单单取决于方法本身的优劣，更取决于评估目的、评估层次、评估对象等多方面内容。[140]或者更确切地说，“我们已经知道方法（和测量、工具、数据）的选择更加依赖于那些所要询问的问题的类型，而不是依赖于一些特殊方法的质量”[141]。当然，对法治的不同理解导致出现不同的法治指数测评体系，这种多元化的法治指数体系，一方面有益于进一步丰富对法治内涵的理解，但另一方面也容易导致法治指数成为学者一厢情愿的闭门造车，或者成为政府将自身既定的行为与惯常的实践进行合法化的工具，而后者肯定将会导致法治指数流于形式，甚至会根本背离法治指数设计与推行的初衷。[142]由此，必须清醒地认识到，不能过于迷信法治指数，陷入“技术陷阱”；当然“在最不理想的情况下，指标也能够通过提供有关若不如此就必定被忽视的状况的统计信息，来启发公众和决策者。经过这一过程，指标能够依靠扩大知情度、集中注意力而影响到政策结果”[143]。此外，法治指数是否可以被看作法治建设要求的具体规定？达到法治指数的要求是否即意味着实现了建设法治的目标？就此，若单纯将法治指数作为推动法治建设的“抓手”，从手段和工具的意义上，法治指数的具体内容可以超出法治建设的基本要求，[144]对法治建设的方方面面提出更高的要求，此时法治指数与法治建设二者之间是手段和目的的关系。但是若要以法治指数作为法治建设的评判标准，则应当围绕法治建设的基本要求进行内容设定，或者将体现法治建设的基本要求和最低标准的内容确定为法治指数的基本部分，此时，法治指数才可以被看作法治建设的具体规定。

相较于国际法治指数对法治普遍价值在各国或地区是否实现以及实现效果的偏爱，国内各类法治指数主要以制度落地实施为牵引，既关注法治建设关键性、节点性问题的解决，又倾向于回应民众关切，宏观概括法治的建设状况和实施效果。与中国法治的实践需求相呼应，人们对法治的认识历程，可以概括为正名法治、定义法治和量化法治三个主题环节，三者共时共存。量化法治的重要特征在于其实践性，而其实践性的前提在于定义法治。其中，我们已经完成对法治的正当性正名，但却在立场和观点分歧的“定义法治”的困境中选择了“量化法治”的进路。[145]由此可知，国内各类法治评估采取制度性进路也是可能引发争议较小的从优选择。

国际法治评估，多由国际或区域性组织或机构发起，一般为外部评估；但中国法治评估，基本呈现出内部考评和外部评估（第三方评估）并存，且第三方评估从弱到强，逐渐成为常态。[146]同时，中国法治评估借鉴了绩效评估理论，在1999年后陆续开展的“万人评议政府”民众参与政府绩效评估实践基础上，开创了全世界独一无二的“法治满意度调查”，让评估植入了更多的民意基因。[147]虽然地方法治建设的经济和社会发展条件和对象有所不同，但普适性的能够体现公众意志或回应公众诉求的地方法治建设的考量指标及其价值理念是相同的。[148]由此，“法治满意度调查”的创设具有合理性与正当性，且契合“努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义”之要求。

“所有的评价本质上都是主观评价，但主观评价总是基于一定的客观事实，并且存在一定的客观条件。”[149]因此，对于法治领域采用满意度测评的方式，理论界认知不一。一方面，民意调查很容易受到当时当地社会环境和事件的波动而无法反映整体的民意趋向；[150]另一方面，主观指标一般提供的是解释性信息，与决策之间尚有较大差距，[151]特别是在法治领域随机抽样的满意度调查中，很多被调查者几乎接触不到被测评的部门或者事项，即便亲身经历相关的办事过程，也会因法律知识欠缺而难以对公权力机关是否严格依法办事作出准确判断，同时指望那些真正因为违法被相关机关处理的当事人不意气用事地对有关机关作出客观评价更是勉为其难。简言之，现有的各地法治指数的测评中都会有关于群众满意度的调查，不可否认，这种做法的出发点是好的，但是从实际操作的层面上来说，对于群众的调查具有很大程度的随意性和不确定。[152]实际上，国内已有学者对法治满意度测评引发的悖论进行过研究。中国政法大学蒋立山教授指出，在国内一些相关机构进行的法治满意度测评中，被人们公认为法治相对落后的偏远地区的法治满意度得分，反而高于一些法治水平相对较高的大城市的水平。对此，他认为可以给出的一个合理解释是，如果可以把大城市的法治水平看作偏远城市法治水平的未来，两者之间的法治水平差异同样可以合理地被理解为是法治发展水平的差距。其中的内在原因，正如法治主观指标的性质所表明的，是法治满意度与法治发展水平呈正相关关系，而与法治预期水平呈负相关关系。在法治发展的某一阶段，在经济发展和法治建设水平提升较快的地区，人们的法治预期同样提升较快，甚至更快。但经济文化相对落后的地区的人们，由于其法治预期提升得相对较慢，故其法治满意度反而高于法治相对发达地区。[153]当然也有学者认可满意度调查，并进而在其基础上进一步提出要拓展公众评估范围，借鉴世界正义工程法治指数问卷调查中的满意度调查与事实性调查或价值性调查并存的经验，从现在仅有的“满意度”，延伸至政府的各项外部管理活动，如政府办事效率、政务公开程度、法律执行效果等。[154]那么究竟该如何看待“法治满意度调查”呢？实践中，无论是作为各类法治评估构成要素的满意度调查，还是作为民主参与评估模式的独立第三方评估，[155]其目的均在于搭建第三方平台借以收集公众意见。其中，第三方评估形似运用专业技术之判断，但判断之基却植根于大众的理性认知；专业技术判断在其中主要起牵引作用，以有效链接政府治理与公众法治认知，这是一种公众的有序、理性以及富有效率的参与。

[1][德] 赖因哈德·施托克曼、沃尔夫冈·梅耶：《评估学》，唐以志译，人民出版社2012年版，第2—3页。

[2]颜昌武：《第三方评估不能仅是一种衡量工具》,《学习时报》2016年1月4日第5版。

[3]王健、李钰、南平：《第三方评估》, 《中国工商管理研究》2015年第9期。

[4]杨小军、陈庆云：《法治政府第三方评估问题研究》,《学习论坛》2014年第12期。

[5]王健、李钰、南平：《第三方评估》, 《中国工商管理研究》2015年第9期。

[6]吕艳滨、田禾：《政务活动第三方评估应注意的九个问题》,《中国党政干部论坛》2016年第8期。

[7]张林山、孙凤仪等：《改革梗阻现象：表现、根源与治理》，社会科学文献出版社2017年版，第5页。

[8][德] 赖因哈德·施托克曼、沃尔夫冈·梅耶：《评估学》，唐以志译，人民出版社2012年版，第89页。

[9]尚虎平、王春婷：《政府绩效评估中“第三方评估”的适用范围与限度——以先行国家为标杆的探索》,《理论探讨》2016年第3期。

[10]转引自袁莉《全面深化改革第三方评估的制度构建研究》,《江汉论坛》2016年第11期。

[11]孟涛：《论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角》,《法学家》2015年第3期。

[12][德] 赖因哈德·施托克曼、沃尔夫冈·梅耶：《评估学》，唐以志译，人民出版社2012年版，第67页。