一 概念

评估项目是一项精密的科学程式，倘若将充满不确定性的“法治定义”嵌入评估模式中，就会使法治概念处于“混乱”与“无法拆分”的状态，导致法治评估无法在经验层面推进。[9]因此，评估之始，一方面，要澄清和界定法治政府的概念；另一方面，对于经验性的社会研究而言，还需要对其进行操作化，使其转化成能具体观察和测量的事物。

（一）概念的澄清与界定

默顿指出：“概念澄清的一个功能，是弄清包摄于一个概念之下的资料的性质。”[10]通过精确地指出一个概念包括什么、排斥什么，就可以为我们提供对资料进行分析和组织的指导性框架。换言之，澄清和界定概念的必要性是，如果不同的人用同一个概念（词语）来表达不同的含义，那么，这样的概念也就没有用了。除非人们用同样的词语来表达同样的事物，否则交流就是不可能的。[11]具体到法治政府而言，就是要廓清法治政府的内涵边界。

自1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，法治政府被视为建设社会主义法治国家的重要组成部分，以此为契机，有关法治政府的概念与特征的研究是近20年来我国理论界关注的焦点。[12]随着法治政府从依法办事、行政管理法制化、依法行政到法治政府四个阶段的逐步发展演变，依法行政观念深入人心，法治政府的内涵边界不断清晰与丰富。特别是2004年国务院下发的《全面推进依法行政实施纲要》，更是成为实践领域界定法治政府内涵的主要依据。[13]相较于各地实践对《全面推进依法行政实施纲要》所规定的法治政府七项标准的集中统一遵循并付诸指标体系架构而言，[14]理论界对法治政府概念内涵的认知更加多元、多样。

其一，将法治政府区分为广义法治政府与狭义法治政府。前者指整个政府机构的设立、变更、运作，包括行政立法和决策在内的政府整体行为和个体行为都是合法化、合理化、规范化而且对政府整体行为和个人行为的监督都是法制化的政府。在政府整体行为中强调政府抽象行政行为和政府决策的合法性、规范性，在政府个体行为中主要指政府执法行为的合法性、规范性。[15]后者主要指对行政权的规范。[16]其二，从形式与实质两大层面界定法治政府的概念内涵。所谓形式上的法治政府是依据实定法实现政府所有目的的政府，即依据法律推行政府事务和职能，确保“依法律”，对人民的权利、自由的规制有法律根据，同时只要以法律的形式，便可以对人民的权利、自由予以制约，形式上的法治政府并不以保障人民的权利自由为目的，相反它还通过法律对人民的权利自由进行限制；实质上的法治政府是指依法拘束和限制权力，保障人民自由和权利的政府，而保障人民的自由和权利才是法治的内容和目的。实质上的法治政府意味着抑制专断权力，在宪法之下给予个人权利最大限度的保障。[17]其三，比较说。有学者认为对法治政府的认知要结合国情，并在与专制政府、人治政府对比中，才能得到确证。据此，他指出，社会主义法治政府是与社会制度融为一体的法治政府，法治政府既是有限政府，又是诚信政府，又是透明政府，又是良政政府，又是责任政府。[18]近来，还有学者以依法治国系统化、动态化、结构化和技术化为背景，指出传统法治政府内涵存在治理对象、理念、规则、方式等方面的误读，认为新时代应从开放式、价值化、过程化和给付性等政府治理范畴予以认知法治政府新内涵。[19]“法治政府的建设从来没有划一的模式”[20]，对法治政府概念内涵的分层多元表述，说明法治政府内涵丰富，以致难以形成高度抽象概括的现实，但“出于论证法治必要性和必然性的需要去解读法治的含义，也很容易产生随意性，或言过其实，或言犹未及”，甚至会陷入“定义法治”之泥沼，踯躅不前。[21]因此，也有学者另辟蹊径，通过量化分析跳出定义困境，设定法治政府的工作定义，使法治政府在更加具体、更为直接的意义上联系起法治实践。[22]

（二）操作化

概念的建构来自思维想象（观念）上的共识。在科学研究中，对概念的详述依赖于名义定义和操作定义。[23]所谓名义定义，是指某个术语被赋予的意义，它无须指示真实。名义定义是任意的，如前所述，“出于论证法治必要性和必然性的需要去解读法治的含义”,[24]但同时还多少有用。绝大多数的名义定义都代表了有关如何使用某一特定术语的某种共识，或者惯例。[25]典型如法治政府。虽然法治政府内涵在当下依然有充分解释的必要和进一步发展的空间，但作为一个当代中国政治文明的新概念，作为对行政机构运行的形而上的理想描摹的一个术语，其已在理论界与实务界达成共识。[26]尽管某个术语的真正含义通常是模糊的甚至是有争议的，但出于研究目的，可以对其进行操作化的转化，赋予其操作化定义，使之指涉绝对具体，且不会模棱两可。[27]

操作化，就是将抽象的概念转化为可观察的具体指标的过程，或者说，它是对那些抽象层次较高的概念进行具体测量时所采用的程序、步骤、方法、手段的详细说明。其目的，就是要把我们无法得到的有关社会结构、制度或过程，以及有关人们行为、思想和特征的内在事实，用代表它们的外在事实来替换，以便于通过后者来研究前者。[28]按照概念次序建立的逻辑，对概念进行操作化处理，就是要给出概念的操作定义。因为测评的视角、方法和目的不同，可能会衍生出不同类型的操作定义，但无论何种操作定义，都必须具有如下三个特征：其一，可分解为若干构成要素，且不同构成要素之间可替代而非绝对固定；其二，由若干关键要素构成的框架结构而非完整意义上的法治样态；其三，在不同时空情境下存在着个体差异与动态变化。就法治政府评估而言，既有的各种量化评估指标体系中的操作定义已经很好地诠释了科学研究中的法治政府的定义性质，使之摆脱了难以形成定论的定义困境，但要遵循操作定义的规则体系，通过变虚为实、变抽象为具体，把法治政府的原则要求转化为可操作的具体标准，形成推进法治政府建设的内在驱动力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，其目标是为现行法治运行状况进行“把脉”与“体检”。[29]据此可知，包括法治政府评估在内的各类法治评估，应当主动回应这一诉求。因此，在遵循操作定义的规则体系，建构作为量化评估之核心的法治政府定义之时，主要应遵循制度性进路。毕竟“法治的定义在于法律怎样被制定、实施和理解，而不是停留在任何特定的法律文本上”[30]。同时，法治政府指标体系应是形式和实质的统一，技术面和价值面的糅合，两者不可偏废。[31]在采取制度性进路建构法治政府的概念次序，进而进行结构化测量之际，应适当兼顾法治价值。法治的实现过程是“法治理想的规范化过程以及法治规范的现实化过程”,[32]将内在的法治价值原则转换为外部的法治规范要素，进而构建法治评估指标体系，可以使更清晰明确地认知法治、建设法治成为可能。

在引入社会学“概念的操作化”以辨识抽象概念所指称的现实世界中的现象后，它一改法治理论抽象玄虚、哲理思辨的传统形式，使其与客观现实结合起来，具有科学主义之外观，变得可以测量或感知，但是我们必须清醒地认识到，“各种不同的操作化结果相互之间只是在反映概念内涵的准确性和涵盖性上存在着程度上的差别，唯一的、绝对准确、绝对完善的操作化指标是不存在的”[33]。而且更进一步，操作化的过程并没有一个系统化的程序可以遵循。[34]