第二节 以行为约束为主要内容的权力观模式
“专为对社会民众或其他主体的权利进行权衡、协调和确认之力，称为权力。主管社会各主体权利的权衡、协调、确认和保障实现的各种群体公共机关，是权力的主要担当者、拥有者。”[16] 民众是社会公共权力的最终拥有者，各种权力机关在得到该群体的民众全体或大多数的认可后获得权力，并代表该群体的民众行使权力，整个过程受到民众的监督。但是，在权力的实际运行中，由于权力机关权力过大或缺乏监督，政府公职人员的权力崇拜和权力寻租，导致权力的失衡与滥用，成为导致腐败的重要原因。法国思想家孟德斯鸠这样理解权力：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[17]
一 权力观模式的基本理念
（一）形成正确的权力观：破除权力寻租和权力崇拜
“租金在经济学中的原意指某种生产要素所有者获得的超过该要素机会成本的收入，即支付给资源所有者的报酬超过那些资源在任何可选择的用途中所能得到的报酬的那一部分。”[18] 经济学家把租金引申到政府行为里，提出“权力寻租”理论。权力寻租是指拥有公权力的政府机关或者公职人员以权力为生产要素，谋求获取自身经济利益的一种非生产性活动，即将权力物化为生产要素，参与市场竞争和财富分配，权力寻租所带来的利益，成为权力腐败的原动力和污染源。权钱交易、权色交易、权权交易、权物交易等都属于权力寻租的范畴，“政府限制经济活动的情况在许多市场导向的经济中都可以频频见到。这些限制带来了租金，同时也促使人们去争夺租金。有的时候争夺租金的活动采取完全合法的形式，但在其他一些情况下，对租金的追求采取了别的方式，例如：行贿、贪污、走私和黑市交易等等”。[19]
权力崇拜是指将权力至上作为人生的价值追求和信仰，并以这种信仰支配其思想和行动的思维方式和行为模式。“君权神授”“官本位”“学而优则仕”都是权力崇拜的表现。权力崇拜的根源主要是权力在社会生活中的特殊地位和人的欲望。权力崇拜是与私有制和阶级社会相伴而生的，随着阶级社会的到来，国家承担起原先氏族的社会职能，政治权力不再由全体民众共同主宰，而是为一定的阶级或者是群体的利益服务。因此，为了维护阶级利益，在奴隶社会和封建社会，统治阶级往往借助于上天来神化政治权力，为权力专制寻找合理化的理由，这也是权力成为人们崇拜的一个重要因素。进入现代工业社会，随着法制的不断健全和民众的民主意识的增强，虽然从统治阶级的层面，权力崇拜往往受到抑制，但官场文化盛行和文化中对权力的崇拜根深蒂固，却使某些政府公职人员依然疯狂地追求权力。亚洲很多国家都出现了和中国同样的考公务员难的情形。如日本、韩国、印度以及泰国等国家，公务员的招考比例其动辄也达1000∶1，这与亚洲国家政府的权力范围大有很大关系。“金榜题名”后，若政府缺乏对权力的制约和监督，社会缺乏对权力的正确认识，人的欲望中对权力的极度崇拜、对财富无止境的追求，导致价值扭曲信仰缺失。为了获得权力需要用物质利益开路，为了获得物质利益出卖手中的权力，权力的拥有者相互交换权力，这些对权力的崇拜形成了权力寻租的恶性循环。
（二）树立边界意识：权力的禁区
现代社会崇尚自由，但自由需要边界。现代人作为独立的个体，自我意识越来越强烈，这种自我意识不仅包括对自身权利和自由的维护，也包括对社会义务和责任的承担，即明晰自我与外界的边界，明确自由、知识、权利、能力的边界。这种边界意识应包括两个方面的内容。
第一，不同制度间的边界。人类生活一般包括经济、政治和文化三大领域，不同的生活领域有不同的制度安排。遵守不同制度的要求，即不能跨越各种制度的边界，否则会损害到整体社会活动的规则和效率。这中间最突出的就是要妥善解决政治与经济的关系，即政府与市场的关系。从亚当·斯密到凯恩斯，资本主义国家政府与市场关系演变过程中，始终充分尊重市场的主导地位，发挥政府的有限干预作用。一旦权力超越了边界，就容易出现“权力寻租”，滋生腐败现象。当代资本主义国家，政府干预经济较多的地方，大多出现了“政治权力寻租”活动，钱权交易、黑金政治。最典型的发达国家如意大利、日本、韩国，发展中国家如泰国、印度尼西亚、菲律宾以及拉美国家，都曾出现过大量的国家权力资本化的事实。
第二，公权与私权的边界。腐败是“因涉及私权（个人的、家庭的、私人帮会的）而以钱或以权谋私，致使公职人员偏离其职责的行为；或由于图谋私利而触犯法规的行为”[20]。因此，公权和私权是有界限的，若不能树立边界意识，在公权力运行中，掌握和行使权力者就会滥用职权，民众在权利诉求中越过自身权利边界，甚至以违法行为表达合理诉求的现象。
（三）权力的制约和监督
在1788年，被誉为美国宪法之父的詹姆斯·麦迪逊（James Madison）就曾写道：“如果由天使来治理凡人的话，政府就无须内在的或者外界的制约。在规划一个由凡人来管理凡人的政府时，老大难的问题在于：你必须首先设法让政府能够控制被统治者，然后又强制政府去控制它自己。”[21] 毋庸置疑，权力是腐败的资源，没有对权力的滥用，腐败就失去了土壤。正因为如此，制约和监督权力便成为权力观模式的本质要义所在。
第一，权力制约。英国思想家休谟在18世纪就指出，“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个成员都设想成为无赖之徒，并设想他的一切作为是为了谋求私利，别无其他目标”[22]。这是因为在西方的文化中对人性的假设深受传统政治学、经济学和基督教的影响。传统政治学和经济学的“经济人”假设认为，人的行为动机就是为了满足自己的私利，追求个人利益的最大化，权力蕴藏着强大的能量和潜在的利益，具有腐蚀人的灵魂、侵害社会道德的天然倾向。权力在使用过程中，若缺乏制约，很可能与人的私欲相结合，为掌握权力的人谋取私利，导致权力有滥用。国家的各种权力必须要有制约，以防被掌握权力的政府公职人员以公权满足一己私利。权力的制约最好的方式就是以权力制约权力，即形成权力的制衡。
第二，权力监督。在现代文明社会，国家权力由民众赋予，代表民众的利益，因此国家权力又称为公权力，应该为社会和民众服务。腐败是对社会和民众权利的践踏，要监督权力，最好的方式就是以权利监督权力，世界各国反腐败斗争的成功经验表明，广泛的社会监督是反腐倡廉体系中的重要组成部分。社会监督包括参政党和在野党对执政党的监督，媒体舆论、社会团体和普通民众对政府的监督。
二 权力观模式的运行
（一）权力的制约机制
权力的制约有两个基本原则，一是制衡，二是制约。制衡是指权力机关内部各机构权力的分散和相互钳制。权力的分散即分权，纵向上中央和地方政府权力范围明晰，横向上政府部门内部各机构权力界限明确。权力的钳制是指权力与权力之间能够相互制约，一种权力的取得和运行都需要其他权力的授予和监督。以美国为代表的行政、立法、司法三权分立是权力制衡的典型代表，一方面通过权力拆分，避免权力过分集中，另一方面在不同权力之间形成制约、抗衡机制，实现权力的相互约束、相互牵制、相互监督。制约是指以权利制约权力，权力必须为权利服务，而不能反过来侵犯权利。公权力的最终拥有者是公民，而公职人员只是权力的执行者，权力是为权利服务的，而不能损害权利。在权力的让渡和执行的各环节，应通过立法确保公民通过选举、建议、举报、申诉等方式，制约权力运行，维护自身权利。
（二）权力的监督机制
权力的制约是权力机关内部的相互制衡，而权力的监督则是社会对权力制约的主要途径。权力的监督包括以下三种：权力机关内部设立监督机构、审计机构的财政监督和反腐机构的设立。
第一，权力机关内部的监督机构。很多国家在政府、社会组织和大学普遍设立道德委员会，负责本机构公职人员的行为监督，如美国联邦政府和参众两院、英国议会等。美国联邦政府设有道德办公室，负责数百万联邦政府官员和雇员的行为规范。20世纪60年代，参众两院先后成立了道德委员会和行为规范委员会，颁布行为准则，其职责包括培训和告诫议员，调查职业道德和操守问题，将违纪行为进行曝光并提交参议院投票表决是否给予处分，若涉及刑事违法，报请司法部处理。众议院在2002年查处了资深议员吉米·特拉菲坎特虚报个人收入，收取回扣，收受贿赂一案。2010年初，众议院查处拨款委员会主席兰格尔偷税漏税、滥用职权的案件。众议院通过针对兰格尔的不信任投票，对其道德违规行为施以惩罚。不信任投票是国会少有的羞辱性举措，仅位列遭开除之后，当事人还要当面聆听众议院议长对他的“宣判”。英国议会设有公共生活准则委员会，创建于1994年，目的是劝诫政客的不道德行为。2009年，英国爆出“报销门”丑闻，一些议员涉嫌骗取额外补贴，英国政坛因此遭遇“强震”，最终27人引咎辞职，373人被勒令退还报销资金，还有多人移送司法机关获刑。在这场风暴后，英国政府为了重树公信力，监督议员花费，议会下院设立了独立议会标准管理局，负责监督和调查立法者的履职行为。在机构网站上，民众可以通过查询系统，知晓每一个议员的花费，从差旅费到手机费，事无巨细。权力机关内部的监督机构的主要功能是教育、培训和调查，特别是对于公职人员违反职业道德但尚未触及法律的问题进行告诫，能够降低腐败发生的概率。
第二，完善的财政监督体系。腐败最直接的目的是获得经济利益，获得经济利益的途径除了权钱交易之外，挪用公款、虚报发票和公款滥用等问题也很突出。完善的财政监督体系包括财政机关的监督、审计机关的监督、代议机关的监督、社会中介机构的监督和社会民众、新闻媒体的监督。财政机关的监督是指对国家机关、各类企业和社会组织的财政收支和财税法律规范执行情况依法进行的监督检查活动。审计机关的监督是为了保证政府的财政预决算合理、财政支出项目符合规定，不滥用纳税人的钱。李克强将审计工作者称为“国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的‘紧箍咒’和反腐败的利剑”[23]。根据隶属关系不同，审计机构的形式分为立法型国家审计机关、行政型国家审计机关、司法型国家审计机关和独立型国家审计机关。以日本为例，“日本宪法将财政监督权授予会计检查院。日本宪法规定，会计检查院负责审查决算，其组织及权限由法律进行专门规定。由强有力的外部监察机关进行有效的财政监督，是保障财政法律制度切实得到落实，财政正常运行必不可少的要素，在宪法层面对会计检查院的独立地位和相应职责进行明确具有重要意义。会计检查院负责审查国家每年的财政收支决算，内阁在向国会提交决算时必须事先经过会计检查院的审查，并应当将会计检查院的审查报告与决算一并提交国会”[24]。
第三，建立专门的反腐败机构。反腐败机构的设置是廉政建设的重要环节，独立、权威和完善的反腐败机构为惩治腐败提供组织和人员的保障。新加坡于1952年成立贪污调查局，是新加坡的反贪污执法机构，直属于新加坡总理公署，既是行政机构，也是执法机关，局长由国家首脑亲自任命，由总理直接领导，对总理负责。由新加坡贪污调查局侦办的郑章远案件在新加坡引起震动。郑章远是李光耀的老朋友，曾与其并肩战斗创建了新加坡共和国，为新加坡的发展建设做出了巨大贡献，是李光耀得力的内阁成员。尽管如此，郑章远也未能逃脱调查和法律的制裁。瑞典的国家反腐败办和经济犯罪署，专门负责调查政府腐败、贿赂案件和治理经济犯罪。美国国会则在1970年设立了独立检察官制度，专门调查美国政府的贪污腐败案件，具有独立调查并起诉政府官员的权力。这个制度实施以来，先后负责调查了水门事件、克林顿的白宫实习生案件等。
（三）权力的社会化机制
权利与权力是人类社会制度的支柱。权力与权利的关系随着社会的发展也在进行着深刻的调整，很多法学、政治学的专家对未来权力的发展趋势进行了预测，认为权力将回归民众的权利，走向社会化、多元化和国际化。政府权力让渡、服务型政府建设等都属于这样的范畴。权力的社会化、多元化和国际化体现为，“政府的权力与能力已难以及时地、全面地满足人民日益增长的经济与文化多样化的需要和参与政治、监控国家权力的日益增长的权利要求，政府负担过重，迫使它不得不通过委托或授权，将一部分国家权力‘下放’给相关的民间社会组织行使”[25]。公民意识的觉醒、社会团体的发展和全球化带来的国际组织的强大都迫使政府必须不断放权，特别是弱化在社会管理和经济运行中政府的职能。政府权力的不断分化和弱化，能够更好地强化权力的边界，防止权力寻租，破除权力崇拜。
三 权力观模式的利弊分析
权力观模式的基本理念就是设计全面细致的权力分散、制约和监督网络，避免任何不受管制的“绝对权力”。腐败之所以产生的根源在于权力，只有控制住权力，才能铲除“权力寻租”的土壤。围绕着权力从赋予到执行的各运行环节，通过权力之间的相互约束、相互牵制、相互监督，防止社会各领域腐败现象的滋生。权力观模式从权力的本质抓住了腐败产生的根源，由此制定的廉政教育的措施更具有可持续发展性。美国在经历19世纪中后期腐败横行的时期后，成功跻身于世界最清廉的国家之一，就在于其在权力制衡思想基础上建立起来的廉政教育和建设体系。
权力观模式治理成本高，效率低，适用范围有限。权力观模式的基础是形成自上而下统一的权力观，它需要从政府、社会和公民各层面都能正确地认识权力，政府愿意分权和放权，社会和公民能够监督权力。因此，权力观模式对政治制度、法制环境、司法水平、民主意识的要求较高，适用于少数发达国家，对于广大发展中国家而言，尚不具备应用该模式的条件。此外，权力观模式强调权力的制约监督，在这种制衡中部分权力被抵消，各权力机关为了维护本部门的权力，利益谈判旷日持久，很多事项“会而不议，议而不决”，由此产生的各种成本居高不下，且效率偏低，对于经济相对落后的国家而言，这种模式过于奢侈。此外，权力观模式主要运用于政治领域的廉政教育，对于社会其他领域的廉政问题则显得力不从心。以美国为例，制约权力除了关注权力本身，还要关注社会力量和资本力量等因素，而资本力量利用其强大的经济实力开始左右政治力量和社会力量，它们游说国会议员、控制主流媒体、设置社会议题，使它们所代表的各种既得利益得到照顾。