第一节 西方财政政策理论的历史演进

一 古典和新古典经济学的财政理论

1776年，亚当·斯密在其代表作《国民财富的性质和原因的研究》中，第一次在古典经济学的基础上，系统地研究和分析了财政学的核心问题，这也是财政学科出现的理论基础。首先，亚当·斯密把财政学的研究主题确立为增进国民财富，从此使财政学有了比较稳定的研究对象。其次，具体地阐述了税收、财政支出和公债等财政内容。然后，阐述了国家职能，为财政活动划定了合理的边界。最后，基本上把财政学的框架构建出来。自《国富论》发表之后，财政学开始了新时期的发展，而且都是在这个基础上的进一步发展。

新古典经济学对财政学的阐述集中在两个方面：

第一，边际效用理论推动了公共产品理论的创立和发展。19 世纪80年代，奥意财政学者参考边际效用价值论提出了比较全面的公共产品论，这个理论推动了财政理论的发展，明确了政府公共服务的性质，为市场经济受到公共经济的影响以及公共产品供给和分析等重大问题提供了理论依据。

第二，推动了财政学的经济学化和科学化。

二 凯恩斯主义（含新古典综合）财政理论

凯恩斯主义财政政策的核心是有效需求理论，由支出政策、收入政策以及财政平衡政策等方面构成。他在《通论》（1776）中论证说明危机的原因是有效需求，即投资和消费需求不足，主张通过税制改革、扩大政府开支、推行赤字财政等措施来平衡总需求和总供给之间的关系，推动就业的进行。除此之外，他还提出一个理论叫“乘数效应”，也就是说收入受到政府投资的影响，而且这种影响关系是倍数关系，所以说在一定范围内，政府投资越多，收入越大。凯恩斯短期扩张型赤字政策的实施成功遏制了大萧条，被称为“汲水政策”。这种传统需求管理导向的理论发展出“汲水”政策，目标是应对“反萧条”，此外还有“补偿性”政策，目标定位于“反经济周期”，再者为“增长性”财政政策，用以“加速经济增长”。

新古典综合学派代表人物阿尔文·汉森（Alvin Hansen）追随凯恩斯主义提出了一种新的财政政策，即相机抉择的“补偿性”财政政策，具体来说就是在某一个时期，在市场的基础上，政府通过出台一些有效的经济政策，“逆经济周期而动”，从而减缓经济波动。从需求管理出发，财政自动稳定器的作用发挥离不开累进制个人所得税占财政收入相当的比例以及完善的社保制度这些前提条件，且有一定限度，因而相机抉择的财政政策很快被证明存在一些局限性，例如政策效应时滞性、财政政策缺乏弹性、不重视供给而在面对供给冲击时应对财政失衡时往往顾此失彼，因而这种政策被视作一种短期的治标策略。例如，扩张性财政政策导致赤字上升、货币供应量增加、诱发通货膨胀，而紧缩政策又可能导致通货紧缩、经济衰退、失业率上升。而从总供给管理来看，财政政策重点应该包括激励促进劳动和资本投入，以及科技水平提高。政府规模和税收的因素包括自然资源、劳动力和资本在内的要素投入与科技水平。萨缪尔森（Paul A.Samuelson）在他的观点中认为，投资、消费和国民收入之间是有联系的，它们之间是相互影响的，经济调整和经济周期的出现会对经济情况产生影响，政府要采取投资的方式来减少其负面影响。该学派发展了希克斯—汉森模型、总供给—总需求模型、索罗德经济成长率模型和托宾的资产选择模型。

赫勒（1969）则在对长期补偿性财政政策导致了潜在与实际生产能力差距加大，有可能紧缩总需求从而对经济增长造成“财政阻力”的反思之上，主张不光要在萧条时期，也要在经济恢复时期，通过扩张性财政货币政策来提高产出水平，推动充分就业、刺激经济加速增长。基于此， “增长性”长期预算赤字财政政策逐渐产生一定影响力。

三 新自由主义财政理论

新自由主义经济学主要包括货币主义、供应学派、理性预期学派等。20世纪70年代芝加哥货币学派代表人物弗里德曼（1968），面对“滞胀”，旗帜鲜明地反对国家干预，认为在货币供应量不变的前提下，扩张性财政政策会破坏市场自动发生的长期平衡机制，导致利率上升，引起私人投资和消费的减少，从而产生“挤出效应”，对经济刺激效果甚微，不能促进增长，但是同时并不排除财政政策的短期效应；货币主义的理论观点中，财政政策基本上是没有用的，指出“滞胀”现象的出现是因为实行了赤字财政政策，认为所实行的货币政策应该以“单一规则”和浮动汇率为核心，减少税收、降低预算，并且采取所得税方案。

供给学派主张恢复“供给自行创造需求”的萨伊定律，反对赤字财政政策，主张实现预算平衡的财政政策。此外主张进行税制结构改革，创造有利于储蓄和投资，有利于技术革新的宏观条件。20世纪70年代，美国供给学派代表人物拉弗（Arthur B Laffer）以“拉弗曲线”而著称于世。依据该理论，在一定范围之内，税率与政府税收是成正比关系，但是一旦超出这个范围，两者之间的关系就会成反比关系。因此他主张政府必须保持适当的税率，才能保证较好的财政收入。在担任里根政府经济顾问期间，通过推行减税政策快速取得积极效果缓解了“滞胀”难题。因此该学派总体在收入方面，主张以拉弗曲线为依据推行大幅度减税政策，以达到刺激消费增加投资积极性，和长期扩大税基增加税收的效果；为了平衡预算，要减少支出，也就是减少各种政府开支。

理性预期学派（1976）在货币主义的基础上更进一步，为了降低通货膨胀的负面影响，顺利地实现宏观经济目标，充分发挥财政货币政策的作用，并指出通货膨胀问题是财政与货币政策协调的关键领域。

四 新凯恩斯主义财政理论

20世纪80年代以来的新凯恩斯主义的出现背景是“滞胀”，是对传统凯恩斯主义的进一步完善和发展，在结合宏观和微观的分析之后，其认为资本主义经济因为自身的特点一定会导致经济波动的出现，为了降低经济波动的负面影响就应该在宏观调控上加大力度，建立了一个短期和长期兼具的政策框架。其主要内容为政府要采取一定的手段和措施来对经济进行干预，才能保证就业和经济增长目标的顺利实现。在短时间内，为了尽快实现经济复苏，应该采取赤字财政政策；长远的话就要一步步地降低赤字财政政策的地位，采取其他手段如提高政府在公共方面的投资来稳定经济。

在新凯恩斯主义学派的观点中，既对需求管理有足够的重视，又在参考了日本产业政策之后加大对供应方面职能的重视，即以政府为主体组织采取一系列措施着力于完善产业结构，使其更适应市场经济情况。具体做法是在以实现经济长期增长为主要目标这个总体框架下结合内生性增长理论，以提高全要素生产率为导向，进行人力、物质资本的累积，从而提出更为科学合理的宏观经济政策。[1] 其中，内生性增长理论在财政上有如下一些基本主张：新知识的获取和实际应用会对经济长期增长目标的实现产生影响，在新古典增长模型中，有一种经济现象叫作物质资本边际收益递减现象，新知识的获取和应用可以降低这种现象对经济的负面影响。但是因为一些正外部效应会导致私人收益没有社会收益这么高，这就会使活动不能顺利地进行，出现总的实际均衡增长率低于社会最低增长率的消极情形，这时候便需要政府提供财政补贴。对于赞成供应学、货币学和理性预期学这三个学派所提出的，政府所采取的对经济的干预措施是没有用的这个观点，是表现出不赞成的态度，认为政府出台的财政政策对于经济增长的作用是不可忽视的，认为政府财政的重点要放在以下三个领域：人力资本投资、基础设施投资、研究和开发投资。新凯恩斯主义也认为财政政策对价格水平稳定以及通货膨胀的控制有重要作用，财政稳定是控制通货膨胀的重要前提，而财政不平衡会引发银行和金融危机，造成通货膨胀压力。因此，财政政策成为宏观经济稳定，特别是金融稳定的重要政策工具。

五 公共选择学派的财政理论

在以布坎南与塔洛克为代表的公共选择学派看来，政治制度的因素属于经济发展过程中内部产生的一个变量，这个因素出现之后，在进行经济学分析的时候都要考虑到政府的行为和政策，这是有利于经济学发展的，因为在传统经济学当中，政治制度因素属于一个外部的变量，也就是不对经济本身有根本性影响，这种经济学的分析是不全面的，没有能够很好地把国家政治与经济活动结合起来，对两者之间的相互影响关系也没有详细的分析和介绍。之后在西方学术界中，公共选择理论开始被纳入财政学领域。而后，瓦格纳在《公共财政学》中指出公共选择、运用微观经济学是公共财政学研究的两个方向。

公共选择理论在财政研究中的补充性视角开始产生广泛关注，人们逐渐意识到在资源配置和公共经济管理中，原本纯粹的经济问题在某种意义上转变成了政治问题，财政学和政治学发生了学科交叉，也就是政府失灵必须要采取政治手段来解决，从而使研究范围更广、更全面，政治和经济的关系也更加紧密。这主要体现在：

第一，在研究和讨论政治领域上的相关问题时，借助经济学中的经济人假设，在新古典经济学当中从来不会把政治和经济结合在一起研究，也就是财政学仅仅涉及经济问题，而不会涉及政治问题。第二，政府不是万能的，政府也会在很多方面出现失灵的问题。财政学对政府问题的关注有两个方面：一是在公共产品上的作用，二是政府支出增长受到制度因素的影响，即后者往往存在缺陷甚至扭曲性。第三，预算支出的决策过程因为与制度因素息息相关，从而越发引起重视。在新古典经济学中，财政的关注点是效率，财政问题通通归结为税收问题，税收又是市场均衡价格的一部分，使政府财政研究更进一步。[2]

此外，从政策制定的角度来看，经济政策总是会受到政治的影响。一旦经济效率与社会稳定之间不能平衡的时候，就需要民选政府在宏观上对两者进行调控。在拉美的政治发展历史和现实中，利益集团能大大地影响政府的存亡。不同的利益集团具有的政策影响是不一样的。