第二节 基本公共服务相关理论

一 公平与效率

根据马克思主义的观点，生产资料的所属和占有关系是实现公平分配的根本前提，生产条件的分配决定了生产成果分配状态。中国的社会性质决定了，政府提供的基本公共服务、公民有公平享有的权利、享受的水平也应该是平等的。效率属于生产力范畴，其标志是劳动者使用生产工具作用于劳动对象所创造的物质财富。效率是用物质财富的多少，以及投入和产出的对比关系来考量的，具体表现为经济效率和管理效率两个方面。在生产力水平有限的情况下，实现基本公共服务供给的高效率就是要做到社会资源的优化配置，以尽可能少的投入，产出更多的服务，并且有较高的质量。公平与效率两者是统一的、不可分割的。

基本公共服务是专有经济名词，基本公共服务供给是典型的经济行为，其遵循的理论基础和行为规范首先就是公平与效率权衡。经济视阈下政府和市场运行过程的产出结果就是公平和效率。任何经济活动最终目标都是为了满足人类的需要、增进社会经济福利水平，产出尽可能多的物质财富（产品和服务），同时实现物质财富在各社会成员之间合理分配，并且这种分配不是简单意义上的公平，公平和效率是不可或缺的。基本公共服务作为居民福利水平重要而基本的体现，公平和效率的要求也是供给中基本的评判标准。基本公共服务若只为少数人所享有，而多数人游离于此之外；或者基本公共服务能够由所有居民享有，并且这种分配状态是平均的，但水平非常低，也不能说基本公共服务供给是公平和有效率的。对标公平与效率，本书建立了“双标系统”基本公共服务供给的研究范式。但在两者实现过程中，又不可避免地会出现矛盾。从中国基本公共服务供给的已然结果来看，出现过低水平的平均分配，也出现了差异过大的差别分配，都没能协调好公平与效率的关系。在资源配置方面，随着经济体制改革的深化，市场在资源配置方面的决定性作用日益增强，带来物质财富的增加，基本公共服务供给的财力基础得到保证，经济效率得到提升。但市场机制也存在一定的缺陷和失灵。在当前市场发育尚不成熟、市场机制还不完善的情况下，需要政府在再次分配环节进行干预。政府干预需要借助财政手段集中一部分社会总产品，并通过自身特殊机制提供公共物品、公共服务，调节收入分配，从而促进社会经济的稳定和发展。财政机制侧重于集中，但往往不利于行为主体积极性、主动性的发挥，有碍管理效率目标的实现。在公平分配方面，通过政府提供一个基本公共服务供给公平的环境，现阶段基本公共服务的均等化是公平原则要求的，同时公民对基本公共服务的均等享有也是体现公平性的力证。基本公共服务供给能够提升综合生产力水平，创造更多价值，体现经济效率，同时基本公共服务追求节约财政资金，供给高质量的服务内容更是对管理效率的要求。

二 福利经济学理论

国外大量文献中关于公共服务的研究都归结到了福利经济学的领域，因此，本书基本公共服务研究重要的基础也离不开福利经济学理论。福利经济学理论的最早提出者是英国经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou，1920），福利经济学基本思想和诸多命题都对基本公共服务供给有指导意义。福利经济学中提到的福利是由效用构成的，效用表现为满足，即对福利最大化的追逐。获取满足源于两个方面：如果个体实际收入水平提高则会增加个人的福利水平，获得更多的满足；如果将富人的货币收入转移给穷人，也能增加社会整体的福利水平。由此福利经济学的两个基本命题形成：从效率层面来看，国民收入总量越大，社会福利就越大；从公平层面来看，国民收入分配越均等，社会福利就越大。这一论述成为基本公共服务供给研究的理论基础。基本公共服务是政府干预收入分配问题的重要媒介，联结国民收入和社会福利两个内容。国民收入越多，财力水平越强，基本公共服务供给总量规模越大，社会福利就越大。国民收入作为基本公共服务的重要财源，在政府既定政策不变的前提下，基本公共服务会随着国民收入总量水平的增加同比例增加，社会福利总量也因此提高。国民收入与社会福利之间由基本公共服务联系，拓展了福利经济学第一个命题。基本公共服务越是均等化，社会整体经济福利就越大，将收入分配与资源配置联系起来。福利经济学第二个命题，即国民收入分配越均等越能够增进社会经济福利，是从公平角度进行说明，但这一命题在很大程度上有损效率。

新福利经济学理论相较于之前的论述，重新审视了效率标准，选择通过帕累托最优来解释福利问题。国家政策变动引起价格波动，会使一部分人受益，一部分人利益受损，如果利益增进的一方能够补偿利益受损方恶化的程度，并且补偿后仍有剩余，则说明整体的社会福利是增进的。新福利经济学在某种程度上对公平问题关注不够，因此提出了补偿原则加以完善，补偿原则更好地兼顾了公平问题。基本思想：整体生产力水平偏低时，基本公共服务支出比例的提高能够缓解供不应求的状况，所增加的社会效用足以补偿其他份额减少带来的效用损失，社会整体福利状况得到改进。由于区域经济发展的差异，提高中央政府对各地方政府的财政转移支付，补偿经济落后区域的财力水平，能够实现基本公共服务均等，满足各区域居民的偏好，从而增进社会福利。帕累托效率与合理分配是实现最优福利的必要和充分条件。政府通过基本公共服务来影响社会福利，并在若干个备选政策中选择一个相对较好的政策来改善整个社会的福利水平。社会福利函数理论与基本公共服务供给联系在一起，也为研究工作提供了新的思路。社会福利函数是社会上所有人的效用水平函数（厉以宁，1984）。社会福利函数理论认为最优状态不是唯一的，需要考察的是福利在个人之间的合理分配，在此基础上，提高社会经济福利水平。基本公共服务还应该考虑个体的需求差异、需求层次，基本公共服务均等化目标应是相对的，在实现不了帕累托最优时，次优理论、第三优理论分析更具有现实意义。当政府没办法掌握居民偏好的表达途径时，或者准确获得信息的执行成本非常高，导致政府无法准确获取与基本公共服务相关的内容信息，这种情形下追求最优状态是不现实的。

因此，基本公共服务供给必须要根据具体的情况，不同经济发展阶段、不同区域，力求提高基本公共服务水平，推进不同程度基本公共服务均等化。

三 蒂布特模型

国外学者在研究公共服务问题时，很多都以蒂布特模型（Tiebout Model）作为理论依据。美国经济学家查尔斯·蒂布特（Tiebout，1956）在分析各级地方政府提供公共物品最佳效益问题时，做出诸多前提性假设：居民自由流动、信息对称、居住辖区的多样性、居民自由流动不受就业的制约、公共物品和税收无外部效应、各辖区都以最低的成本生产公共物品。在此基础上地方性公共物品的提供被看成类似于私人物品在一个竞争性市场上的提供，蒂布特所类比的这个竞争性市场，实际是由众多辖区组成的体制。蒂布特在其模型设计中得出的结论，尽管是建立在一系列前提性假设的基础上，但还是为后来的经济学者分析财政体制中地方政府收入和支出政策的变化、地方政府的行为解释提供了一定的依据。公平竞争市场环境下的企业和厂商会提供质优价廉的商品；同样，各辖区内地方政府之间的相互“竞争”，也会促使其更加有效地提供人们所需要的公共物品和公共服务。在“竞争”中，消费者对公共物品、公共服务的需求表达会影响地方政府供给的规模和水平。需求主要取决于辖区内社会成员的消费偏好和人口的流动性。目前，伴随户籍制度、人事制度、档案管理制度的改革，我国人口流动性越来越强，各辖区居民能够通过自由地迁入、迁出，根据自己的偏好来选择自己愿意工作、生活的区域，同时也愿意为此支付相应的税收成本，这也会迫使各级地方政府努力提供丰富多样、品质上乘的服务。有相同需求偏好的独立个体会选择自己认为最适宜的区域安定下来，愿意聚集在该辖区范围内，也寻求到了公共服务与赋税成本的精确组合。当他们在某地发现能够达成自己效用最大化目标时，便在这一区域居住下来，从事工作，拥护当地政府的管辖，反之就会选择迁出该区域，寻求更适合自己的地方，这个过程就是所谓的“用脚投票”。通过居民的迁移（“用脚投票”）将促成一个有效率的结果，实现公共服务的有效供给。

人们对地方性公共服务偏好的表达提供了一种“用脚投票”的准市场办法，就如同人们表达自己对市场上某种私人物品的消费偏好一样。所不同的是，市场上居民是通过货币支付来表达消费偏好，地方政府在提供公共服务时刺激他的是本地居民的投票，实际上也是一种公共选择过程。地方政府在竞争中获取更多选票的方法就是在其职责履行过程中充分考虑居民的偏好需求，迎合民意，基本公共服务供给恰恰是最适合地方政府履行其职能的手段。地方政府提供满足辖区居民需求的，诸如教育、医疗保健、社会福利、道路交通等与居民生活息息相关的公共物品，能赢得居民更高水准的满意度评价，同时还能吸纳优秀人才的迁入，拉动区域经济的发展，提升区域竞争力水平。这都是符合蒂布特模型推理论述的，蒂布特模型有其强大的现实解释力。但模型设计中也存在一定的缺陷。蒂布特模型在分析和解释人口流动问题时，更多的是考虑地方财政支出水平对该区域公共服务供给规模的影响，进而会对人口迁移产生作用，而忽略了现实中造成人口流动的因素并不仅限于区域间差异性的公共服务供给状况，还受到各区域自然条件、历史文化、地理位置，甚至饮食特点等多重因素的影响，在居民进行选择时所要考虑的迁移成本是一个复合函数。因此，蒂布特模型在这方面的解释是有局限性的。

公共服务供给是区域政府间开展财政竞争的基本手段之一。在竞争性辖区内，通过地方政府之间的竞争，人们居所选择的流动性可以促使地方政府关注本辖区居民偏好，提供最佳公共服务供给规模，改善公共服务供给效率。蒂布特模型中地方性公共服务供求均衡可以用图2-2来说明。

根据公共物品需求曲线的形状和效用不可分割的特征，蒂布特社区中总的公共服务需求数量E∗等于社区内每个个体意愿的公共服务数量Ei。每个个体的边际收益等于他们分担的成本份额时，每个消费者意愿的公共服务数量就是公共服务供给的效率数量。

四 政府活动扩张论

基本公共服务是政府公共财政支出重要项目，公共财政支出水平的发展变化在一定程度上也会反映出基本公共服务水平的变化情况。西方学者瓦格纳就公共财政支出水平的变化给出了规律性的描述，即政府活动扩张论，又称为瓦格纳法则。该理论是在对19世纪欧洲国家以及日本、美国等的经验性材料进行分析的基础上提出的。瓦格纳法则可以表述为：随着人均收入水平的提高，财政支出占GDP的比重也相应地提高，但这种上升并不是无止境的，当经济发展达到一定高度，则呈相对稳定的趋势，并在一定水平上波动。这种变化趋势是政治因素和经济因素共同作用的结果。随着经济的发展、市场的扩张，政府与市场中的参与主体接触更多，并且关系越来越复杂，体现政府职能的公共支出水平也会相应地提高。随着城镇化进程加快，人口的聚集，会带来拥挤效应，需要更多公共物品、公共服务的供给来满足社会大众的需求。瓦格纳法则描述的公共财政支出的变化趋势，如图2 -3所示，即公共财政支出占GDP的比重与人均收入水平之间的函数关系。

根据瓦格纳法则，针对基本公共服务财政支出水平，得到这样的启示：基本公共服务支出项目伴随着实际收入水平提高时，由于公共物品需求的收入弹性大于市场中的私人物品，因此对公共物品的需求会显著增加，希望政府供给更多公共服务的愿望也愈加迫切，这些公共服务支出的增长将快于GDP的增长，教育、医疗、社会保障等基本公共服务会挤占个人消费结构当中的私人服务相对份额。

五 经济发展阶段理论

美国经济学者马斯格雷夫和罗斯托在分析公共支出结构水平变化的时候，按照经济发展的不同阶段进行了阐述。经济发展阶段划分为三个区间：初期阶段、中期阶段、成熟阶段。公共支出按照经济性质不同，划分为购买性支出和转移性支出，购买性支出中又根据能否构成有形资产、基础产业将其划分为投资性支出和社会消费性支出。在经济发展的初期阶段，政府部门为经济发展进行大规模基础设施投资，以此促进地区经济实现“起飞”。相比之下，这一时期受制于经济发展的局限，社会消费性支出和转移性支出水平有限，占比很低，仅能满足人们最低的生活需求，而人们对政府在这方面的保障能力并没有太高的诉求。进入经济发展的中期阶段，随着地区经济活跃度的提升，私人投资也逐渐增加，在一定程度上挤出部分政府投资性支出的份额，即便如此，政府投资性支出的占比仍然保持相对较高的份额，只是增长速度趋于缓慢。随着经济发展水平的提高，这一时期的社会消费性支出和转移性支出的水平较之前有所提升。一旦经济达到成熟阶段，随着城镇化进程的深入，基础设施面临部分领域的短缺和不足，公共支出将向基本建设领域倾斜，但其所占比重并不是最高的，取而代之的是这一时期教育、社会福利、社会保障等转移性支出内容的水平会大幅度提高，增长速度也将超过其他方面支出的增长，这种变化也符合该时期社会民众的需求偏好选择。表2 -1列示了公共财政支出结构在不同经济发展阶段的变化情况。

根据前文所界定的基本公共服务内涵和外延范围，本书研究的基本公共服务具体项目分属于购买性支出和转移性支出，因此基本公共服务在不同经济发展阶段的供给明显存在差异。现阶段基本公共服务越来越受到政府和社会民众的关注，供给规模和增长速度处于显著提升阶段，既符合理论推演，也是现实的必然选择。

六 关于共享发展和均等化的理论阐述

经济发展的目的是满足人的物质文化需要、促进人的自由全面发展，这是马克思理论中的基本观点（易培强，2017）。马克思曾指出，人的需要即人的本性，是人类从事生产活动和形成社会关系的动因与依据。对人而言，“他需要的界限也就是他生产的界限”。恩格斯认为理想的共享发展状态，是一种由“社会全体成员”“共同地和有计划地利用生产力”,“把生产发展到能够满足所有人需要的规模水平”,“让所有人共同享受大家创造出来的福利”，“保证每一个个体一切合理的需要都不断得到满足”，“使社会全体成员的才能都得到全面发展”的模式（韩喜平， 2017）。马克思和恩格斯的理论观点中蕴含朴素的均等化思想，所有的社会成员都有权利共同享受生产力。关于均等化的论断，英国经济学家庇古在1920年出版的《福利经济学》中也曾指出，增进人们的福祉不仅要增加收入水平，同时还应实现国民收入公平分配，消除不均现象。该理论以国家对社会资源的有效配置和国民收入的公平分配作为主要内容。基本公共服务是保障公民最基本需求的公共服务，均等化供给可以熨平区域之间、群体之间的差异，保障群体福利共享。