第二节 研究进展与研究评述

一 “公共资源”内涵的研究进展与评述

（一）“公共资源”内涵的研究进展

《辞海》对“资源”的释义为：“生产资料或生活资料的来源。”[4]国外权威词典Webster's New Universal Unabridged Dictionary对“资源”（Resource）的定义为：“1.一种供应、支持或者援助的来源，尤其是作为一种储备而存在；2.一个国家的集体财富或者生产财富的方式；3.通常包括物力、资金或者可以转化为资金和资产的所有权。”[5]胡跃龙把“资源”界定为：“资源是受一定时间定义域与一定空间定义域约束的经济发展不可或缺的生产要素的集合（即资源集），它既包括与社会经济发展相关的资金、资产等物质因素，也包括文化、制度等非物质因素。”[6]

可见，“资源”的本质是一种“生产或生活要素”，它既包括自然存在的部分，也包括人类社会创造的内容，它可以是有形的实体存在物，也可以是无形的虚拟权力域。因此，可以把“资源”界定为：自然界和人类社会中客观存在或者人类社会创造的一切能够推动人类社会建构的、有形或无形的生产要素集合。按照所有权划分，资源可分为私有资源与公共资源。按照属性划分，资源可分为自然资源与社会资源；按照形态划分，资源可分为物质资源与非物质资源；所以，“公共资源”概念范畴较“资源”范畴小，其是作为“资源”的一个子域而存在。

本书主要关注的是“公共资源”这一“资源”子范畴领域。有关“公共资源”概念的界定，目前国内外无论是学术领域或是实践领域并没有公认的统一概念。

1.学术领域的界定

在学术领域，国内外学者分别从不同的视角对“公共资源”进行解读。概括来讲主要包括以下几种视角。

（1）经济学的视角

资源稀缺性是经济学研究的基本假设，公共资源的优化配置也是经济学领域关注的主要命题之一。首先，较早的有关“公共资源”的代表性界定，主要有Hardin在“The Tragedy of the Commons”提出的观点，即能够为所有成员共享的资源都可以称作公共资源，如水、空气、土地、海洋、林业等资源[7]。奥斯特罗姆把“公共池塘资源”（common pool recourse）界定为“一个自然的或人造的资源系统，这个系统之大，使得排斥因使用资源而获益的潜在受益者的成本很高”[8]，其实质上可以理解为是一种小规模的集体公共资源。巴泽尔指出：“公共资源的范围与两个方面有着密切关系：一是公共资源价值属性的多样性；二是公共资源产权界定成本。”[9]

其次，部分学者把公共资源作为一种资产进行界定，比如刘尚希和吉富星认为：“公共资源是指国家和集体所有的各类资产，它不但包括自然状态下的土地矿产等资源型资产，还包括经营型资产、非经营型资产和国有金融资产。”[10]而陈鹏辉和何杰峰将公共资源界定为一种虚拟的资产，“认为公共资源是为满足生产生活的需要而拟制的‘财产利益’，在实践中不但包括政府拥有或经其许可的有形资产，而且还包括无形资产”[11]。

再次，部分学者从经济属性出发，概括了公共资源的内在特性，比如韩方彦指出公共资源主要具有外部性、产权结构、公共产品、供需特性与市场失灵等方面的经济属性，并且他认为经济属性与制度联系密切，需要从制度的视角来研究公共资源的治理问题[12]；李齐云认为：“公共资源作为公共物品具有消费竞争性、无法排他或者排他成本过高的内在特性。”[13]

（2）法学的视角

产权是经济所有制关系的法律表现形式，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，因此，法学领域对公共资源的界定主要是从“产权”维度作为切入点。比如楼惠新和王黎明认为：“公共资源除了可以被成员共同享有外，它的经营权和所有权也可以适当地分离。判定公共资源可以从以下五个方面出发，一是公共资源的公共性特征，它的所有权为全体成员共同所有，个人无权占为私有；二是公共资源的整体性特征，它不可以肆意分割；三是公共资源所蕴含价值的社会性特征，它能够使全体社会成员收益；四是公共资源本身也具有外部性特征；五是公共资源的非排他性特征，它并不能排斥他人对公共资源的享用。”[14]

蔡小慎、刘存亮指出：“公共资源具有公共性特征，由国家和社会共同所有，它包含的范围也非常广泛，根据各地现行的制度文件规定，公共资源不但包括政府采购与工程建设招标项目所使用的国有资金，而且还包括国有产权交易中所涉及的国有资产，以及采矿权、探矿权、国有土地的使用权与各种市政公用设施工程的承包权、特许经营权、冠名权等方面。”[15]此外，马壮昌将公共资源定义为“由政府支出、投资所建立的资产和由社会管理所形成的专有权益组成的经济资源”[16]。

（3）公共管理学的视角

在公共管理学领域对公共资源的界定多是从“公共物品”或“公共产品”维度进行区分，偏向于强调其属性中“公共性”特征，比如杨红伟基于私人物品与公共物品的区分认为：“公共资源是能够提高人类福祉的具有非完全排他性的社会和自然物品，它主要包括公共社会资源、公共自然资源和公共福利资源三个方面。”[17]唐兵进一步指出，“公共资源作为一种公共物品，具有非排他性的特征，认为公共资源被提供后，会有众多的消费者共同消费从而很难把参与消费的任何人排斥出去。此外，公共资源本身而言，其存量具有一定的限度，而过度的消费超过公共资源本身的限度，也必然使公共资源陷入‘公地悲剧’的恶果，从而造成无法挽回的损失。”[18]

此外，屈锡华和陈芳（2004）对公共资源与公共产品进行了区分，认为公共资源与公共产品既有相同的一面，也有区别的一面，二者相同的是都具有不可分割的效用和非排他的收益，二者的区别在于公共产品的消费具有非竞争性的特征，如义务教育、国防、基础设施等，而公共资源的消费具有一定程度的竞争性，成员在共同消费公共资源的过程中会出现相互的竞争，一方的多消耗往往会使其他成员的效用降低，如水资源、生活能源等[19]。

2.实践领域的界定

在实践领域，通过查阅国家及地方法律法规文件发现，当前有关公共资源的概念界定官方文件目前并没有统一的界定。

（1）国家层面

在2003年中华人民共和国第十届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项中规定：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”[20]，使用了“公共资源”这一官方术语，然而并没有对“什么是公共资源”进行明确的界定，只是直接把公共资源作为与自然资源、特定行业的市场准入相并列的资源项目直接使用。

（2）地方层面

在地方法规层面，福建省纪委监察厅2007年7月《关于进一步规范公共资源市场化配置工作的若干意见》中明确界定了“公共资源”的概念，即“所谓公共资源是指属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，主要包括社会资源、自然资源和行政资源。社会资源主要是指公用事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源，如供水、供气、供热、公共交通、污水或垃圾处理等行业的特许经营权等；自然资源主要是指土地、矿藏、水流、森林、山岭、荒地、海域、滩涂等，如经营性土地使用权、采矿权等；行政资源主要是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源，如户外广告设置权、公交线路经营权和网吧经营权等”[21]。安徽省2013年3月批准的《合肥市公共资源交易管理条例》中界定：“公共资源，是指国家机关、事业单位和被授权的组织所有或者管理的，具有公有性、公益性的资源。”[22]河北省2012年5月颁布地方标准（DB13/T1534-2012）《河北省质量技术监督局发布公共资源交易技术中心建设与管理规范》文件中，界定“公共资源”为：“政府或所属单位以及政府授权的公共管理部门拥有、控制或者掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源。”[23]

2011年1月厦门市第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《厦门经济特区公共资源市场配置监管条例》中也对“公共资源”进行了界定，“公共资源是指本市机关、事业单位和经授权的其他组织（以下统称公共资源管理部门）拥有、控制或管理的下列专用性、公益性资源：（一）国家有限自然资源的开发利用；（二）直接关系公共利益的特定行业的市场准入；（三）机关、事业单位资产以及罚没物品的处置；（四）货物、工程或者服务的政府采购；（五）公共设施的户外广告设置权、公共活动冠名权等应列入配置目录的其他公共资源”[24]。宁波市2007年10月，甬党〔2007〕17号文件《中共宁波市委宁波市人民政府关于推进公共资源市场化配置的意见》中把“公共资源”定义为：“是指属于社会公用的生产（生活）资源，既有有形资源，也有无形资源，主要包括公用性资源、自然性资源、资产性资源和行政资源。公共性资源主要是指公共事业领域具有基础性、先导性、公用性的资源；自然资源主要是指土地、矿藏、水流、森林、海域等开发利用所形成的资源；资产性资源是指政府和国有企事业单位使用国有资金采购或国有资产转让所形成及衍生的资源；行政性资源是指政府依法履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能所形成及衍生的资源。”[25]

（二）“公共资源”内涵的研究评述

通过以上对学术领域和实践领域对“公共资源”的概念界定进行梳理和归纳发现，公共资源主要具有以下几个方面的特征：第一，公共资源在所用权上属于国家和社会所有，具有公共性。第二，公共资源包含范围广泛，既包括自然资源、社会资源等表现为具体形态的资源，也包括行政资源这种无具体表现形态的衍生性资源。第三，从利用属性上可划分为原生性公共资源和可交易公共资源，其中原生性公共资源主要包括非竞争性和非排他性的自然资源与社会资源，例如空气、国防等资源，可交易公共资源主要涉及公共资源中可用于转让、经营的部分资源。而在实践领域中，各地市法律法规文件中“公共资源”的界定正是从狭义的视角把“公共资源”视同“可交易公共资源”，其强调的是“公共资源”中可用于市场化配置的部分。

本书研究的“公共资源”主要基于学术领域与实践领域已有研究成果所界定的广义概念，即公共资源是指国家与社会共享，且由公共部门代为治理或者提供的涉及公共利益与社会利益的生产要素集合；其可以分为“原生性公共资源”和“衍生性公共资源”两个层面，原生性公共资源主要涉及有关公共利益及社会利益的自然资源层面，衍生性公共资源主要涉及公共部门在履行公共管理职能过程中所提供的公共服务、公共物品及准公共物品层面。从该层面论述可以发现，公共资源实质上可以称之为公共行政研究的核心对象，或者说公共行政实践的演化与理论范式的转换，其追寻的主要价值在于探寻公共资源的有效治理模式，以提高国家和社会成员的公共福祉。因此，本书所研究的“公共资源”并不是特指具体某一类公共资源，而是以公共行政学科视角为切入点，主要探寻“合作治理”这一公共资源有效治理模式的机制设计问题。

二 公共资源治理模式的研究进展与评述

（一）公共资源治理模式的研究进展

当前，以“公共资源合作治理”为主题的研究成果相对较少，根据“CNKI 学术关注度趋势统计图”（见图1-1）可以看出，1997—2017年仅有3篇研究文献。在国外研究成果查阅中，通过Web of Science 检索关键词“Common Resource”和“Collaborative Governance”并没有直接的已有研究文献。

而扩大检索概念，以“公共资源治理”为主题，根据“CNKI学术关注度趋势统计图”（见图1-2）分析，1997—2017年有关“公共资源治理”的研究文献有27篇，Web of Science 检索关键词“Common Resource”和“Governance”，有国外研究文献45篇。

为获得充分的研究资料，进一步扩大概念范围，以“资源、治理”为检索主题关键词，根据CNKI（EI、CSSCI、核心期刊来源）检索，国内已有研究文献分布在1992—2017年共436篇。同时根据Web of Science（SCI,SSCI,CPCI,JCR,ESI,Biosis Previews,MEDLINE etc.）平台，以“Resource,Governance”为检索关键词，分布在1983—2017年共有380篇国外研究文献（见表1-1）。

通过上述数理统计分析，可以发现，有关公共资源合作治理的研究成果较少，但是，公共资源治理领域以及资源治理领域，国内外研究成果颇丰，并且呈现逐年增长的趋势。因此，要研究“公共资源合作治理机制”客观上需要对国内外公共资源治理领域的研究进展进行梳理，以期为本书的研究提供理论上的铺垫和实践上的指引。由于公共资源治理领域国内外学者的已有研究主题聚焦而视角多样，所以，本书摒弃以“国内外研究分述”的传统形式，主要以宏观的视角对国内外研究进展进行归纳与述评。

从宏观层面分析，国内外学者对公共资源治理的研究主要集中在探讨公共资源治理由“谁”在主导，以及在其主导下是怎样的治理模式，基于此思路可以把公共资源治理概括为四种模式，即私有化治理模式、政府直接治理模式、自主治理模式和网络化治理模式。

1.私有化治理模式

私有化治理模式的特点在于突出“市场”这一资源配置主体在公共资源治理中的主导地位，新制度经济学领域的交易成本与产权理论研究组成了私有化治理模式的理论建构。“交易成本”理论最早源于科斯的论述，即“利用价格机制是有成本的。市场上发生的每一笔交易的谈判和签约费用也必须考虑在内”[26]。肯尼思·阿罗把交易成本界定为“利用经济制度的成本”[27],Williamson 更是形象地把交易成本比喻为物理学中的“摩擦力”[28]。

交易成本的界定奠定了产权理论的基础，或者产权的确立是降低资源治理过程中交易成本、规避外部性的有效方式。正如登姆塞茨所述：“能够引导实现外部性内在化的激励是产权的一个重要功能”，并指出“私有化由于具有排斥性的特点，所以在使用资源方面更具有经济效率，并且内在化也是通过私有化来实现”[29]。同时，张五常在《私有产权与分成租佃》研究中指出：“给定土地可市场化的私有产权之后，市场的竞争机制会自然的形成有效合约”，并明确指出：“具有可转让性和排他性的产权，资源配置必然是有效率的。”[30]可见，私有化治理模式是建立在产权界定私有化的基础之上，试图通过确立私有产权，利用市场化配置以实现公共资源治理效率帕累托最优的资源治理模式。

2.政府直接治理模式

与私有化治理模式相比较，政府直接治理模式所突出的是政府在公共资源治理过程中所发挥的主导作用，并且其主导作用的发挥主要依附于政府本身所具有的权力属性与合法强制能力。该模式的思想渊源最早可以追溯到欧洲启蒙运动时期霍布斯对“国家理论”的形塑，即“国家的本质就存在于他身上，……通过人们相互订立契约，他就使群体的每个人成为他的授权者，而最终他可以使用所有人享有的为和平与共同防卫而使用的力量和手段”[31]。如果说，霍布斯的论述为政府直接治理资源提供思想上的启蒙，那么，20世纪三四十年代凯恩斯的政府干预理论，即“否定传统经济学的自由放任，主张实行积极的国家干预经济运行的政策”[32]，是政府直接治理公共资源的有力实践。

中华人民共和国成立初期计划经济体制下的公共资源治理是典型的政府直接治理模式。为体现社会主义公有制度的优越性，“在公有制基础上以中央集中管理为主，通过行政指令配置资源的计划经济模式在三大改造以后基本建立起来”[33]，公共资源的供给与分配主要依靠国家的公有权力进行直接治理。吴敬琏认为：“这种由国家行政指令配置资源的方式主要依靠预先制定的编制计划来执行，该配置方式是否有效关键在于通过主观编制的计划与客观现实是否一致。”[34]

3.自主治理模式

自主治理模式的建构主要归功于埃莉诺·奥斯特罗姆在研究公共池塘资源治理模型中的贡献。“无论是哈丁提出的‘公地悲剧’、囚徒博弈的困境，还是曼瑟尔·奥尔森论述的集体行动的逻辑，它们都得出了共同享有公共资源的成员往往会从自身利益出发，而不会为集体利益走向合作”[35]，奥斯特罗姆则通过案例研究得出以“多中心”为治理基础的自主治理模式，“规模较小的公共池塘资源的占用者较有可能通过自主组织来有效治理他们的公共池塘资源”[36]，并据此提出了长期存续的公共池塘资源制度的设计原则，即“清晰界定边界，占用和供应规则与当地条件相一致，集体选择的安排，监督，分级制裁，冲突解决机制，对组织权的最低限度的认可，嵌套式企业”[37]。

张振华则考察了多中心自主治理理论的局限性和中国的适用性，指出，“资源是稀缺的，多中心自主治理理论对小型范围的公共资源比较适用，然而并不适用于大范围的公共资源或者不可再生的公共资源”，并认为“多中心自主治理对我国公共资源治理实践具有一定的借鉴意义，比如，在土地资源利用上赋予农民集体决策和执行的自主权，促进了土地资源的可持续利用，有利于缩小贫富差距”[38]。公共资源具有共享的特性，朱宪辰和李玉连研究了共享资源的自主治理问题并指出：“制度供给是实现共享资源自主治理的重要方面，在共享资源治理中实现和促进群体间的合作行为依靠的是制度规则等正式制度和非正式规范等非正式制度的投入。”[39]正如奥斯特罗姆提出的在公共池塘资源治理集体行动中所面临的“新制度供给、可信承诺和相互监督”三个难题[40]，三大难题的解决也是公共资源自主治理模式获得成功的关键。

4.网络化治理模式

网络化治理模式作为复合型的公共资源治理模式，其特点主要集中在主张在公共资源治理过程中发挥多主体的作用，混合资源治理主体的功能，实现优势互补。正如戈德史密斯等指出：“网络化治理是政府管理的新形态，它代表了四种发展趋势（第三方政府、协同政府、数字化革命、公民选择），把协同政府的网络管理能力与第三方政府的公私合作特质相结合，同时依靠数字化技术使其连接起来，进而赋予公民在各种服务运行方案中拥有多种选择权利”[41]。Bixler等认为：“网络化治理提供了一种新的管理方式，它能超越单一的机构、组织和范畴，让资源管理人员与其他相关人员共同从事资源治理”[42],Poocharoen等研究了如何评估公共资源治理中网络治理的实际功效，并提出了评价网络治理有效性的五个标准，即“1.成员间角色和目标的明确性；2.独立与持续的资金来源；3.正式的机构设置；4.执行能力；5.成员间的依赖程度”[43]。

唐兵在研究公共资源治理中指出：“公共资源网络治理是解决公共资源问题的新模式”，并强调“多元化治理主体之间的信息、资源、权力与组织等要素的整合程度，直接决定着治理的效果”[44]。同时蒋永甫认为：网络化治理模式中“公共部门的任务不仅局限于充分利用公共资源提升公共服务和公共产品的供给，组织公共资源创造公共价值已经成为公共部门的核心职责”，并且指出“网络化治理模式主要包括三种资源配置的方式，即权力、协商和交易”[45]。此外马捷和锁利铭结合中国实际在西方学者界定的网络化治理模式基础上提出，中国公共资源治理中“需要构建行政性网络和领导性网络兼备的双重治理结构，在横向上给予各种新兴治理主体行政规则上的支持，同时在纵向上精简自上而下的传统层级结构，进而实现公共服务和公共物品的优化配置”[46]。

（二）公共资源治理模式的研究评述

基于上述有关“公共资源治理”国内外研究文献的数理统计和宏观分析发现，国内外学者对公共资源治理的关注度呈现逐年上升趋势，公共资源治理问题已经成为国内外政府部门付诸实践的重要领域。从宏观视角界定的四种公共资源治理模式（私有化治理模式、政府直接治理模式、自主治理模式、网络化治理模式）基本概括了当前国内外公共资源治理实践的主要形式，并且四种治理模式既有区别也有联系。

在区别方面，四种治理模式主要不同在于治理主体“政府”“市场”“社会”之间的博弈。私有化治理模式主张以公共资源“私有化产权”为基础，无视政府的作用，完全通过市场进行优化配置；而政府直接治理模式属于隔绝“市场”在公共资源配置中的作用，试图依靠政府本身的权力通过行政指令直接治理公共资源，走向了公共资源治理的另一极；自主治理模式摆脱了政府与市场的局限，主张通过公共资源利益相关者自主组织和自主治理以克服公共资源治理中的“公地悲剧”和集体选择的“不理性”逻辑；网络化治理模式则融合了政府、市场和社会多元治理主体，通过功能整合以实现公共资源治理的有效性。在联系方面，四种治理模式在本质上具有相通性，即公共资源的不同治理模式都是不同时期政府治理模式的产物，资源具有稀缺性，政府部门如何实现公共物品和公共服务这一“公共资源”合理公平有效地配置，是当代中国政府部门公共资源治理需要探索的重要命题，因此，这也是本书研究“公共资源合作治理机制”的主要动机。