第一章 导论

第一节 问题的由来

按黄宗智理解，全球化的国际环境以及各级政府对于全球化的积极参与和利用、凭借土地和劳动力以及税收优惠和相对宽松的环境法规等来招商引资、民间以及党员干部中的大量创业人才、伴随国际资本而来的先进科技和中国人的实用创新能力等，这些因素相互交汇，推动了中国经济过去数十年的快速发展，但也造成了社会不公、压制性官僚体制与环境危机等弊病，环境危机也许是最难解决的^[1]。这一看法是否确凿，仍待商榷，但长期快速、粗放发展所伴生的环境危机确实较难对付。而这其中，尤显严峻、尖锐的当数流域水资源环境问题，2018年，生态环境部宣示的“三年污染防治攻坚战”七场标志性战役中至少有四场直接关涉流域水资源环境治理^[2]。

步入新世纪，决策者愈发重视流域水资源环境治理，思路亦不断出新。在流域水资源管理上，从供水管理逐渐向需水管理转变，注重水资源保护和节约，实施最严格的水资源管理制度；在生态治理中，从重点治理向预防保护、综合治理、生态修复相结合转变，注重发挥大自然的自我修复能力^[3]。2012年党的十八大召开以来，生态文明升格为与政治、经济、文化、社会等量齐观的地位，自上而下推进环保的政治意愿空前强化，流域水资源环境治理迎来极为重要的政策窗口期，形成密集的政策（制度）群供给：2013年正式启动全国河流水量分配方案编制工作，为跨界水权配置与交易提供前提条件；2014年《环保法修订案》通过，为环保部门治理流域污染等环境破坏行为提供了一系列“长牙齿”的执法利器；2015年中央政治局审议通过“水十条”，提出在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面强力监管、严格问责；2016年以来，中央政府先后发布《关于全面推行河长制的意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《环境保护督察方案（试行）》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》；2016年1月至今，被媒体称为“环保钦差”的中央生态环境保护督察组奔赴各地督察政策落地，惩处不法，厉行整改；2018年党政机构改革组建大部门制的生态环境部与自然资源部，进一步厘清各部委间水资源管理与保护职责；2016年、2019年，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展先后被确立为国家重大战略；在2019年10月底召开的十九届四中全会决议中明确提出：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策……加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理。”^[4]所有这些改革举措或会议精神，为流域水资源环境治理提供了良好的政策氛围和配套体制机制支持。

分析生态环境部历年环境状况公报，也确可以发现近十余年来我国流域水资源环境治理成绩斐然，各主要流域Ⅰ—Ⅲ类水质断面比例从2006年的46%上升到2018年的74.3%，增幅为38.1%；相比之下，不宜饮用、尽失水功能的劣V类水从占比26%下降至6.7%，降幅高达74.2%，如果反观同期中国经济较长时间内仍处于以能源高投入、高消耗为基础的快速扩张阶段，就可以判断这一成就的取得绝非易事。虽然如此，如十九大报告指出：“生态环境保护任重道远。”^[5]流域水资源环境治理亦然。以流域水质而论，根据生态环境部生态环境状况公报数据，2018年全国七大流域中，Ⅰ—Ⅲ类水达到80%以上的，仅长江流域及珠江流域，人口分布众多的淮河流域、海河流域Ⅰ—Ⅲ类水分别仅为57.2%、46.3%，即便长江流域，水环境形势其实也不容乐观，习近平总书记就曾评价：“长江病了，而且病得还不轻”，号召“要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗”^[6]。再以流域水量来说，各主要流域水量不同程度显现总量不足或者相互间分布失衡的问题。长江流域和长江以南耕地只占全国的31%，而水资源量却占全国的70%^[7]；黄、淮、海三大流域，水资源量只占全国的8%，而耕地却占全国的40%。三大流域环绕的华北地区因此是我国缺水最为严重的地区之一，多年平均水资源量只有全国的4%。每年华北地区超采55亿立方米左右，其中京津冀地区超采34.7亿立方米^[8]。概括评价，依据“水体污染控制与治理”科技重大专项课题组评估报告，我国流域健康综合评价平均得分为0.46，显示健康状态仅处于一般等级，“洱海全流域综合评估平均得分为0.67，生态系统健康整体呈‘良好’状态；松花江、辽河、淮河、东江、太湖、巢湖、滇池水生态系统健康整体呈‘一般’状态；黑河全流域水生态系统健康整体上呈‘差’状态，海河流域健康状况呈现‘极差’状态”^[9]。事实上，2019年8月召开的十三届全国人大常委会第二次全体会议上，栗战书委员长亦坦陈：“从总体上看，我国水生态环境状况不容乐观。”^[10]

缘何如此？除了一些自然本身存在的不可抗力因素（例如，由于降水量时空分布、流域特殊地形与水文构造等因素导致一些流域或其所经某些地区缺水，以及流域自净能力较弱等）以外，已有分析大多认为这一情况与现行分割状的流域属地管理体制有着密不可分的关系。正如有论者指出，现代管理的基础就是精细化的专业分工，由此也使得现代组织日益形成各自“边界”。但问题是，当代公共事务越发体现跨界属性，流域水资源公共治理是跨界特性最为典型的公共事项之一，流域的整体性与流域属地管理时常呈现深刻矛盾，构成我国流域水资源环境监管与治理的体制痼疾^[11]。在地方利益自主性衍生的地方保护主义驱使下，流域水资源治理往往陷入流域地方政府间各自为战乃至以邻为壑的“囚徒困境”。以流域跨界水污染治理来说，“严格执行国家的环境法律制度符合国家利益，但可能伤害地方经济利益，地方政府往往会背叛国家利益代表和维护者的身份而倒向地方利益”^[12]，“趋利避害，转嫁责任，就成为地方政府实现自我利益的必然”^[13]。再以流域跨界水分配及其所可能引发的水纠纷处理来说，地方政府通常倾向于财政上大力支持本地水利工程施工以抢夺流域水资源；地方水利部门也希望把水资源尽可能留在辖区，服务当地经济。在地方利益驱动下，在水纠纷协调阶段，肇事方地方政府或水利部门往往懈怠推诿，配合不力，放任事态发展^[14]，或者将矛盾上交直至由中央出面处理。例如2018年，由水利部查实调处的省级边界水事矛盾纠纷就达27起，办理行政复议案件44件和行政应诉案件13件^[15]。

一言以蔽之，求解水危机，实现流域水资源公共治理的根本之道，在于超越分割式的流域地方政府属地管理模式，摒弃缺乏大局观的地方主义治水策略，转而以整体性思维构建和完善流域地方政府协同机制^[16]。从关系结构稳定度来分析，假定流域区存在A、B、C三个地方政府，最不稳定、结果最坏的关系结构，显然是A、B、C围绕流域水资源分配和治理互不相让，或者竞相采取“搭便车”、以邻为壑的负向策略（见图1-1）；次优结构则是三者中任意两者存在强烈的合作意愿，而另一者则明显不配合，甚至挟一己之私，唱“对台戏”（见图1-2）；最优结构，亦即最为稳定、结果最好的关系结构则是A、B、C三者密切合作，在流域水资源分配和治理中，协同配合，达成集体行动，实现彼此利益妥协与相容（见图1-3）。

图1-1

图1-2

图1-3