三 行政及其普遍性原则

密尔指出：“人民政体中的好政府的一个最重要的原则是，任何行政官员都不应根据人民的选举来任命，即既不根据人民的投票也不根据他们的代表的投票来任命。政府的全部工作都是要专门技术的职务；完成这种职务需要具备特殊的专业性的条件，只有多少具备这些条件或者具有这方面的经验的人才能对这种条件作出适当的评价。”^[21]这可以看作关于现代公务员制度的最初设想。从政治的角度看，它应当被看作源于对民主制度缺陷的一种深刻洞察，属于一种基于对民主制度的认识而提出的通过对技术的关注去矫正民主缺陷的要求。密尔的这一思想后来被威尔逊概括为政治—行政二分原则。正是政治—行政二分原则得到广泛认同并付诸实施后，政治部门的民主与行政部门的集权才被认为是一种理所当然的事情。具体地说，政治部门依然在民主的原则下运行，行政部门则开始在两个维度上得到发展。

首先，行政部门在效率追求上走上了技术主义的发展道路，甚至以技术的名义而把民主政治生态条件下的行政集权看作合理的，进而引发“官僚病”“行政傲慢”等一系列问题。由于公共行政的发展走上技术主义的道路，“在20世纪的大多数时间里，公共管理者被看作技术官员，他们只有独立于公众，才能最好地从事行政管理工作。然而，新的观念却认为，现代公共管理者作为公共政策的制定者，他们对于公民偏好与利益的认定和选择，远比他们对技术标准的界定和提供要重要得多。因此，公共管理者在与公民相隔绝的状态下，是根本无法知晓并理解公民的偏好的”^[22]。

其次，行政部门在法治的维度上进行自我建构和作用于社会。民主与法治是近代以来所拥有的最为基本的政治特征。因为在民主之中包含法治的要求，同样，法治也只有在民主的框架下才能成为现实，而且民主也必须得到法治的保障。应当说，在一个较长的时期内，人们是在政治的层面上去认识民主与法治的关系的。随着政治—行政二分原则的提出，政治层面上的民主与法治关系依然是社会治理的一个重要方面，而政治与行政间的分工也体现在对民主与法治的选择上。对于行政而言，政治民主是社会治理框架，也被一些学者看作社会治理生态，而当行政在民主的框架下开展行动的时候，则是通过集权的方式去推行法治的。只要行政部门在推行法治的过程中不突破政治民主的框架，就是合法的，而且也被认为是合理的。

行政过程的技术主义特征更突出一些，从20世纪后期的文献来看，具有人文主义精神的学者基本上都把批判目标集中在对技术主义的批评上。从公共行政的发展史来看，自“二战”后，基本上是处在技术主义的统治中的，主要是通过技术对技术主义进行诠释的。即便是在我们所说的那些批评意见中，也主要停留在了通过重申民主而去对技术主义加以矫正。直到20世纪后期，人们才开始思考用伦理及其道德去矫正技术主义所带来的公共行政片面性和畸形化等问题。但是，关于社会治理重建的问题，一直未引起人们的关注，所有试图矫正公共行政技术主义的探讨，基本上都停留在了不对既有的社会治理模式作出根本性变革的前提下。就全球化、后工业化对社会治理的要求来看，社会治理实际上是不能耽于民主或技术两个方面去做选择的，而是需要对二者都加以扬弃，即重建社会治理模式。这样一来，首要的任务就是去为社会治理模式的重建寻找新的基础。按照这一思路，伦理及其道德所发挥的就不是矫正技术主义的作用，而是应当被作为社会治理重建的基础来对待。

在民主的理念下，通过制度以及运行机制的设计去保障最低限度的民主，可以说是近代以来社会治理一直努力追求的。当古德诺基于政治—行政二分原则而把决策与执行区分开后，的确一度出现了政治部门致力于决策而行政部门致力于执行的状况。于此之中，我们所看到的则是社会治理民主追求的一种退缩和妥协，即不再把民主贯彻到整个社会治理过程中，而是退缩到决策过程中。就工业社会的发展过程来看，从近代早期开始的行程一直表现出社会的复杂性和不确定性持续增长的状况。虽然这种复杂性和不确定性持续增长是在20世纪即将结束的时候才发生质变，但在量变的过程中，也对社会治理构成了挑战，以至于威尔逊提出政治—行政二分的要求，而古德诺则基于这种政治—行政二分的原则去对政治和行政作出分别定义，即把政治界定为承担决策职能的部门。我们说这是民主追求的退缩，但这样做，至少是在决策过程中保证了民主原则能够得到贯彻。也许是受到古德诺对政治与行政所作出的这种定义的影响，让我们看到了这样一种情况，那就是，在社会治理过程被区分为决策与执行两个方面后，人们更多地要求在决策过程中贯彻民主的原则和理念，而对行政过程往往并不提出这样的要求。直到20世纪70年代新公共行政运动发生的时候，才含含糊糊地提出所谓“民主行政”的主张。在进入新世纪后，当新公共行政运动的一些代表人物重新出场时，通过提出公众参与等改造公共行政的方案而把民主行政的主张落到实处。直到今天，在实践上所取得的进展依然是无法给予高度评价的。

因为古德诺对政治与行政进行的分别定义而把决策与执行的职能划分清楚了，从实践来看，也的确在不到30年的时间内，似乎表现出对古德诺的定义的遵从。但是，社会治理实践也很快就突破了古德诺的定义，即显现出决策已经不再限于古德诺所定义的那个狭义的政治过程中。在经历20世纪30年代的“大萧条”后，随着政府的集权以及得到专业技术和科学操作程式的支持，也就不再仅仅是由政治部门从事决策活动了，行政部门也承担起了大量的决策任务。事实上，决策已经成为行政部门的一项日常性活动。当行政部门必须承担起决策职能的时候，如果要求用由官僚制组织起来的政府也像政治部门那样按照民主的原则运行，那显然是不可能的。既然无法保证作为行政部门的政府按照民主的原则运行，就需要寻求新的约束措施。一种民主进一步退缩的方案被提了出来，那就是以“合法性”这个概念为标志的新的约束方案。也就是说，必须按照合法性的要求去时时审查政府，不仅要求政府遵循合法性的理念，还要求在实际行动中通过制定明确的、严格的程序去保证政府所作出的各项决策不偏离方向，让行政部门所承担的社会治理活动能够始终在并不真正发挥作用的所谓民主框架中运行。然而，诚如韦尔默所指出的：“诉诸决策程序的合法性不能带来实质性的改变，因为，第一，通过合法的程序也可能做出错误的决策，第二，程序也是法律秩序的一部分，也必须通过决策确定。”^[23]

虽然我们对工业社会的形式民主作出了诸多批评，但就人类文明化的进程而言，那却是一个必经的历史阶段。形式民主的历史性功绩表现在它作为一个训练机制而在人类文明化进程中发挥了作用。比如，在代议制中，想成为代表的人必须表明自己是有着社会责任感的，表现出同情社会中的那些弱势群体，作出力求在个人生活中（至少在不为人知的意义上）遵守社会主流文化所认同的道德等姿态。尽管这些表现出来的东西有很多是一种表演，但在一代又一代的传递中，却发挥了训练出一批又一批优秀的社会成员的作用，至少发挥了强化某些主流价值观的作用。之所以形式民主的这些功能未能在社会治理的实践中充分显现，也许正是一些学者、理论家一直扮演着不光彩的角色所致。正是这样一批人，反反复复地念叨着个人主义、“经济人”等词语，时时提醒人们：你是自私自利的存在，不要太多地把社会责任、道德观念等当作一回事儿。

随着公共行政模式的确立，行政管理活动是在官僚制组织中展开的，而官僚制的最基本要求就是按照规则行事。这也是法治的观念在组织运行中的体现。同样，在组织的外部功能方面，按照以法的形式出现的规则、标准开展行动，更是获得合法性的基本途径。所以，法治也就是行政管理的最高标准和最为基本的特征。公共行政与其政治生态之间是不一致的，因为政治是按照民主的要求而开展活动的，所拥有的是民主制度。这就使行政与政治之间出现了制度性的冲突。对于这个问题，是通过政治—行政二分原则的确立去加以解决的。也就是说，确认了行政与政治的不同。虽然政治与行政都是服务于社会治理目标的，都是社会治理体系的具体构成部分，但政治是意见的领域、决策的领域，而行政则是执行的领域和过程，承载行政活动的组织可以拥有不同于政治的制度，因为它是以官僚制的原则去加以建构的。不过，从美国来看，在经历了罗斯福总统的行政集权后，就出现了一些学者（如沃尔多等）开始重新思考行政与政治的关系，直到20世纪70年代演化出了“新公共行政运动”，明确地提出了行政的政治控制要求，他们所提出的也就是一种否定官僚制的主张。

新公共行政运动仅仅是在政治与行政的关系问题上去作出了思考，20世纪80年代的新公共管理运动则要求把视线转移到第三个方面，即提出引入“企业家精神”。这在否定官僚制方面无疑是一项积极贡献。在政治与行政之间的关系问题上的争论无法形成共识性意见的情况下，也就将这个问题搁置起来了，转而到另一个方面去寻找出路。所以，新公共管理运动并不去讨论政治与行政的关系问题，而是搬出一个能够对官僚制造成直接冲击的因素——企业家精神。这样做的效果是，在新公共管理运动的影响下，“人们努力改进政府运作过程，越来越多地使用了诸如顾客、质量、服务、价值、鼓励、创新、授权和灵活性等词语，这表明了官僚制范式已经不再是美国政府管理中唯一主要的观点和论据了”^[24]。虽然新公共管理运动所采取的这些改革措施还更多地具有一定的被动选择的特征，但是，这恰恰表明人们对官僚制的失望。其原因就在于，社会的复杂性和不确定性程度日益增长，使得官僚制组织无法在复杂性和不确定性的环境下依然保持其分工—协作的高效运行。

新公共管理运动在提出对政府的改造方案时，实际上陷入了近代早期关于国家与社会、政府与市场关系问题的经典讨论之中。如果说政治—行政二分原则的提出，凯恩斯主义处理国家与社会、政府与市场关系的做法，都无非是对源于近代早期经典讨论的解决方案。新公共管理则为这种讨论的再循环确立了“新起点”，事实上是回复到了现代性社会治理理论自觉前的那个起点上了。虽然在对新公共管理运动的基本做法进行概括时可以归结为在公共部门中引入企业家精神和竞争机制并实现公共产品民营化这样三点，但就这场运动来看，撒切尔主义的“私有化”标签也许更能反映其实质，它回复到了自由主义的起点上去了。所以，即使我们给予新公共管理运动的历史地位以积极评价，也只能说它在抽象的意义上实现了社会治理的一种螺旋式上升式的循环。设若把工业社会所造成的发展后果也联系起来看的话，就会看到，人类社会已经走进了高度复杂性和高度不确定性状态，这种循环即便具有螺旋式上升的特征也将变得不再可能。设若出现了再一波循环，则有可能将人类社会引入非常危险的境地。

对于新公共管理运动而言，“政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使，就是创造具有内在改进动力的公共部门”^[25]。我们不禁会产生疑问：在现代化的过程中，企业与政府都是在同一个时间点上产生的，它们也都经历了几个世纪的发展，为什么在这么长的一段时间内人们都没有想到去用企业化体制来再造政府，而是把这项贡献留给了新公共管理运动？在整个现代化的过程中，为什么人们会耽迷于对政府体制和企业体制进行单独设计和更新，而不是用一种体制去改造另一种体制？如果说这是一个人类在认识上长期无法认识到和无法克服的难点的话，那么，我们是应当承认新公共管理运动所取得的这项成就的。相反，如果这在认识上并不是无法企及的，而是因为人们发现这样做会引发一系列更为严重的问题——诸如政府性质和职能的异化——的话，那么，新公共管理的做法不仅不是一项新发现，反而是在民主政治的生态中产生的一株“毒草”。因为，它在所谓“民营化”的口号下让政府可以冠冕堂皇地把政府应当承担的社会责任推卸给社会，而政府的规模以及税收并未相应地实现大幅度的减少。

到了20世纪，社会治理体系中的行政部分也被称作“公共行政”，意指其属性上的公共性。从理论上看，这种公共性是从近代早期哲学家们关于普遍性的讨论中演化而来的，但也是因为现实的要求。一方面，政治上的形式民主必然要求用行政的公共性去诠释普遍性；另一方面，因为社会是建立在原子化的个人的基础上的，个人存在形态上的差异则是行政必须抹除的，因而必须秉承普遍性的原则，只不过是把普遍性翻译成了公共性。

近代以来的社会治理一直是在形式民主的框架下运行的，无论是在技术主义的维度上还是在法治的维度上，所形塑出来的社会治理都是在形式民主的框架中展开的。在民主的政治框架下，政府的日常性社会治理必须遵从普遍性原则。结果，“搭便车”的现象任何时候都不可能完全杜绝。为了防止“搭便车”行为对公共利益的实现产生消极影响，就需要对相关人的行为进行规范。从行为性质的角度来看，一切“搭便车”的行为都是有害的；但从量的角度分析，并不是所有“搭便车”的行为都会对公共利益造成消极影响。有些“搭便车”行为不会对公共产品的供给和配置造成影响，这些行为也就不属于规范控制的对象，而且可能在道德容许的范畴中。既然政府不能从根本上杜绝“搭便车”的问题，也就只能在道德容许的限度内对某些“搭便车”行为持宽容的态度。当然，即使是对这些“搭便车”行为，也应尽力加以限制，以防止被效仿而扩大化。由此就会形成一种认识，即认为政府出于长期利益以及发展正义的要求，应当杜绝“搭便车”的行为。在既有的社会治理模式中，这样做是不可能的，因为形式民主以及它赖以建立的理论基础都崇尚普遍性和同一性。在对普遍性和同一性的追求中，民主的一切操作方式以及社会治理的一切实施方案，都无法不给“搭便车”者留下广阔的空间。

审视既有的社会治理模式，也许我们可以作出这样一种构想，即从文化方面去谋求杜绝“搭便车”的行为。这样的话，就需要造就一种鄙弃“搭便车”行为的氛围。其实这也就是对形式民主以及工业社会的社会治理模式所奉行的普遍性、同一性哲学原则的扬弃，也是对科学化操作方案的超越。这样做无疑是告别了通过外在于人的规则去约束和规范人的行为的做法，而是把防止“搭便车”行为的发生寄托在人的文化自觉上了，特别是让人们因为一种道德意识的生成而主动地去与一切“搭便车”的做法划清界限。这一点是非常重要的，因为它将意味着社会治理文化上的变革，即意味着一种社会治理合作文化的生成。只有合作文化，才能让每一个人都成为自觉的行动者而不是旁观者，更不是“搭便车”者。可以认为，一切“搭便车”行为都是与合作的要求相背离的，即使它对合作体系不构成破坏，也属于合作上的“不作为”。

20世纪后期，在公共选择学派那里，“搭便车”一词是包含某些特定指向的，那就是要防止穷人在公共领域的活动中占小便宜，即防止富人在利益的实现中吃亏。这是从社会对立的角度看问题而提出的一种主张，然而，实际情况可能是与公共选择学派的判断相反的，在公共利益的实现和公共事务的展开过程中，“占小便宜”的总是富人，而穷人历来都处于不利地位，不但不可能“搭便车”，而且社会治理的几乎所有安排，也都包含着让穷人对社会作出更多贡献的内涵。即使我们不使用诸如“剥削”和“压迫”等词汇，而是用“劳动”一词去描述那些靠出卖自己的体力和智力的人的活动，认为他们是在为了自己获取生存机会的同时而对社会作出贡献，这些人也都基本上可以归入穷人的行列。当然，在20世纪，福利政策等的实施为穷人提供了生存保障，但那是为了富人财富持续增长的需要，是为了不至于让穷人生存不下去而丧失能够通过劳动去创造财富的劳动力。

在工业社会的背景下，即使从社会对立的角度看问题，如果希望这种对立不因为扩大化而影响富人利益的持续实现，也不应刻意地去杜绝“搭便车”的现象。所以，我们并不一概地否定“搭便车”行为，而是认为需要对“搭便车”的问题加以研究。如果我们能够从社会公正的角度去作出合理安排，也许就不会形成“搭便车”的概念，它也就不再是一个问题。之所以在工业社会中会出现“搭便车”的问题，其一，是利己主义话语把人们训练成自私自利的人，使人变得渴望占小便宜；其二，在公共领域与私人领域的分化中产生了公共利益，使得人们有了“搭便车”的机会。一旦人类走出工业社会，所有这些都会得到扬弃。那样的话，也就不再有所谓“搭便车”的问题了。在社会治理的合作文化生成后，“搭便车”的行为将不会再发生，甚至“搭便车”的概念都会失去存在的价值。在合作文化的框架下，也会存在需要社会治理者惠顾的人，他们无法对社会作出贡献却需要社会为他们提供生存保障。为这些人提供生存保障，将是社会文明化的一个标志，它表明，我们的社会不再是出于为这个社会储备劳动力后备军的目的而去致力于社会保障事业。可以相信，一旦合作文化生成，每一个拥有行动能力的人都会参与到合作行动中去作出自己的一份贡献，而不是时时窥探可以“搭便车”的机会。