一 问题：社会主义革命与官僚主义

（一）反对官僚主义的意识形态

以马克思列宁主义（Marxism-Leninism）为指导的社会主义革命，一项非常重要的目标是将无产阶级和人民群众从剥削阶级的官僚国家机器压迫下解放出来。然而在阶级完全消灭之前，无产阶级还需要国家，因此必须建立无产阶级专政（Bendix，1950）。在无产阶级专政条件下，国家机关工作人员，已经不是那种同人民群众利益根本对立的旧式官僚，而只不过是人民中的一员。他们只有为人民谋利益的义务，而没有任何谋求私利的特权。无产阶级专政就其实质来说，同官僚主义是不相容的。从人类社会最终铲除一切形式的官僚主义，是无产阶级专政的历史使命。列宁（1972：266）在《国家与革命》中基于巴黎公社的经验，提出了解决官僚主义问题的设想：

在社会主义社会里，由工人代表组成的“某种类似议会的东西”当然会“制定条例和监督”“机构的”“管理工作”，可是这个机构却不会是“官僚的”机构。工人在夺得政权之后，就会把旧的官僚机构打碎，把它彻底摧毁，彻底粉碎，而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它；为了防止这些人变成官僚，就会立即采取马克思和恩格斯详细分析过的措施：（1）不但选举产生，而且随时可以撤换；（2）薪金不得高于工人的工资；（3）立刻转到使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成“官僚”，因而使任何人都不能成为“官僚”。

列宁认为，必须发扬人民民主，由全体劳动人民自动参加国家的管理，苏维埃代表和国家机关工作人员要密切联系群众，参加工农业生产劳动和基层工作，重视人民群众的来信来访。广泛吸收工农群众来监督苏维埃机关及其工作人员的工作。列宁把“最坚决地同官僚主义作斗争”看作是维系无产阶级国家政权存在的重要支柱（王梦奎、贾春峰，1980；Gudkov et al.，1989）。

中国的社会主义革命同样面临官僚主义问题。毛泽东从延安时期开始就对官僚主义进行了长期而不懈的批判。毛泽东（1977：73）提出：

官僚主义和命令主义在我们的党和政府，不但在目前是一个大问题，就是在一个很长的时期内还将是一个大问题。就其社会根源来说，这是反动统治阶级对待人民的反动作风（反人民的作风，国民党的作风）的残余在我们党和政府内的反映的问题。就我们党政组织的领导任务和领导方法来说，这是交代工作任务与交代政策界限、交代工作作风没有联系在一起的问题，即没有和工作任务一道，同时将政策界限和工作作风反复地指示给中下级干部的问题……

无论列宁还是毛泽东，都将官僚主义视为社会主义革命中的重大甚至是首要问题。然而，在各种各样的文献与实践中可以发现，作为社会主义意识形态批判对象的官僚主义（bureaucratism），与作为大规模组织形式与管理制度的官僚制或科层制（bureaucracy）存在明显的差异。

作为意识形态概念的官僚主义，通常被视为“反动统治阶级”和“剥削阶级”的遗留，而官僚主义的代表人物——官僚本身被视为一个集团或者阶级，官僚主义是这些集团或阶级的腐朽作风与思想（U，2016）。官僚主义的出现归根结底是因为领导干部脱离实际，脱离群众，漠视群众利益，成为一个特权阶级，即“特权者=官僚，官僚组成的机构=官僚体制”。官僚主义不仅包括管理中的官僚作风（bureaucratic style）和相关的社会阶层（social stratum），也包括整个官僚体制（bureaucratic system）的各种活动（Gudkov et al.，1989）。韦伯把官僚制（科层制）看作是一种中性的组织形式，有其特定的结构、行为原则和功能。而列宁则在一定程度上把它看作为资产阶级国家机器（“资产阶级官僚军事国家机器”）的代用词（马戎，2001）。

官僚主义与官僚制（科层制）概念在实践中并没有得到良好的界定与区分，从而出现了各种各样的意义与理解（毕瑟姆，2005）。例如，Andreas（2008）认为，“bureaucracy”一词的各种定义往往相互混淆，包括：公众日常话语中的蔑视对象（如繁琐的规定和程序）；政治运动的目标（权力集中在脱离群众的官员手中）；市场化改革的目标（指国家计划）；韦伯提出的分析概念（基于理性和法律原则的权威关系）等。

两种概念的混淆，不仅来自于跨文化翻译导致的准确性问题（张政、向程，2011），也来自于不同意识形态和社会实践的历史影响。更重要的是，随着新公共管理等具有后现代色彩理念的兴起，官僚制（科层制）也越来越被视为一种负面现象，例如，在管理学研究文献中往往强调官僚制（科层制）在管理实践中缺乏效率和灵活性，繁文缛节，因循守旧，拒绝变革。同时，官僚们寻租和追求预算、权力扩大化导致官僚机构规模不断扩大（段啸林，2015），导致其与官僚主义概念产生了进一步交叉与融合。

（二）官僚化过度还是不足？

尽管社会主义国家将反对官僚主义作为意识形态和宣传的重要内容，然而这些国家却都建立了大规模的官僚制机构，即从工厂到学校，从政府到军队普遍采用了作为一种组织、协调与控制形式的官僚制（科层制）。计划经济体制中需要协调千千万万的生产、销售与消费单位，其对于管理和控制能力的需求远远超过了资本主义市场经济。

彼得·布劳（布劳、梅耶，2001：1-2）对科层制（官僚制）进行了定义：“为了系统协调许多人的工作以完成大规模行政任务而设计的组织类型，我们称之为科层制。所以，科层制是指在大型组织中对工作进行控制和协调的组织原则。由于现在大多数的大型组织都需要控制和协调，所以科层制不只是指政府部门，工商组织、志愿者组织，任何组织，只要有行政任务，都有科层制。”从这个角度来看，社会主义国家尽管在政治体制和意识形态方面与资本主义国家有明显区别，但是在具体组织形式和管理上同样属于现代意义上的官僚制（科层制）。

如果基于官僚主义的概念，苏联和东欧等社会主义国家面临着严重的官僚主义问题（无论是真实还是建构的），所以反对官僚主义的政治运动此起彼伏、各种讽刺官僚主义的各种笑话、奇闻逸事人所共知。然而，如果我们基于官僚制（科层制）的概念却未必如此，换句话说，许多社会主义国家在组织、协调和管理上展现出来的普遍低效率和繁文缛节（同样可能是真实也可能是建构的），究竟是过度官僚化（over-bureaucratization）还是官僚化不足（under-bureaucratization）的后果？

布劳在韦伯理论的基础上，提出科层制（官僚制）的主要特征包括：（1）把为实现组织的目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位。（2）所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督。（3）组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。（4）理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。（5）在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求，而且不能被随意地解雇。（6）以往的经验普遍表明，从纯粹技术的观点看，规范的科层化行政组织可以达到最高的效率（Blau，1963；布劳、梅耶，2001：17-19）。^[1]

如果基于以上特征来分析社会主义国家的官僚制（科层制），可以发现，在职责与岗位分工、等级制、终生雇佣等特征上，社会主义国家的官僚制比较符合韦伯的理论，然而在抽象规则主导、非人格化以及专业素质等余下几种特征上，社会主义国家则普遍出现了偏离。

韦伯认为，在理性官僚制下，权力的具体行使遵照一般规则。规则切断了官职与经济收益之间的关联，并使官员与支配的物的手段彻底分离。理性官僚制以一系列机制防止官员之间人身依附关系的发生，杜绝上级官员对下级官员 “私有化”（韦伯，2004：22-24）。但是在苏联和东欧等社会主义国家，抽象规则往往被灵活掌握，如“原则上，但是……”，上级对下级拥有超出工作权限之外的各种影响力，人身依附关系普遍存在，对职务晋升与福利分配有重要作用。

此外，在提拔任用中，专业素质标准往往让位于政治忠诚标准，“红与专”的矛盾一直是精英流动中的重要议题（Andreas，2009；Higley & Pakulski，2012；Pakulski，2012）。而在韦伯看来，专业化的优势是毋庸置疑的（韦伯，2004：46）：“官僚化提供了贯彻行政职务专业化（根据纯粹切事化的考量）之原则的最佳可能性，每个职员皆负有个别的任务，他们受过专业训练，而且从不断的实习中增加自己的专业知识^[2]。”

因此，Jowitt（1983）认为尽管苏联在表面上是高度官僚化的，但是其依靠的动员体制与强调制度化和决策常规化的官僚体制是截然对立的。魏昂德（Walder，1988）借鉴了Jowitt提出的“新传统主义”概念，分析了中国城市国营企业的权力结构和制度运作，发现同样广泛存在着“有原则的任人唯亲”和“工具性庇护—依附关系”。即制度化、理性化的官僚体制式的国家基础设施并没有建立，无法有效地渗透到社会并实现制度化的、常规的运转。低度功能分化和低度专业化（under-specialization）的干部体系阻碍了专业分工的官僚体系的建立。统治者只能采取群众运动与阶级斗争来解决官僚体制运作出现的问题（黄冬娅，2008；冯仕政，2011）。

如果将作为意识形态的官僚主义与官僚制分离，纯粹基于官僚理性化程度来审视社会主义国家中组织机构的效率，可能会有更加清晰的理解。Caiden（2009）提出效率与理性官僚化程度关系并非如韦伯认为的那样是一种线性关系，即随着组织理性化管理程度的提高，效率也会越来越高。而是一种抛物线（parabolic curve）关系，如图1所示。换句话说，随着官僚化程度的提升，组织效率会逐渐提高，但是在达到官僚制的最高效率（如点B）之后，效率会出现“边际效率递减”，甚至会完全消失（Caiden，1985）。

图1 理性官僚化与组织效率

在此基础上，他基于文献，列举了大量表示关于官僚制无效率的术语，即“官僚病理学”（bureau-pathology）：“官僚主义的优点是众所周知的。但是，如果官僚化进程已经走得太远了，如果它被匆忙地推行，如果它是错误的，那么美德就变成恶习了……，就像第一次进食满足饥饿，但如果坚持下去，就会变得暴饮暴食一样。”

基于这种官僚化程度与效率的倒U形（或抛物）曲线关系，可以帮助我们分析社会主义国家中的官僚制问题。在图1中，水平虚线与抛物线的交点A和点C位置，效率水平都是一样较低，但是两个点的官僚化程度有明显的差距。点A表示一种理性官僚化程度不足时导致的低效率，而点C表示理性官僚化过度时导致的低效率。点A与点C的区分说明，尽管在实践中，无论资本主义国家还是社会主义国家都采用了官僚制的组织形式，并且都面临着伴随官僚制的各种低效率、繁文缛节等负面问题，但背后的原因却截然相反。发达的资本主义国家可能位于点C，即过度官僚化，要解决这一问题，需要降低官僚化的程度，向点B靠近，以提高组织与管理效率。而社会主义国家可能位于点C，需要增加官僚化程度以提高效率。然而，由于官僚主义与官僚制概念的混淆，和反对官僚主义的宣传舆论，导致其官僚制难以被理性化和规范化。