第一章 导论

第一节 选题缘由与意义

一 选题的缘起

自20世纪80年代以来，村民自治不仅是我国基层民主制度的核心内容之一，还成为人们审视和判断中国民主政治发展进程的一个直观切入点。时至今日，在国家全力推动和乡村社会自主自生的双重作用下，村民自治经过30多年的发展，已经取得了长足的进展。然而，由于受各种因素的影响，村民自治在实际运行过程中面临一系列问题，在有些地方甚至陷入了“死循环”的发展状态，与村民自治制度的设计初衷相去甚远。首创于西方学术界的协商民主理论，却在其内在价值诉求上与村民自治具有极大的耦合性，这为村民自治的进一步发展提供了理论指导，也自然成为人们在思考乡村民主发展的过程中应该予以重点关注的对象之一。

（一）基于对中国基层民主政治发展的关注

基层民主是我国广大人民群众在城乡基层政权机关、企事业单位和基层组织中依法直接行使的民主权利，其涉及政治、经济、文化、社会等众多领域，具有民众广泛参与和直接参与的特点。当前，中国已经形成了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为基本架构的基层民主自治体系。在长期的历史进程中，我国基层民主政治制度在实践中不断得到补充与完善，内容日益丰富，形式愈加多样，并朝着制度化、规范化、程序化的方向稳步发展，并构成了社会主义民主政治的重要组成部分。然而，随着我国社会主义市场经济体制的确立，社会结构的逐步转型以及新农村建设的大力推进，我国基层民主政治建设的目标与主题、内容与形式也都发生了重大改变，逐渐产生了村民自治发展不平衡、民主形式大于民主内容和乡镇管理体制混乱等诸多问题，这些问题对我国社会主义民主政治的建设与城乡经济社会的和谐有序发展构成了障碍。以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治作为基层民主政治的重要实现形式，它的发展有助于培养农民理性自立的政治人格，有助于现代民主法制观念在农村地区扎根，有助于为社会主义民主政治建设提供操作性较强的民主程序、民主技术和民主经验，有助于推动整个政治体制的改革和大力推进党和国家的民主政治化进程。如何把村民自治的民主政治实践推广到村以上更高一级，形成一种既能为公民认同又能获得党和政府认可和支持的直接民主制度，这将是关涉到是否可以形成中国民主政治制度路径依赖的大问题^[1]。因此，有必要对新形势下的村民自治发展问题进行深入探讨，为进一步推进中国基层民主政治建设并进而为构建和谐社会以及全面建设小康社会提供有力支撑。

（二）基于现阶段村民自治发展陷入诸多困境的反思

作为民主精神和民主实践的直接产物，村民自治于20世纪80年代初诞生，至今已经走过了三十几年的风雨历程，作为一项关乎亿万农民切身利益的伟大事业，在调动农民生产生活积极性、提高农村经济发展生产力、加强社会主义基层民主政治建设、促进农村文化事业和社会文明水平发展以及维护农村社会稳定等方面发挥了巨大的作用，取得了令世人瞩目的成就。然而，由于现实因素的影响，现阶段的村民自治在实践中面临着一系列的困难与问题，离村民自治制度设计的目标还有很大差距，陷入了以民主选举精神衰落、民主决策步履蹒跚、民主管理矛盾凸显以及民主监督虚置化等诸多问题为表征的困境，严重制约了村民自治的深入发展，冲击了农村社会的政治稳定，阻碍了农村基层民主政治建设的进程。比如最近引起人们热议的“腐败铁三角”^[2]事件，此事件反映了与村级民主自治完全不同的另一种“政治原生态”：权力的上下勾结，官商的利益勾兑，所谓的民主自治早已不复存在。原本村民自治的领域，为何还会出现权力的滥用呢？为何这样的村干部没有及时被依法罢免？为何村民不能对官商勾结进行监督和制止？为何村民的权利不能得到及时的保护与救济？归根结底还是因为制度的乏力与相应监督机制的失灵，村民自治的权力集中到村干部身上，架空了村民的民主权利^[3]。此案例充分说明如今的村民自治已经在一定程度上出现了异化，陷入了困境。因此，如何解决村民自治实践在现阶段所面临的问题，使村民自治在我国基层民主政治建设中再次大放异彩，这不仅成为目前农村基层工作中需要解决和探讨的问题，而且成为重构乡村治理体系甚至实现农村政治建设全面改革的核心议题。

（三）基于协商民主和村民自治契合点的思考

协商民主理论是西方学术界在20世纪80年代以来在反思选举民主理论和实践的基础上逐渐兴起的一种民主理论。它虽然缘起且深深植根于西方社会，但其倡导的平等、包容以及自由等价值诉求却与村民自治的民主内在精神有异曲同工之处，存在许多契合点。其一，都以公民的平等和理性参与为前提。协商民主认为，所有受政治决策影响的利益相关者都应该有平等的机会参与决策过程，任何人都不能享有超越他人的优先性，并且在参与决策的过程中，公民的理性具有超越个人利益与局限的优势^[4]。而村民自治是广大农民群众依法直接行使民主权利，依法办理自己的事务，实行自我管理、自我教育以及自我服务的一项基本社会政治制度，村民的平等参与和理性参与是保障其顺利实施的前提条件。其二，二者都以追求公共利益最大化为最高诉求。协商民主强调在一定的规则指导下，参与主体应该围绕如何实现公共利益最大化，在广泛考虑公共利益的基础上参与公共决策和政治生活，保证公民权利和普遍利益的实现。村民自治作为我国的农村基层民主制度，其主要目标是给予农民群众更多的自主权和话语权，使其在农村生活中直接行使自己当家作主的权利，从根本上保障广大村民基本利益的广泛实现。其三，二者都强调利益相关者在参与过程中必须经过充分的讨论与协商，并在此基础上达到共识，而不能是“一个人说了算”的“家长制作风”。协商民主中的 “公共协商是政治共同体成员参与公共讨论和批判性审视，从而形成具有集体约束力的公共政策的过程。形成这些政策的协商过程最好不要理解成政治讨价还价或契约性市场交易模式，而要将其看成公共利益责任支配的程序。公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大满足所有公民愿望的政策”^[5]。而我国的村民委员会组织法也明确规定，对涉及村民利益的有关事项，如从村集体经济所得收益的使用；本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；征地补偿费的使用、分配方案等，必须召开由村民参与的村民会议，经过村民会议或村民代表会议的充分讨论才能做出决策，任何个人意志都不能强加于实现决策的过程中。因此，虽然协商民主与村民自治产生于不同的背景环境，但二者却在本质上有极大的契合性。

（四）基于对乡村协商民主实践经验的总结

目前，协商民主作为实现村民自治的一种有效形式和路径，已经在我国农村的基层民主实践中取得了颇为丰硕的成绩，形成了多种各具特色的模式。比如，温岭松门镇的民主恳谈模式、余杭区的“自荐海选”模式、宁波象山县的“村民说事”模式、广东的“蕉岭模式”以及河南邓州的“4+2工作法”模式等。这些生动丰富且卓有成效的模式，不仅使民意得到了充分的尊重和吸纳，进一步拓宽了村民制度化参与的渠道，还为实现村民自治的可持续发展提供了可资借鉴的理论成果和实践经验。同时，这些乡村民主实践所体现出来的现实价值也为优化当前的乡村治理格局起着积极作用。然而，在目前协商民主理论尚处于观念形态阶段的广大农村地区，如何使这些乡村民主实践通过复制，或在复制基础上创新的方式在其他农村地区得到大力推广，并使其制度化、程序化和规范化？这对中国基层民主政治发展而言仍然具有很大的挑战性，同时也是目前需要进一步思考和探讨的问题。

因此，本文在总结我国农村基层民主实践的基础上，试图厘清和解决这样一些问题：协商民主与村民自治的契合点在哪里？协商民主视角下的村民自治存在什么样的特征？在目前的村民自治民主实践中有哪些不符合协商民主的表现？在协商民主的嵌入下，当前的村民自治制度安排与程序设计有哪些需要改进的地方？

二 选题的意义

村民自治作为中国基层民主最直接的实现形式，无论在其理论领域，还是在实践经验上都对促进农村社会甚至整个国家的稳定和发展具有不可低估的意义。党的十五届三中全会曾经对村民自治作出过积极评价，指出扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。目前，在我国改革开放进程进一步加快和现代化建设全面深入发展的社会背景下，村民自治的发展不仅对促进农村基层民主政治建设具有重要作用，更对从整体上推进社会主义民主政治的发展有着基础性意义。而协商民主作为村民自治的一种有效实现范式，近年来在各地学者、各级政府和基层民主实践者的大力支持和推动下，成功运用于我国乡村治理的实践过程中，呈现出蓬勃发展的良好态势，拓展or深化了我国基层民主的实践发展，同时也为丰富村民自治的理论研究奠定了实践基础。因此，本文选取协商民主的视角对村民自治进行实践总结和理论探讨具有极其重要的理论价值和现实意义。

（一）理论价值

从目前村民自治已有的研究成果来看，大部分学者选取了乡村治理、政治民主、现代国家建构、宪政制度以及城乡一体化等视角对村民自治问题进行了理论和实践两个层面的探讨，也有部分学者从协商民主的角度对如何发展村民自治给予了关注，他们认为协商民主在我国的农村基层具有非常广阔的发展前景，将协商民主引入村民自治中不仅可以在一定程度上缓解当前村民自治陷入困境的现状，且对保障广大农民群众的民主权利具有十分重要的作用，同时对促进中国农村民主政治的发展也意义重大。但此类研究大多零星分布，尚未形成系统性的观点；还有一部分研究则是应用案例分析和实证研究的研究方法，侧重于对乡村协商民主实践的探讨，鲜有学者对这些实践模式进行理论上的总结和提升，这种重实践轻理论的研究模式虽然可以直观地向人们展示当前活跃在我国乡村地区的协商民主实践，但却无法为目前村民自治中的协商民主因素实现制度化、规范化、程序化提供坚实的理论支柱。正如有的学者所言，“在我国农村，协商民主理论还处于起步阶段，在很大程度上还只是一种观念形态，并未真正形成一种制度”^[6]。因此，本文的研究有利于为乡村协商民主的实践提供坚实的理论支撑，有利于丰富当前村民自治的理论研究。

（二）实践意义

农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则国家安。在目前全面推进新农村建设和构建社会主义和谐社会的新形势下，如何解决好三农问题对于实现农村乃至整个国家的稳定和繁荣有着极为重要的作用。党的十六大以来，中央坚持把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，连续几年发布指导三农工作的中央一号文件，由此可见中央对全面实现新农村建设目标的决心之大。而村民自治作为农村基层政治建设的重要方面，对于促进农村社会稳定和发展有着重要的保障作用。因此，对现阶段村民自治问题进行系统、深入地分析和研究，对于解决三农问题、新农村建设的稳步推进以及社会主义和谐社会的构建，具有极其重要的实践意义。

1.有利于加快我国社会主义民主政治的发展进程。

作为一项基层民主制度，村民自治不仅是一个关系到农村政治、经济、文化和社会等众多领域的综合性概念，而且与保障广大农民基本权益和人民民主政治的实现有最为直接的关系。而且从整体上看，实现村民自治的可持续发展可以为我国的民主政治建设提供一种有益的思考路径。现阶段，“在村民自治发展完善的基础上，中国农村民主制度能否从乡村民主自治制度进一步演进到更高一级的直接民主制度，比如在乡一级和县一级实行农民直接民主选举？这一问题不仅关系到村民自治发展的前景，而且更关键的是关系到中国民主政治制度发展的前景”^[7]。由此可见，村民自治的发展完善对于中国民主政治的建设有十分重大的意义。

2.有利于调动农民积极性，促进农村经济、文化、教育等诸多方面的发展。

目前，中国农村基层通过村民自治这种民主形式，引入和培育了众多制度化、组织化的现代民主成分，锻炼和激发了广大农民群众的民主意识，瓦解了传统农村社会的价值理念，使农村社会形成一种民主的文化氛围，从根本上调动了农民生产生活的积极性，增强了农民群众自我管理村级事务和公益事业的能力，从而在整体上改变了乡村社会的面貌。此外，村民自治通过民主选举的方式使一些有能力、有品行、真心实意为农民群众办事的农村精英进入管理系统，农村的经济、文化、教育等各项事业的规划和发展有了领头人，为农村的繁荣和发展作出了巨大贡献。正如美国学者萨托利在其著作《民主新论》中所言，“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”^[8]。因此，村民自治的发展完善有效调动农民积极性，促进农村经济、文化、教育等各方面的发展。

3.有利于推进新农村建设的进程，为构建社会主义和谐社会打下坚实的基础。

新农村建设是一个涉及农村政治、经济、文化、社会管理等诸多方面的系统工程，包括生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主等五大要求并不是孤立存在的，而是有着彼此影响、互为因果的关系。因此，我们必须对其进行整体性地把握和认识。其中的管理民主这一要求与村民自治中的民主管理的内涵存在一致性，而民主管理的好坏直接关系到能否调动农民生产生活的积极性，也与能否顺利实现新农村建设的其他四个要求密切相关。新农村建设是我国在新时期和新背景下面临的重要课题，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。没有健全的村民自治制度，社会主义新农村的建设就无从谈起，而实现新农村建设又对社会主义和谐社会的构建极为重要。由此可见，深入研究村民自治问题，推进新农村建设进程，为构建社会主义和谐社会打下坚实基础具有非常重要的意义。