绪论
一 研究问题的提出
公海，是指除国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域以外的全部海域。[1]公海，是地球上最大的公共区域以及最大的单一生态系统，[2]占全球海洋面积的62%—64%。[3]随着科学技术的进步，人类社会经济的发展，公海生态环境持续退化，生物多样性持续减少，引发人们的关注和担忧。2016年7月14日联合国政府间海洋学委员会（Intergovernmental Oceanographic Commission）[4]就世界深海和大型海洋生态系统的状况发布调查报告指出，不断加剧的气候变化和人类活动所造成的综合影响正在使世界超过一半的珊瑚礁受到威胁，海洋重要的渔业资源正受到过度捕捞。[5]
公海生态环境保护对全球海洋治理至关重要，关系到全人类的生存和可持续发展。面对公海生态环境持续退化，传统的海洋生态环境保护方法显然已无法有效应对，因此在公海上设立数量更多、规模更大的海洋保护区成为未来的方向。由于公海与“区域”[6]共同构成国家管辖范围以外的海洋区域，[7]对应的国际法律治理模式与国家管辖范围以内的空间不同，设立公海保护区面临国际法上的不确定性。公海保护区的国际法实践与法律制度构建，已经成为目前国际海洋法领域的重点关注问题，其中有关公海保护区国际法概念的争论更是关键点之一。
（一）公海保护区的国际法实践
1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）[8]强调海洋生态环境保护，虽然该公约并没有使用“海洋保护区”这一概念，[9]但至少其为缔约国设置了明确的保护和保全海洋生态环境之义务，[10]并强调了为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或有灭绝危险的物种和其他形式的海洋生物的生存环境应采取必要的措施。[11]早在1994年第19届成员国大会上，国际自然保护联盟（IUCN）[12]第19.46号决议便意识到，随着《联合国海洋法公约》的生效，将可能为国家管辖范围以外海洋区域的保护带来新的管理机制，其中就包括公海保护区。[13]在随后的国际法实践中，公海保护区的议题不断被提起，在2002年的约翰内斯堡可持续发展问题世界首脑会议上，各国商定要在2012年年底[14]前建立起连贯的海洋保护区网络，其中就包括国家管辖范围以外的海域。[15]1992年《生物多样性公约》第7次缔约方大会指出国家管辖范围以外海域的生物多样性正受到严峻威胁，而现有沿海和近海海洋保护区却远无法有效地防止这一威胁。[16]该次会议进一步呼吁加强对国家管辖范围以外海域生物多样性的保护，通过国际合作建立公海保护区。[17]
公海保护区之设立实践在现实中却不尽人意。2002年世界可持续发展峰会中各国政府和国家首脑承诺会在2012年之前建立海洋保护区代表网络，但是直到2012年“里约＋20”联合国可持续发展大会时，这一目标远未实现。在无明确国际法律规范的前提下，国际社会实际上采取了鼓励试点的态度，即鼓励沿海国政府间、区域海洋组织和国际组织等国际机构先行试点设立公海保护区。至今，国际社会先行设立起了四个公海保护区，分别是：南极罗斯海海洋保护区（2016）、东北大西洋海洋保护区（2010）、南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区（2009）、地中海派拉格斯海洋保护区（2002），海洋保护区仅占不到1%的公海区域。许多人认为国际组织所采用的各种划区管理工具也属于海洋保护区，但是国际组织通过划区管理工具保护海洋生态环境的国际法实践本身也存在诸多法律障碍与争议。
公海保护区设立受阻，使得公海养护与可持续发展问题引起了国际社会的普遍关注，国际组织、沿海国、主要利益集团以及部分内陆国均给予高度重视，在联合国大会上进行了讨论和磋商。2015年联合国大会A/RES/69/292号决议，决定根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书。[18]该国际协定是一项综合性的国际条约，将就包括划区管理工具与公海保护区在内的一系列问题进行立法规范。[19]2017年联合国大会A/RES/72/249号决议，决定在联合国主持下召开四次政府间会议对国际文书的案文内容进行讨论和审议。[20]公海保护区国际法实践制度化仍面临很多争议，充满阻碍，从联合国工作组到政府间谈判，再到最终国际协议文本达成与生效执行，漫漫长路仍未可知。
（二）公海保护区的国际法概念
国际社会不断呼吁设立公海保护区来保护全球海洋，但在国际法上，只有1992年《生物多样性公约》[21]特设技术专家组在2004年曾尝试对海洋保护区进行定义，[22]除此之外，国际社会对海洋保护区的概念并无专门的法律界定。无论国际法还是国内法，有关海洋保护与生物多样性的法律规范卷帙浩繁，但大多只是涉及海洋保护区的某一方面或某一项管理活动，没有对海洋保护区全面且专门的法律定义。[23]在学术界关于公海保护区的法律概念也没有一致观点，有着不同的分类形式和具体内容，这也导致了关于公海保护区法律概念的争辩。
有关划区管理工具与公海保护区的法律概念问题，在联合国相关会议上多次被提起讨论。在根据《联合国海洋法公约》的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订一份具有法律约束力的国际文书的筹备委员会第二次会议上，各国代表就划区管理工具与公海保护区的法律概念问题表达了诸多观点：“77国集团”和中国要求将全球、区域和部门性的划区管理工具（ABMTs）定义适用于国家管辖范围以外海域，以及要求界定海洋保护区（MPAs）和海洋空间规划（MSP）的概念；中国提出要列举划区管理工具的要素，包括保护和可持续利用海洋生物多样性，地理范围和管理方法；新西兰指出，海洋保护区的目标是长期保护生物多样性和生态系统，而其他的划区管理工具可以有其他目的，如资源管理；澳大利亚强调了战略环境评估的重要性，以确定实施划区管理工具的地点和情况。[24]相关的争论主要集中在划区管理工具与公海保护区的法律概念中的要素、地理区间、保护客体目标、与既有国际法的关系等。
关于公海保护区概念的争辩已经影响到国际法实践的推进，在南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）[25]2008年会议上，日本代表提醒委员会需要依据养护南极海洋生物资源的目的，谨慎清晰地定义海洋保护区之概念，以平衡保护和合理利用之间的关系。[26]鉴于此，该委员会认可海洋保护区作为一个专业术语，并没有专门单一的概念，与此同时有一系列的海洋划区管理公具可以用来维护海洋生物多样性；该委员会还认可海洋保护区可以根据不同区域的不同特性和保护标准而设置为不同形式。[27]国际社会就在《南极海洋生物资源养护公约》下建立南极罗斯海海洋保护区进行协商谈判时，有关海洋保护区和公海保护区的概念再一次被提出。在2013年南极海洋生物资源养护委员会的第二次特别会议上，俄罗斯代表就曾提出海洋保护区的概念存在争议，至今并没有一个清晰的南极海洋生物资源养护海洋保护区的概念，从而引出南极海洋生物资源养护委员是否有权建立海洋保护区，建立怎样的海洋保护区，以及依何种程序建立南极海洋保护区的疑问。[28]俄罗斯认为这个问题至关重要，甚至还指出如果这个问题不解决，其将拒绝继续进行谈判。[29]在2014年的会议上，法国代表也认可现在的国际法体系并未就海洋保护区提供一个广泛接受的定义，而1992年《生物多样性公约》的第6条也只具有参考意义。[30]
在2015年联合国大会A/RES/69/292号决议中，公海保护区是与划区管理工具被放置在一起而进行考量的。根据2007年联合国秘书长有关海洋和海洋法的报告，现行各种划区管理工具有若干名称，其中包括“海洋保护区”，“特别保护区”，渔业中的“禁渔区和禁渔期”，航运中的“特殊区域”和“特别敏感海域”，“禁捕区”和“保留区”，“世界遗产保护区”，“特别环境利益区”等。[31]在学界的诸多研究中，划区管理工具、公海保护区等词汇往往被混杂在一起使用，而缺少必要的分析和梳理，在此情况下不利于有关公海保护区法律制度研究的推进。学界对公海保护区的认识与理解亦没有解决公海保护区与划区管理工具的关系，公海保护区的不同分类标准等一系列涉及法律概念的问题，使得公海保护区的法律研究陷于杂乱且缺少秩序的状态。