第二节 国民经济与社会发展五年规划的历史经验

“五年规划”是具有中国特色的治理国家的有效制度，是我党经过70年积极又锲而不舍的探索逐渐掌握的治理国家工具。对“五年规划”的坚持和完善，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。中华人民共和国13个“五年规划”，蕴藏着丰富的历史经验值得我们深入研究。研究“五年规划”的历史经验，对于我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进治理体系和治理能力现代化具有重要意义，对未来五年规划的制定将起到重要的指导作用。

第一，坚持以马克思主义中国化最新理论成果为指导，不断探索和创新发展理念。

“五年规划”的核心是要回答未来五年国民经济和社会如何发展的问题，这首先需要解决以什么样的发展理念来指导发展的问题。纵观13个“五年规划”的发展理念，经历了从传统社会主义发展理念到中国特色社会主义发展理念以及中国特色社会主义新时代发展理念的演进。从“一五”到“五五”是以传统社会主义发展理念为指导，这个理念可以概括为“过渡时期总路线”和“社会主义建设总路线”的，^[2]其核心内涵是以赶超发展地实现工业化为发展目标、以优先发展重工业为战略重点、以建立单一公有制和计划经济为保障；从“六五”计划到“八五”计划，是以“发展是硬道理”为要义的中国特色社会主义发展理念为指导的，其核心目标是追求经济增长和发展社会生产力，强调以改革和开放为动力；从“九五”计划到“十二五”规划，其指导理念则是在“发展是硬道理”基础上增加了“科学发展观”的中国特色社会主义发展理念，不仅注意到经济增长，还强调“以人为本”的可持续发展；“十三五”规划是以中国特色社会主义新时代为指导，其核心是“五大发展理念”——创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展。13个“五年规划”历史表明，一个成功的“五年规划”是以科学正确的发展理念指导为前提的。“一五”计划到“五五”计划存在的诸多失误，从根本上是发展理念偏差的结果。而改革开放后“五年规划”的成功、中国创造的发展奇迹，同样也是发展理念的正确转变的结果。指导“五年规划”的这些发展理念的演进，反映了中国共产党对发展规律和中国国情认识的深化，也是中国共产党不断探索将马克思主义与中国实践相结合、创新马克思主义中国化的理论成果的过程。历史证明，中国的发展奇迹是马克思主义中国化的成功探索的结果。面对中国现代化进程的复杂性和发展任务的艰巨性，坚持以马克思主义中国化最新理论成果为指导，不断创新和探索发展理念，可以充分体现中国共产党的领导，充分保证“五年规划”的前瞻性和科学性。^[3]

第二，坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，持续完善社会主义市场经济体制。

“五年规划”绝不仅仅是国家的经济发展规划，还是一个经济制度建设和经济体制改革的规划，深化改革开放、推进制度创新，也是“五年规划”的重要组成部分，甚至说是一条重要的主线。在“一五”时期，主要推进的是从新民主主义经济体制向单一的社会主义公有制经济体制转型，一直到“五五”计划前半阶段，都在不断强化计划经济体制。从“六五”计划开始，中国逐渐从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，尤其是1992年党的十四大明确以建设社会主义市场经济体制为体制改革方向以后，历次“五年规划”都一直强调深化改革开放，建立和完善社会主义市场经济体制。也正是随着社会主义市场经济体制不断完善，市场在资源配置中的作用不断巩固增强，改革开放以来中国经济取得了举世瞩目的伟大成就，快速推进了经济现代化进程。虽然我国建设的是社会主义市场经济体制，但市场决定资源配置是市场经济的一般规律，我们必须尊重。在社会主义市场经济体制下，编制“五年规划”是必要的，但“五年规划”更多是具有战略性、指导性和宏观性的规划，各类专项规划、区域规划、空间规划一定要明确其发挥作用的边界。凡是市场机制能充分发挥作用的领域范围，就要避免政府通过任何手段方式进行干预，政府规划一定是针对关系全局且市场失灵的领域。这意味着，发挥市场在资源配置中的决定性作用，最根本上还是要推进政府职能的转变。中国采用了渐进式改革方式，虽然市场化改革推进超过了40年，但我国市场经济体制仍不完善，产权制度创新和要素市场化改革还需进一步深化。这意味着，坚持充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、不断完善社会主义市场经济体制，不仅仅是未来编制和实施“五年规划”要遵循的基本原则，而且还要将如何深化市场改革、完善社会主义市场经济体制作为未来“五年规划”的一项重要内容和重大任务。

第三，坚持尊重经济社会发展客观规律，努力认清历史方位和把握发展大势。

国家的发展，是一个复杂的经济社会系统工程问题，系统运行具有自己的客观规律，包括经济规律、社会规律、自然规律等各个方面。政府制定的“五年规划”，其实质是主观描绘未来五年经济、社会的发展蓝图，规划制定者可以有高标准制定宏伟计划与规划的主观愿望，有加快经济发展以取得巨大进步的良好愿景，但一定要遵循经济社会发展的客观规律，正确认识国情国力客观情况，清晰判断国家所处历史方位，科学把握经济社会发展大势，否则会事与愿违。计划经济体制下5个“五年计划”，除“一五计划”外，“二五计划”到“五五计划”有很大的主观性，对客观规律认识和尊重不够，盲目追求高速度，加之计划体制下的计划的“强约束”，出现了“大跃进”，结果造成了对经济的极大破坏。即使在计划经济体制下，经济发展仍有其客观规律性，比如有计划按比例发展规律，投资、财政、信贷“三大平衡”规律，等等，“五年规划”也应该遵循这些规律。在社会主义市场经济体制下，经济发展要遵循市场经济的一般规律，例如市场供求规律、工业化规律、城镇化规律、经济周期规律等，制定和实施“五年规划”，一定要在尊重这些一般规律的基础上把握国情的特殊性。随着发展理念的演进，我国“五年规划”已经从经济发展规划演变为经济社会发展规划，进而演变为有关国家整体发展的全面综合发展规划。例如在“十二五”规划中，经济类指标比例占12.5%，而非经济指标比例高达87.5%，非经济类指标中，教育科技指标占16.7%，资源环境指标占33.3%，人民生活指标占37.5%。^[4]这必然要求制定和实施“五年规划”时要遵循经济、政治、文化、社会、生态等各个方面的规律。尤其是要强调的是，规划实施过程中更要重视对客观规律的遵循，规划执行过程中是否需要动态调整相关指标或者战略，根本的判断标准是在规划实施过程中是否发现所制定规划与客观规律相违背，或者是客观环境变化导致原先规划所遵循的规律已经不能适用^[5]，不应该是因实施者不同而调整。由于历史原因，“五年规划”的规划实施周期和我国政府的届期并不重合，加之地方政府负责人届期中途经常更换，“五年规划”的编制主体与实施主体不同成为一种常态。要保证规划实施与规划制定的协同性，仅要求实施者树立“功不必在我、功成必定有我”的正确业绩观是不够的，更为重要的是要看规划实施过程中是否遵循了客观规律。

第四，坚持问题导向与目标导向相结合，科学规划发展战略和确定重大任务。

“五年规划”作为国家总体的五年的发展规划，最终要具体落实到发展战略和重大任务上，这些重大任务包括规划重大项目、出台重大政策与提出重大改革举措等方面。在提出国家总体的五年的经济社会发展总目标以及基于目标管理具体分解到规划指标的基础上，还必须厘清当前条件下国家面临的关键问题，从问题导向出发确定通过什么样的发展战略和重大任务来解决这些问题，也就是通过问题导向和目标导向相结合确定国家的发展战略和重大任务。在计划经济体制下，“五年计划”更侧重于直接规划的具体的重大项目，例如“一五计划”确定了156项工业建设工程，这些项目建设贯穿整个“一五”和“二五”时期，“三五”时期又布局了一系列大小“三线”建设项目。而在市场经济体制下，“五年规划”的目标实现，更多是依靠发展战略、重大政策与重大改革举措，有关项目则聚焦在水利工程、交通基础设施等公共工程方面。例如，“九五”计划提出科教兴国战略和可持续发展战略，“十五”计划提出西部大开发战略和城镇化战略，“十一五”规划提出人才强国战略、东北振兴战略、中部崛起战略等，“十二五”规划提出扩大内需战略、海洋开发战略等，“十三五”规划提出创新驱动发展战略、网络强国战略、军民融合发展战略等。这些战略都是根据相应发展阶段国家发展所面临的重大关键问题（或者说是重大“短板”）而有针对性地提出的，试图通过发展战略的制定和实施解决这些重大问题，进而实现规划所提出的目标。例如，改革开放以来，在东部率先开放的政策引导下我国形成了东中西部梯度发展的区域发展格局，西部和中部发展落后成为严重制约我国经济协调发展的重大问题，于是在“十五”计划和“十一五”规划中分别提出西部大开发、中部崛起战略，这对促进实现我国区域协调发展的目标具有重要意义。另外，改革开放以来的“五年规划”中，也都会从问题出发，围绕发展的短板、弱项布局等一些基础性重大项目，围绕发展中大事、难事、急事提出一系列重大政策，围绕市场经济体制完善出台一批重大改革举措。

第五，坚持规划制定的社会广泛参与以及程序规范，不断提高政府宏观调控与国家治理能力现代化水平。

“五年规划”制定过程的社会广泛参与、编制程序规范是中华人民共和国成立70年来积累下的重要经验。中国的“五年规划”制定绝不仅仅是一个政策文本编制或一个封闭的政策制定过程，而是中央和地方多层次、多主体之间通过各种互动模式，不断协商、起草、试验、评估、调整政策的循环过程。“五年规划”编制和实施已经是中国政策的核心机制，“五年规划”在为市场留出充分空间的同时，发挥着战略政策协调、资源动员、宏观调控方面的重要功能，这成为中国与其他东亚发展型国家一个本质区别。^[6]中国“五年规划”的实践背后有深刻的理论意义，是解释中国发展奇迹的一个重要视角。尤其是从“九五”计划以来，规划制定过程日趋科学化、民主化和规范化。一是投入越来越多的研究力量，更多地依据专业人士，加强对“五年规划”实施效果进行科学评估，从而最大限度地提高规划编制科学性；二是创新各种渠道、扩大参与人员对规划制定献计献策，最大限度提高规划编制的民主性；三是形成了从组织前期重大问题研究到起草规划的基本思路，再到形成党中央关于规划的建议，进而编制规划纲要草案，一直到全国人大审议批准的一系列编制程序，建立了由三级（国家、省级和地市）四类（总体规划、专项规划、区域规划、主体功能区规划）组成的国家规划体系，规范性得到极大提高。制定过程的民主性、科学性和规范性的提高，不仅有利于规划本身质量的提高，还有利于提高规划的可行性，减少执行过程中面临的障碍，同时还有利于处理好中央和地方的关系。发展规划制定过程成为一个群策群力、广泛吸取社会各级人士意见、政府上下反复沟通的科学决策机制，这对提高政府宏观调控能力和提高国家治理能力现代化水平具有重要意义。实际上，无论规划制定最终结果如何，通过近两年的“五年规划”制定过程，对国家未来发展方向、目标、具体各方面指标以及面临的困难和风险在全社会进行广泛深入讨论研究，本身也是解决国家发展问题的有效措施，是提高政府调控能力和国家治理能力现代化水平的有效手段。