第二节 乡村振兴和反贫困战略思路与目标
2020年后，在迈向全面建设社会主义现代化国家新征程中，既要在巩固脱贫攻坚成果基础上，实行新的反贫困战略，又要发力全面实施乡村振兴战略。为此，在2020年实现脱贫攻坚战目标之后，要逐步把国家“三农”工作的重点从脱贫攻坚转移到全面实施乡村振兴战略上来，逐步建立促进乡村振兴和减少相对贫困的长效机制。
一 乡村振兴的总体思路与目标
（一）乡村振兴的中长期战略思路
“十四五”时期是脱贫攻坚成果的巩固期，是乡村振兴战略的发力期，也是农村全面小康后向全面实施乡村振兴战略转变的关键期。在今后较长一段时期内，应坚持农业农村优先发展，以全面深化农村改革为主线，以促进乡村产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴和组织振兴为重点，切实做好脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，全面推进实施乡村振兴战略，走中国特色的农业农村现代化道路，为2035年基本实现农业农村现代化和城乡基本公共服务均等化奠定坚实基础。
首先，要全面推进实施乡村振兴战略。目前，实施乡村振兴战略的制度框架和政策体系已经基本形成。为此，今后要深入贯彻实施2018年、2019年中央一号文件以及《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，进一步细化落实相关政策，全力推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。要按照农业农村优先发展的要求，进一步加大对“三农”工作的支持力度，建立政府涉农资金稳定增长机制，并将长期以来被证明行之有效的扶贫制度安排和政策措施，逐步扩大和延伸到支持乡村振兴上来。要着手启动编制第二个乡村振兴五年规划，即《国家乡村振兴战略规划（2023—2027年）》。
其次，夯实农业农村基本现代化的基础。加快推进农业农村现代化需要开好头、起好步，为2035年基本实现农业农村现代化奠定好基础。各地推进农业农村现代化要从实际出发，实行梯次推进的多元化战略。所谓梯次推进，就是要因地制宜，遵循发展规律，既要防止各地不顾条件盲目攀比、拔苗助长，又要允许和鼓励沿海经济发达地区、大城市郊区等有条件的地区，率先基本实现农业农村现代化。当前，可以考虑在不同类型地区，选择一些代表性地区建立国家农业农村现代化创新发展试验区，鼓励其在农业农村现代化方面大胆进行体制机制创新和试验，为其他地区积累经验。所谓多元化，就是各地应该从自身实际出发，以加快推进农业农村现代化为目标，在各个领域进行大胆改革和创新，积极探索多元化的农业农村现代化模式。农业农村现代化首先是发展和治理能力的现代化。加快推进农业农村现代化，首要任务就是填补能力缺口，加快推进能力的现代化，尤其是乡村治理体系和治理能力的现代化。
最后，实行“以改革促振兴”的推进策略。改革创新是促进乡村振兴的根本动力。要依靠全面深化农村改革，不断完善体制机制、法律制度和政策体系，激活要素、主体和市场，全面激发农村发展的内生活力，构建各具特色、具有竞争力的现代乡村产业体系，推动形成农民稳定增收和乡村全面振兴的长效机制。特别要激活土地要素，以农业设施用地和乡村产业用地的政策创新为核心，为现代农业和乡村产业注入发展动能。同时，要切实加强党对乡村振兴工作的统领作用，建立健全五级书记抓乡村振兴的体制机制和考核机制。
（二）中长期乡村振兴的主要目标
2020年全面建成小康社会之后，要在巩固全面建成小康社会和脱贫攻坚成果的基础上，集中发力全面实施乡村振兴战略，以农业农村现代化为目标，以高质量发展为引领，补短板、调结构、抓改革、促振兴，力争到2025年乡村振兴的制度框架和政策体系更加完善，乡村振兴工作全面推开并取得重要阶段性成果。
一是粮食安全保障水平稳固提升。国家粮食安全保障能力得到进一步巩固，粮食质量安全水平得到显著提高。为满足“口粮绝对安全、谷物基本自给”的要求，全国粮食综合生产能力要继续稳定在6亿吨以上。
二是现代乡村产业体系基本形成。现代农业体系更加完善，农业绿色发展全面推进，农业现代化水平快速提升。农村新兴产业加快发展，产业融合发展格局全面形成，产业融合水平进一步提高。到2025年，农业科技进步贡献率达到64%左右，农作物播种收综合机械化率达到75%以上。
三是农民收入和生活水平大幅提高。农民收入持续快速增长，农民持续稳定增收的长效机制基本形成，农民生活水平显著提高。农村居民收入增速持续高于城镇居民，城乡居民收入差距大幅缩小。到2025年，城乡居民收入比下降到2.45以下，农村居民家庭恩格尔系数下降到28.5%以下。
四是城乡基本公共服务更加均等化。农村公共服务投入快速增长，城乡统一的公共服务体系和社会保障制度基本形成，城乡基本公共服务均等化推进取得重要进展，城乡融合发展水平显著提升。到2025年，全国各地基本实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。
五是农村基础设施和人居环境全面改善。农村基础设施更加完备，长效管护机制基本形成，农村人居环境显著改善，化肥、农药使用总量和强度大幅度下降，农业面源污染得到有效控制。到2025年，农村无害化卫生厕所普及率达到90%以上，对生活垃圾进行处理的行政村比例达到95%以上。
六是农村基层治理能力显著增强。以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强，基层党组织的战斗堡垒作用凸显，现代乡村治理体系基本形成，农村基层治理能力和综合应急能力显著增强，涌现出一批各具特色的乡村善治模式。
（三）有条件地区率先基本实现农业农村现代化
中国地区发展水平差异较大，各地区实现农业农村现代化目标的时间点不可能整齐划一，一些发达地区有条件率先实现农业农村现代化目标。下面，围绕农业农村现代化的两阶段进程，探讨部分沿海发达地区是否有条件率先基本实现农业农村现代化目标，从而成为农业农村现代化的先行区和示范区。
可以看到，目前北京、天津、上海、江苏、浙江等地部分核心指标已经超前实现2035年农业农村基本现代化目标值，最为突出的指标如北京市农村人口平均受教育年限（9.66年）、天津市城乡居民收入比（1.86∶1）、上海市农村居民人均可支配收入（30375元）、江苏省农业劳动生产率（53978元/人）、浙江省农村无害化卫生厕所普及率（98.55%）等[8]。上述地区城乡融合发展水平较高，农业农村现代化各个领域的实现程度均较高。
为此，我们选择了农业劳动生产率、农村居民人均可支配收入、城乡居民收入比等若干农业农村现代化关键指标，结合2035年目标进行全国比较（见表6-7）。总体而言，北京、天津、上海、江苏、浙江这五个地区整体表现依然突出。农村产业现代化方面，2017年全国仅有江苏省农业劳动生产率超过5万元/人，有25个省份低于全国农业劳动生产率平均水平。农民生活现代化方面，2018年上海农村居民人均可支配收入已是甘肃、贵州的3倍之多，天津市城乡居民收入比低于2∶1。在农村文化现代化和农村生态现代化方面，东部发达地区的农村医疗、教育等公共服务条件明显优于其他地区，同时农村无害化卫生厕所普及率、对生活垃圾进行处理的行政村比例等指标较高，表明这些地区的生态治理能力也更强。从整体来看，农业劳动生产率、城乡居民收入比、农村人口平均受教育年限等是较为突出的弱项指标，对于这些指标目前还没有地区能够达到2035年目标值，尤其要特别关注。
表6-7 基于2035年农业农村现代化目标的分省比较
续表
为进一步检验上述分析结果，并全面考察部分地区提前实现2035年农业农村基本现代化目标的可能性，我们运用前文构建的中国实现农业农村现代化评价指标体系和方法，对不同地区与全国基本实现农业农村现代化程度进行横向比较。由于分省比较受数据限制，测算中未将农业科技进步贡献率、农村居民人均用电量、每公顷农药使用量等指标放入，同时粮食主产区和主销区的定位不同，在分省比较中也删除粮食产出能力指标，最终应用了22项指标（全国测算时应用26项指标）[9]，结果如图6-3所示。
图6-3 分地区基本实现农业农村现代化进程
从基本实现农业农村现代化程度的分地区排名看，以全国实现程度为标准，高于全国总体水平的有9个地区，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、湖南、广东、海南。其中排名前五的地区为上海、江苏、浙江、北京、天津，这与中国社会科学院农村发展研究所发布的“中国农村发展指数2019”总体指数的评价结果[10]相似，只是前五名地区的排名顺序略有不同，可以认为该结果具有较高的可信度。
综上，分地区评价与核心指标分析结果相似，上海、江苏、浙江、北京、天津五个地区目前农业农村现代化水平在全国处于领先位置。采用前文测算的全国基本实现农业农村现代化进程增速（2011—2018年年均提高约3.5%），保守估计上海在7年后，江苏、浙江、北京在8年后，天津在9年后可以达到基本实现农业农村现代化的目标值。因此，在保证这些地区农业农村现代化推进速度不低于全国过去8年间的年均推进速度下，通过7—9年的努力，上海、江苏、浙江、北京、天津等地区可基本实现农业农村现代化。由于分地区测算指标以2018年数据为主，可以认为，预计到2025年前后，部分沿海发达地区有条件率先基本实现农业农村现代化目标值。
立足于2035年基本实现农业农村现代化目标，从省和地区层面的阶段差异性来看，可将31个省（自治区、直辖市）分为三个梯队：上海、江苏、浙江、北京、天津等为第一梯队，预计在2025年前后可以达到目标值；山东、海南、广东、湖南、福建等19个省份为第二梯队，预计在2030年前后可以达到目标值；青海、宁夏、陕西、贵州、甘肃、云南、西藏7个省区为第三梯队，需要重点关注扶持，以确保在2035年前如期基本实现农业农村现代化。
二 反贫困的总体思路与目标
（一）2020年后反贫困形势判断
2020年以后，中国将由消除绝对贫困进入解决相对贫困问题的新阶段。党的十九大勾画的社会主义现代化蓝图为未来30年反贫困确立了“两阶段”历史方位：从2020年到2035年，国家将致力于基本实现社会主义现代化，人民生活更为宽裕，基本公共服务均等化基本实现，乡村振兴取得决定性进展，解决相对贫困的长效机制形成；从2035年到2050年，中国将建成社会主义现代化强国，乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。在这个大的历史方位下，2020年后的贫困，除了极少数难以避免的绝对贫困，都将是以任何方式定义的相对贫困；2020年后的反贫困目的和目标，都将从属于国家发展战略，服务于相对贫困人口生活水平的提高及其差距的缩小，最终实现全体人民的共同富裕。
2020年实现脱贫攻坚目标任务后，中国将进入着重解决相对贫困问题的新阶段。在这个时期，中国不排除还会有极少数绝对贫困人口的存在，包括特殊情形下的返贫人口以及新发生贫困人口、产业或就业不稳固的脱贫人口、后续扶持措施尚未有效发挥作用的扶贫搬迁人口、仍然期待不劳而获的懒惰者等。此外，还有一部分脱贫人口的生计能力比较脆弱，有返贫风险，需要巩固脱贫成果。相对贫困人口是指那些收入和生活水平在社会中处于底层的人群，其规模和构成特征由具体的相对贫困定义而定，是未来的主要贫困群体；随着城乡人口分布的变化，相对贫困人口将同时分布在城镇与乡村。与此同时，中国在2020年前形成的扶贫开发经验和脱贫攻坚体制相对于残存的绝对贫困以及脆弱性脱贫，已显得过于强大和不必要；但是中国对相对贫困理论和政策的认知都还非常有限。
（二）2020年后反贫困总体思路与目标
国际和国内经验都表明，减贫战略的实施对各国减贫有重要的促进作用。世界银行根据所倡导的“三支柱”（机会、能力、赋权）减贫战略及国别减贫战略制定方法与指南，帮助绝大多数成员国制定了减贫战略，促进了部分国家的减贫进程。中国过去近40年扶贫开发历程表明，确定与国家发展战略、贫困特点和扶贫能力相适应的扶贫战略至关重要。中国也阶段性地调整扶贫标准，保持一定规模的扶贫受益人口，使底层人口收入和生活水平不断提高。[11]
2020年后，中国的反贫困将在城乡融合发展、实施乡村振兴战略框架下，逐步退出超常规脱贫攻坚体制和直接开发式扶贫政策，统筹城乡贫困治理，向常规性相对贫困治理转型，主要思路包括以下几个方面。
第一，主要聚焦于减缓相对贫困和多维贫困，可并行使用多种贫困标准，分别发挥贫困监测、社会进步监测、政策导向等作用。
第二，逐步确立更加明确的“三支柱”减贫战略或反贫困模式，将开发式扶贫理念贯彻于乡村振兴政策或相对贫困地区发展政策中，将综合保障性扶贫措施逐步整合于一体化的社会保护体系。
第三，通过反贫困立法、基本公共服务均等化、社会保护体系制度化等形式，制定缓解相对贫困的政策体系，实现向常规性贫困治理转型。现行扶贫开发领导和工作职能可向国家社会福利部门转移。
第四，新的相对贫困管理信息系统应借鉴国外经验，充分利用现行建档立卡系统的优势，并根据新的反贫困战略和标准予以扩展和调整，应具备贫困识别、动态管理、监测和研究等更多功能。
第五，在共建全球命运共同体和“一带一路”等背景下，积极参与国际扶贫合作，推动其他发展中国家减贫事业和联合国2030年可持续发展目标的实现。
从2021年到2035年，作为“乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现”目标的一部分，中国反贫困总体目标包括：建立比较完善的相对贫困人口申报、识别体制和管理信息系统，实现均等化城乡基本公共服务对相对贫困人口的全覆盖，建成相对贫困人口社会保护政策体系，反贫困管理实现以法制化、福利化、发展支持为特征的常规化，城乡居民最低生活保障水平随着经济发展和城乡收入水平提高而动态调整，相对贫困人口比例及收入差距趋于下降，多维贫困基本消除，对国际减贫和实现联合国2030年可持续发展目标做出重要贡献。
其中，今后几年将是反贫困战略和政策的过渡和转型时期，主要承担从消除绝对贫困向减缓相对贫困过渡、从超常规脱贫攻坚向常规性反贫困转型的重要使命。过去消除绝对贫困的体制机制和各项举措不可戛然而止，而是要实施一定的过渡期，进一步巩固脱贫成果，研究和实施各项体制机制和政策的转型或退出。同时，同步推进对相对贫困治理的研究、政策设计和体制创立，为中长期实施反贫困战略打下坚实基础。