第一节 地方政府环境治理能力的内涵及要素^[2]

一 地方政府环境治理能力的内涵

无论在国内还是国外，“政府能力”这一概念一直没有得到明确而统一的界定，由于各自的学科背景、认知兴趣、分析框架、参照系统和研究目的各不相同，学者们对于政府能力概念的理解也不尽相同，甚至相互矛盾。按照学术关怀和学术视角的不同，可将这些理解大致梳理为如下几类：一是从行政主体（政府本位）的角度，将政府能力描述为主体的一种特征或主体从事活动的条件，强调政府活动的单方面性、主观性和自主性；二是从行政环境（客体）的角度，将政府能力界定为政府对行政环境的适应程度和反作用状况；三是将主、客体结合起来，强调政府与环境的互动关系；四是从政府政策（手段、工具）的角度，强调政府能力表现为政府能否恰当地运用政策、计划等工具；五是从政府活动结果的角度，认为政府能力就是政府活动的效果；六是从政府职能的角度，强调政府能力与政府职能的相互依赖性；七是从综合的角度，对政府能力进行比较全面的概括。^[3]从政府职能的角度界定政府能力的学者比较多，如施雪华认为，政府能力是“为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和”^[4]。采用这个角度的学者中，陈国权的概括是最具有代表性的，他提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”或“会干什么”。^[5]笔者也赞同从政府职能的角度理解政府能力。

理解了政府能力，那么政府治理能力如何理解？政府治理能力是将治理引入政府能力的思考框架。治理理论的兴起是与政府的失效和市场的失效联系在一起的，是补充政府管理和市场调节的不足应运而生的一种社会管理方式。它强调政府与公民社会的合作、强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合、强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理的技术上强调引入市场机制。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”^[6]治理的最终目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。很显然，在治理的语境下，政府能力又被赋予许多新的内容，主要有：良好的制度设计和创新能力；推进市场化改革的能力；推动社会化改革的能力；向社会提供良好公共服务的能力。^[7]

生态环境是一种典型的公共物品，政府作为“公共人”的特性注定了政府仍将是环境公共事物治理的主导者。^[8]因此，政府环境治理能力可理解为以政府为主导的各种公共的或私人的个人和机构在管理生态环境公共事务过程中所实际拥有的能量和能力。所谓地方政府环境治理能力，是指以地方政府为主导的各种公共的或私人的个人和机构在管理地区生态环境公共事务过程中所实际拥有的能量和能力。本书所理解的“政府”，是指狭义的政府。本书以我国省、市、县、乡地方政府为主要考察对象。

二 地方政府环境治理能力的要素

地方政府环境治理能力是一个系统，包括地方政府对自然规律认识的程度和水平，对环境治理的决策能力、规划能力，预防控制和治理环境污染的能力，促进环境科学技术创新水平提高的能力，制定出科学的环境保护规划和环境标准以及科学的环境教育、环境立法、环境税收、环境审计、绿色国民经济核算体系、战略环境影响评价的能力，促进环保产业特别是环保服务业发展的能力，促进循环经济发展的能力，应对各种生态环境灾难的能力，促进环境文化和生态文明建设的能力，有效地借鉴西方发达国家环境治理成功经验的能力，动员公众广泛参与环境保护的能力，有效地规范和界定在环境治理过程中政府与企业、非政府组织、社区、公民等方面的责任、权利、义务的能力，等等。

地方政府环境治理能力尽管具有多方面的规定性，但最突出的能力体现为政府环境治理的制度供给能力、环境公共监管能力、环境公共服务提供能力、环境多中心合作共治能力等。^[9]

1.环境治理的制度供给能力。许多环境问题，或因价格不合理或因产权无法界定显示的市场缺陷，就必须由非市场的政府行为来进行干预。政府的干预主要是提供制度或激励性的“制度安排”。“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的。……当秩序占据主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”^[10]因此，环境治理必须要有一个良好的制度。环境能否得到保护，关键在于制度设计者的环境理念，以及在这种理念指导下的制度安排。虽然市场途径为解决环境问题提供了一条比行政干预更为有效率的出路，但市场机制的有效发挥又必须依靠制度方面（最重要的就是产权制度）的正确引导。特别是管制性公共物品（例如宪法、法律和法规、重要的宏观公共政策甚至是基于维护市场秩序而必须设定的质量标准、安全标准和必要的价格标准等）的供给需要通过公共权力而采取强制的方式才能加以供给。只有政府才拥有这种合法的公共权力，其他行为主体若非在政府委托授权的情况下是难以供给的。因此，政府在环境治理中的主导作用体现在环境治理的制度供给。

2.环境公共监管能力。所谓环境公共监督是指以国家环境政策、法律、法规和标准为依据，围绕国家环保工作中心，结合地方环保工作重点，运用国家法律赋予的权力和地方政府授予的行政管理权限，以环保部门为主体，在有关部门的配合下对环境质量的监测和对一切影响环境质量行为的监察。2014年修订的《环境保护法》第10条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。”“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”监督作为一种管理职能是普遍存在的，不仅包括针对经济行为主体的环境监督，而且还包括对各类经济行为主体行政主管部门的环境监督——行政主体监督；不仅包括对生产行为的环境监督——污染防治监督，还包括对资源开发行为的环境监督——生态保护监督；不仅包括对执法主体的环境监督——内部监督，还包括对执法客体的监督——外部监督等。^[11]

几十年来，国内外的环境管理经验告诉我们，环境管理成功的关键在于监督的有效性。缺乏有效的环境公共监督，强化环境行政管理将成为空话，因此说环境公共监管能力的强弱关系到地方政府环境治理的成败。因此，政府环境管理部门除了要集中力量重点抓好宏观控制、综合决策之外，还应集中力量保证环境监督执法到位和公平。

3.环境公共服务提供能力。为公众和企业提供包括污水处理、废物和垃圾的收集与处理，保证水体、空气、生活环境的清洁优美，保证生态环境的安全等，是任何现代国家公共服务的基本职能。这些公共服务，通常是私人部门不愿意提供或经营的，或者没有政府帮助私人部门很难承担的，于是必须由政府直接提供或经营。

当然，政府提供不等于政府生产。所谓的“生产是指物理过程，据此公益物品或服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程”。通俗地说，提供指的是谁为产品付款，以供人们消费；生产是指由谁来从事产品的具体生产。^[12]由于“公共部门所提供的许多服务基本上具有市场的特质”^[13]，这为特定公共服务的市场化提供了可能，因此这些公共服务也可委托给私人企业、社区和非营利组织直接经营。但市场化是有限度的，因为并非所有公共服务都可以市场化。

对于公共物品，提供者和生产者不像私人物品那样合二为一，提供者和生产者是可以相分离的。我国长期以来由政府全面垄断环境保护事业，在一定程度上，这确实是必要的，这符合公益物品的公益性和环境保护事业的公益性。但在目前，这种提供者和生产者合二为一的做法，反而使政府陷入垄断但却低效的尴尬境地。

4.环境多中心合作共治能力。当前，世界各国政府的管理和服务职能都在扩张，其中一项重要事务就是进行环境治理，向社会提供保护环境的公共物品。如果说，政府已成功介入环境保护领域，为什么全球自然环境资源仍日益恶化？事实上，世界各国的环境管理情况越来越不尽人意。2000年的一项盖洛普民意测验发现，受调查的60个国家中有55个国家的大多数人认为他们的政府在环境管理方面做得不够。^[14]由此看来，将生态环境问题的解决视为政府及公共部门（公用事业）的专有责任，却又面临“政府的失败”。市场失灵并不是政府干预的充分条件，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决，也不一定比市场解决得更好。因为，同样存在着更为严重的政府失灵，这是由于政府行为并非永远代表公共利益、信息不完全和政府能力有限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员的寻租与腐败等。所以，沃尔夫说：“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”^[15]事实上，无论政府还是市场，在使个人以长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面均未取得成功。正是基于这样的行为假设，当代治理主义才倡导发展多元化的、以公民社会为中心的、强调分权与参与的多中心合作治理模式。

目前，严峻的环境形势表明，在环境管理和环境保护方面，在实行“国家干预”（国家环境法律、法规、政策调控等）和“经济刺激”（环境费、税、信贷调整等）的同时，需要各国公民的主动参与，需要公民社会内部的合作与协调，需要在民间与政府、企业之间进行协调合作，实现有效的各国治理和全球治理。因此，政府环境多中心合作共治能力的提升要求政府主动寻求企业、非政府组织、公民的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责任的机制。^[16]