三 府州县
1.府
府作为行政区划设置始于唐朝。《辞海》：“唐升京师、陪都和皇帝往跸所在地的州为府。”唐朝的五京制是以五府加号为五京，凤翔府号西京，京兆府号中京，河南府号东京，太原府号北京，成都府号南京。渤海国同样也是加五府为五京。上京曰龙泉府，中京曰显德府，东京曰龙原府，南京曰南海府，西京曰鸭渌府。可见渤海国的五京确实是由唐朝传承而来的。但渤海国的“府”与唐朝的“府”并不完全相同，唐朝京下设道，道下设州，府只是特殊的州，数量极少，不是一级行政区划。而渤海国没有设置道（因为渤海国本身就隶属于唐朝的河北道），它的五京曰五府，府下设州，州下设县，所以渤海国的府是一级行政区划。渤海国十五府各领数州不等，是渤海国在地方的最高行政机构。十五府的设置应始于大钦茂时期，但应厘定于大仁秀“讨伐海北诸部，开大境宇”[6]之后。渤海国除五京及五府之外，又另置十府，分别是：
长岭府 为高句丽故地，称“营州道”。是渤海国与中原交通的要道，在今吉林省桦甸市苏密城。
扶余府 为扶余故地，“常屯劲兵扞契丹”[7]。位于今吉林省农安县。
鄚颉府 为扶余故地，位于今黑龙江省阿城一带。
定理府 为挹娄故地，在今黑龙江省友谊县凤林古城。[8]
安边府 为挹娄故地，一说在今俄罗斯滨海地区之奥尔加；一说在今以挠力河流域为中心的宝清、饶河一带。
率宾府 为率宾故地，在今俄罗斯滨海地区乌苏里斯克（双城子）。[9]
东平府 为拂涅故地，在今兴凯湖一带。
铁利府 为铁利故地，位于今黑龙江省依兰县。
安远府 为越喜故地，在今兴凯湖东岸。
怀远府 为越喜故地，大体上在锡霍特山脉以东的日本海沿岸地区。
2.州和县
州作为行政区划始于东汉末，县作为行政区划基层设置始于秦朝的郡县制，并一直沿用至今。为州、郡、县三级制。隋文帝时废除郡，地方行政区划变为州、县两级制，隋炀帝时改州为郡。唐初再改为州，后因州的数量较多，不便于中央管理，所以太宗时在州上设道，地方行政区划形成道、州、县三级制。
渤海国全面宪象唐朝，行政区划也是一样。大祚荣在受册封为“左骁卫大将军、渤海郡王，以所统为忽汗州，领忽汗州都督。自是始去靺鞨号，专称渤海”[10]时，渤海国的行政区划设置就应当开始了，当时不会有京、府的设置，初期其境内也不一定有州一级的区划，但县一级区划这时应已设置，到大武艺“斥大土宇，东北诸夷畏臣之”之后，州、县的设置应已具有一定规模，大钦茂都上京后，仿照唐制置五京，京、府、州、县四级行政区划逐步完善，至大仁秀“讨伐海北诸部，开大境宇”[11]之后，对全境行政区划进行厘定，共有五京、十五府、六十二州，据金毓黻考证，共有130个县，但实际上县的数目要超过此数。渤海国州、县设置如下：
上京龙泉府领龙、湖、渤三州。
龙州 为上京龙泉府首州，与府同治，以产闻名，下辖永宁、丰水、扶罗、长平、富利、佐慕、肃慎、永平八县，永宁为附郭县。
湖州 位于湄沱湖（今镜泊湖）附近，以盛产鲫鱼闻名，今南湖头古城有可能即其故址（一说在今城墙砬子古城），辖长庆县。
渤州 是上京龙泉府以北的重要州城，其治所大体上在今海林市的海浪河流域一带，辖贡珍县。
中京显德府领卢、显、铁、汤、荣、兴六州。
显州 为中京显德府首州，与府同治，以产布闻名，下领金德、常乐、永丰、鸡山、长宁五县。
卢州 在今吉林省龙井市附近，以产稻闻名。下辖山阳、杉卢、汉阳、白岩、霜岩五县。
铁州 位于中京显德府西南30千米处，即今吉林省和龙市獐项古城，下辖位城、河端、苍山、龙珍四县，其中的位城以产铁闻名。[12]
汤州 在今吉林省龙井市附近，下辖灵丰、常丰、白石、均谷、加利五县。
荣州 治所在今吉林省延吉市北大古城，下辖崇山、沩水、渌城三县。
兴州 在今吉林省安图县附近，下辖盛吉、蒜山、铁山三县。
东京龙原府领庆、盐、穆、贺四州。
庆州 为东京龙原府首州，与府同治，下辖龙原、永安、乌山、壁谷、熊山、白杨六县，龙原为附郭县，以产豉闻名。
盐州 在今俄罗斯波谢特湾南2千米的克拉斯基诺古城址，为“日本道”的出海口。下辖海阳、接海、格川、龙河四县。
穆州 在东京龙原府西南60千米处，下辖会农、水岐、顺化、美县四县。
贺州 今址待考，下辖吉理、洪贺、送城、石山四县。
南京南海府领沃、睛、椒三州。
沃州 为南京南海府首州，与府同治，下辖沃沮、鹫岩、龙山、滨海、升平、灵泉六县。
晴州 在南京南海府西北60千米处，下辖天晴、神阳、莲池、狼山、仙岩五县；
椒州 在今朝鲜民主主义人民共和国咸镜南道荣光郡凤兴里白云山山城址，下辖椒山、貂岭、澌泉、尖山、岩渊五县。
西京鸭渌府领神、桓、丰、正四州。
神州 为西京鸭渌府首州，与府同治，下辖神鹿、神化、剑门三县。
桓州 在今吉林省集安市，下辖桓都、神乡、淇水三县。
丰州 在今吉林省抚松县新安古城，下辖安丰、渤恪、隰壤、硖石四县。
正州 在今吉林省通化市，辖县不详。
长岭府领瑕、河二州。
瑕州 与长岭府同治。
河州 可能在今海龙县山城镇，辖县不详。
扶余府领扶、仙二州。
扶州 与府同治，下辖扶余、布多、显义、鹊川四县。
仙州 下辖强师、新安、渔谷三县。
鄚颉府领鄚、高二州。
鄚州 与府同治，下辖粤喜、万安二县。
高州 不详。
定理府领定、潘二州。
定州 与府同治，下辖定理、平邱、岩城、慕美、安夷五县。
潘州 下辖沈水、安定、保山、能利四县。
安边府领安、琼二州。
安州 与府同治。
琼州 不详。
率宾府领华、益、建三州。
华州 与府同治。
益州 不详。
建州 州治在今俄罗斯境内乌苏里斯克（双城子）。
东平府领伊、蒙、沱、黑、比五州，共十八个县。
伊州 辖县不详。
蒙州 紫蒙县，其余不详。
沱州 辖县不详。
黑州 辖县不详。
比州 辖县不详。
铁利府领广、汾、蒲、海、义、归六州。
广州 与铁利府同治，辖县不详。
汾州 辖县不详。
蒲州 辖县不详。
海州 辖县不详。
义州 辖县不详。
归州 辖县不详。
怀远府领达、越、怀、纪、富、美、福、邪、芝九州。
达州 下辖怀福、豹山、乳水三县。
越州 辖县不详。
怀州 辖县不详。
纪州 辖县不详。
富州 下辖富寿、新兴、优富三县。
美州 下辖山河、黑川、麓川三县。
福州 辖县不详。
邪州 辖县不详。
芝州 辖县不详。
安远府领宁、郿、慕、常四州。
宁州 与安远府同治，辖县不详。
郿州 辖县不详。
慕州 辖县不详。
常州 辖县不详。
除十五府所领各州外，渤海国还置郢、铜、涑三个直属王廷的独奏州。
郢州 位置不详，下辖延庆、白岩两县。
铜州 在今哈尔巴岭山区，辖花山等县。
涑州 在今吉林市附近。
以上共六十州。
集州 辖奉集县。
麓州 辖麓郡、麓波、云山三县。
此二州为《辽史·地理志》所记载，再加上述六十州，总共为六十二州。
总之，渤海国兴起于牡丹江中上游之一隅，逐步发展成为一个唐王朝管辖下的强盛王国，设立了京、府、州、县制度，其行政建制也得到了逐步的完善。但由于史料的缺乏，很多府、州、县的地理位置至今仍未得到确认。
[1] （五代）刘昫等撰：《旧唐书》卷199下《北狄·渤海靺鞨传》，中华书局1975年标点本，第5360页。
[2] （宋）欧阳修等撰：《新唐书》卷219《北狄·渤海传》，中华书局1975年标点本，第6180页。
[3] （五代）刘昫等撰：《旧唐书》卷199下《北狄·渤海靺鞨传》，中华书局1975年标点本，第5360页。
[4] （元）脱脱等撰：《辽史》卷38《地理志二》，中华书局1974年标点本，第457—458页。
[5] [朝]林浩成、金成镐著：《渤海问题学术报告会》，李云铎译，《历史与考古信息·东北亚》2001年第1期。
[6] （宋）欧阳修等撰：《新唐书》卷219《北狄·渤海传》，中华书局1975年标点本，第6181页。
[7] （宋）欧阳修等撰：《新唐书》卷219《北狄·渤海传》，中华书局1975年标点本，第6182页。
[8] 见魏国忠、朱国忱、郝庆云《渤海国史》，中国社会科学出版社2006年版，第187页。关于定理府治所，还有今俄罗斯滨海地区苏城说，见王承礼《中国东北的渤海国与东北亚》，吉林文史出版社2000年版，第170页。
[9] 关于率宾府今址，还有黑龙江省东宁县大城子古城说，见张泰湘《大城子古城调查记》，《文物资料丛刊》1981年第4辑。
[10] （宋）欧阳修等撰：《新唐书》卷219《北狄·渤海传》，中华书局1975年标点本，第6180页。
[11] （宋）欧阳修等撰：《新唐书》卷219《北狄·渤海传》，中华书局1975年标点本，第6181页。
[12] 见李健才、陈相伟《渤海的中京和朝贡道》，《北方论丛》1982年第1期，第74页。关于铁州今址，学术界分歧较大。其他观点还有抚松新安古城说，见孙进己《东北历史地理》，黑龙江人民出版社1989年版，第373页；安图县仰脸山城说，见孙进己《唐代渤海之五京》，《高句丽渤海研究集成》（5），《渤海卷》（二），中州古籍出版社1994年版，第381页；今朝鲜茂山一带说，见朴龙渊《关于渤海中京问题的商榷》，《延边文物资料汇编》，1983年版，第101页；郑永振《渤海的疆域与五京之地理》，《渤海史研究》九，延边大学出版社2002年版，第191页；魏国忠等《渤海国史》也持此观点。