第一节 美国广播电视体制概况及研究现状

一 美国广播电视体制变迁的基本脉络

从美国第一部关于广播传播的立法《1912年广播法》（Radio Act of 1912）颁布至今（2014年）已有百余年的历史。百年间，虽然广播电视的“频谱资源公共所有”和实际“运营商业化”这两大基本特征从未改变，但随着美国政治经济的变化以及广播电视技术的发展，美国广播电视体制及其产业发展发生了巨大的变化。

总体来说，美国广播电视的发展方向基本上由两部重要法规确定：一部是《1934年通讯法》（Communications Act of 1934）；一部是《1996年电信法》（Telecommunications Act of 1996）。本书以这两部具有里程碑意义的法规为界，将美国广播电视业的发展划分为三个阶段：

第一阶段，从美国广播电视业的诞生到《1934年通讯法》的颁布，此为广播电视体制的孕育与萌芽阶段。在这一阶段，美国广播电视业经历了一个由运作混乱、管理无序向逐步规范化、法治化转变的过程。其中，《1927年广播法》（The Radio Act of 1927）基本上奠定了美国广播电视体制“公众委托模式”的雏形。

第二阶段，从《1934年通讯法》的颁布到20世纪80年代初，此为美国广播电视业的“公众委托模式”阶段。所谓“公众委托模式”，是指联邦通讯委员会出台的针对私人个体使用公共资源的广播电视管制模式。在该阶段，《1934年通讯法》确立了美国广播电视的“公众委托模式”[2]，即确立广播电视频谱资源为公共资源，政府委托具备一定资质条件的私人资本进行运营，并对广播机构实行直接的内容管制和间接的结构管制，以确保广播电视业在“公益、便利及必需”（Public interest，convenience，necessity）[3]的准绳下运行。此后的几十年，《1934年通讯法》虽几经修订，联邦通讯委员会对广播电视业的规制政策也不断调整，但基本上确保了其“公共利益至上”的基本原则，保证了整个美国广播电视业的良性运转。直到1981年之后，联邦通讯委员会才开始放松相关规制。

第三阶段，从20世纪80年代初至今，此为美国广播电视业的“市场模式”阶段。[4]所谓“市场模式”，是指从20世纪80年代美国开始启用的广播电视规制模式，政府希望通过市场力量进一步满足公众的普遍利益。在该模式下，政府大大放松了对广播业的规制，使得广播执照持有者成为“市场参与者”，而不是公众委托的对象，是市场力量而不是FCC对节目服务的评价来决定广播中公众的利益所在。在这一阶段，笔者认为，可以将《1996年电信法》的颁布视为一个质变过程的“节点”，在此之前，尽管市场的作用已经开始显现且不断增强，但直到《1996年电信法》颁布，才真正从法律法规的层面上确立了“市场模式”的主导地位——《1996年电信法》从实质上解除了在美国存在60年之久的对广播电视所有权的管制，将《1934年通讯法》确立的传统一扫而空，其目的在于“为消费者提供更廉价、更优质的广播媒体”，但是，事实上该法案导致的大量兼并和大规模传媒集团的出现并没有更好地满足公共利益，FCC所倡导的“多样性”和“竞争性”原则也没能得到真正贯彻。虽然这一法律在文本中并未否定《1934年通讯法》所确立的公众委托模式，也未否定“公共利益至上”的原则，但结构管制的大规模放松实质上使得美国广播电视业进入了一个市场自由竞争的阶段，市场取向明显取代了政治文化的取向。[5]在今天占主流地位的“市场模式”中，广播电台仍然具有满足公共利益的要求。然而，该模式认为，广播机构会自然而然满足公共利益。在市场利益的驱使下，“公共利益至上”的原则不可避免地受到了实质性的侵害。

通过研究，笔者发现，从1934年到20世纪80年代初，在公众委托模式下运营的美国广播电视业强调的是公共利益、传播自由，以及传播内容的质量和多样性，在这一阶段，经济效益只能作为参考标准，而不能作为主导原则，也就是说，在放松规制之前，在美国广播电视业的运营中，商业利益虽然一直存在，但从来没有上升到主导地位；而到了20世纪80年代，尤其是在《1996年电信法》颁布与实施之后，美国广播电视业逐步走入“市场模式”的轨道，这一模式强调遵循市场、技术、消费者和公民意愿的逻辑，而不是强行实施其“公共利益至上”的目标，很显然，它给了经济而非社会福利与文化福利更多的优先权。

那么，美国广播电视体制为什么会发生这样的转变？其时代背景、政策意图与理论依据是什么？这样的转变给美国传媒业带来了什么变化？其意义何在？不同的学派、不同的利益团体（如政府、传媒集团、公众）对其有何评价与反应？这是不是未来世界传媒政策的基本走向？我们应当如何看待西方传媒业的体制变迁？它对中国现阶段的传媒体制改革有何借鉴意义？……

本书以美国广播电视体制的变迁为时间顺序，把这一系列问题放在国家利益、商业利益与公共利益博弈的框架中，从社会福利、经济福利、政治福利等几个维度进行考量。

二 美国广播电视体制国内外研究概况

（一）国外相关研究：多视角、多成果

20世纪以来，伴随着政治、经济、技术和社会变化的潮流，世界传媒业经历了重大的变迁。各国传媒业的变迁无不同规范、管理以及传媒政策密切相关。传媒政策因而一直受到国际学术界的关注。传媒政策制定者、媒体研究者、社会学家、政治哲学家、法学家、经济学家及相关知识分子从具体政策规范、意识形态、社会文化、民主政治、社会公正、制度变迁等层面对传媒体制进行了一系列的论述，这些观点散见于各类著作和学术论文。

据发表在《传播学季刊》的综述《传播法律和政策——研究与理论的现状》所统计，从1997年到2004年，美国主流学术期刊上有330多篇文章直接对传媒体制和政策进行了分析和论述。

同时，也有大量的专著对之进行阐述，如《传媒所有制》《传媒政策与实务》《广播的解禁》《广播管制的市场论》《公共利益与广播电视》《电视传播管理及通讯法回顾》《大众传播法概要》等。

此外，在笔者的研究视野中，经济学界及法学界也有部分学者对美国广播电视体制进行了大量的研究，相关文章散见于《法律与经济杂志》《贝尔经济学杂志》《法律与社会问题》《美国政治与社会学学术年报》《斯坦福法学评论》《哈佛法学评论》《哥伦比亚法学评论》《杜克法学杂志》《耶鲁法学杂志》等。笔者发现，在美国，传媒体制研究不仅仅是新闻传播学学者的专利，其他社会科学的学者在这方面也有深入研究，其丰富的、多元的视角能给中国的传媒体制研究带来相当多的启示。

（二）国内相关研究：视角较单一，但逐步引起重视

在国内，随着传媒和文化体制改革推进以及传媒业日益融入世界潮流，传媒体制、传媒业的规制越来越成为国内新闻传播学界关注的焦点。主要表现在三个方面。

第一，关注传媒体制改革的文章逐渐增多，关于传媒业的产权与性质、传媒业的政府规制、传媒业结构调整的文章纷纷出现；此外，关于“公共媒体”、媒体公共性的探讨也被提到了相应的高度。

第二，介绍各国传媒体制的书籍逐步出现。2006年出版的《中外传媒体制创新》书系，以新闻传媒体制改革为研究对象，其中一本研制了一套观察与评估体制优劣的结构模型与指标体系，另外五本分别介绍和评价了美国、英国、日本、俄罗斯、韩国等国家传媒体制的形成、特色及沿革。《媒介产权制度——英美广播电视产权制度变迁及其对我国的启示》一书探究了英国和美国广播电视产权制度的源起，从管制、价值以及功能和效果的维度，分析了两国广播电视产权制度的流变。

第三，介绍国外相关研究成果的译著开始出现。例如金冠军、郑涵等主编的《国际传媒政策新视野》编译了近年来发表在《欧洲传播杂志》《国际传播法与政策杂志》《联邦传播法杂志》等国际学术期刊上的一系列文章，其中颇多有批判意识的文章让人耳目一新。《新闻大学》《国际新闻界》《现代传播》等核心期刊译介西方传媒体制的文章也逐步增多。此外，《传媒所有制》［吉利恩·多伊尔（Chillian Doyle）］、《传媒政策与实务》［霍华德·裘伯（Houard Tumber）］、《媒体与民主》［约翰·基恩（John Keane）］、《富媒体 穷民主》［罗伯特·W.麦克切斯尼（Robert W.McChesney）］等专著的翻译和出版，也为我们认识西方传媒体制提供了新的理论视野。

相对西方来说，国内的传播体制研究起步较晚，研究者多来自新闻传播学领域，视角相对比较单一，但是近年来相关文章和著作正在逐渐增多，观点也开始呈现出多元化的态势。

三 文献回顾

由于美国广播电视的强大影响及其体制的代表性，美国广播电视体制历来为国内外学者所关注。从美国到世界各国的学者都对之进行了大量的研究，其内容既涉及对美国广播电视体制、公众委托模式、市场模式自身的评价，又分析了美国广播电视体制确立、发展、变迁的原因，同时还以此为原点拓展到了传媒政策的基本原则，媒体与民主的关系等领域。由于立场、学术路径的差异，不同的学派、不同的学者对美国广播电视体制的认识有所不同，甚至大相径庭。我们很难评价其中的对错与偏颇，但梳理这些观点能使我们对美国广播电视体制乃至人类传播体制有更清晰的认识。

根据本书的研究对象——美国广播电视从“公众委托模式”向“市场模式”的转变，笔者尝试从四个方面对现有研究成果以及主要观点进行概括。

（一）对美国广播电视体制变革的评价

对于美国广播电视的“公众委托模式”和“市场模式”的评价，不同的学者从不同的立场出发，观点可谓大相径庭。

1.对“公众市场模式”的担忧，对“委托模式”的追忆

斯特林（Chistophe Sterling）认为，《1996年电信法》对于许多并购来说更像是催化剂而不是导火索，这导致了两个结果：一是广播电视用户开销的增加；二是多样性的减少，人们的选择减少。这显然与《1996年电信法》制定者们的预想不符。因为媒体单个所有者组成的情况不复存在，经济风险非常大。[6]

贝德纳斯基对早期的“托管模式”和20世纪80年代以后的“市场模式”进行了分析，认为FCC选择“市场模式”虽然没有放弃保持市场多样性和竞争性的承诺，却以市场模式为借口放松了对行业的监管，导致了大量兼并的出现，妨碍了满足受众利益以及多样性和竞争性的发展。他认为，虽然重新启用托管制度的条件还不成熟，但政策的放宽明显已经过头。[7]

约翰·基恩（John Keane）对“解除管制”的批评主要集中在两个方面：一是指责它忽视了以市场为基础沟通媒体的自相矛盾与自我瘫痪趋向；二是指责它对不断增长的国家审查没有给予足够的重视。[8]

从这些观点中，我们都可以看到比较清晰的公共利益导向。

2.对“委托模式”的贬抑，对“市场模式”的追捧

帕特里克·帕森斯（Patrick R.Parsons）和罗伯特·弗里登（Robert M.Frieden）在《有线与卫星电视产业》一书中对委托模式进行了毫不留情的批判。他们认为，FCC实行的是一种“命令和控制”的管制，把《1934年通讯法》所确立的体制称为“旧世界秩序”，将《1996年电信法》以后的体制称为“新世界秩序”。“在旧世界秩序里，FCC利用其专有技术和指令作为市场入侵性管制基础，为‘公共利益’服务。联邦通讯委员会不怎么使用经济分析，如果使用的话，得出的结论显然也使得市场失败。”对于市场模式，他们如是评价：“FCC现在认为……市场竞争已经成熟，或者已经完全是竞争性的。无论在哪件事情上，FCC现在倾向于不再决定谁可以进入一个特定的市场并为公众服务。”这样的观点很明显是从技术与市场的角度出发的，它认为《1934年通信法》阻碍了技术发展，违背了市场原则；同时肯定了市场模式的优势。

3.对美国广播电视制度的整体反思

麦克切斯尼（Robert W.McChesney）对美国广播电视体制进行了全面批判，他认为《1934年通讯法》奠定了美国广播电视业的发展道路：它虽然不反对公共广播的存在，但是允许广播私有化，实际上就是肯定了广播的商业化发展模式，种下了媒体反民主的祸根；《1996年电信法》的出台更是导致了媒体的唯利是图、玷污了新闻和公共机构的正统精神。在他看来，媒体改革必须通过广泛的政治运动来推进：第一，建立可行的、非营利的、非商业化的组织；第二，建立与维持非商业的、非营利的公共广播与电视系统；第三，当商业广播涉及公共利益时要加强政府规制；第四，结束大规模公司垄断的局面，建立一个更富竞争性的市场，将某些媒体控制权从大公司那里转移到公民消费者手中。[9]深刻的批判性和建设性洋溢在文字之中。

政治经济学批判理论对1996年之后的世界广播电视业持批判态度，其主要观点有：①经济控制与逻辑居于决定地位；②媒介结构有集中化倾向；③媒介发展有全球性整合倾向；④内容和受众被商品化；⑤多元性减少；⑥对立和另类的声音被边缘化；⑦传播的公共利益居于私人利益之下。[10]

默多克（Graham Murdock）和葛尔丁（P.Golding）指出了放松规制、私有化、自由化带来的两大问题：第一个问题是所有权和商业化策略形式对文化生产的冲击。他们认为商业公司在文化产品的生产中抢占了越来越多的份额，导致了“公共领域”的进一步缩小和那些媒介从业人员所承受的压力。第二个问题从文化消费角度解释政治经济状况，特别指出从我们这一时代的传播“富饶”中获益的物质和文化障碍，以及在富人与穷人之间潜在的日益拉大的信息鸿沟。[11]

自由市场理论者对《1996年电信法》持肯定态度，并可以说，该理论直接推动了该法的颁布。自由市场理论的出发点是，消费者最能知道自己想要什么。因此，媒体政策应该努力创造一个具有更大竞争可能的环境，使消费者拥有至高无上的决定权。这样可以形成一个理想化的系统：媒体产品符合人们的需要，种类丰富，可供人任意选择；媒体独立于政府，不怕受到干预与影响；社会需要和市场体制的功能之间并没有冲突。

新自由主义的倡导者还主张，新科技的发展已经大大加强了解除管制的必要性；世界的变化也使得促进媒体竞争成了传播政策的关键目标——媒体是迅速发展的信息和知识经济的一部分，越来越成为重要的财富和就业机会来源；同时，媒体经济的全球化也会使土生土长的国内媒体遭受来自国际的激烈竞争，因此，为了提高国内媒体的市场效率，解除“官僚体制”的束缚势在必行；为促进媒体多样化而设计的管制措施，也因为媒体的扩张而变得没有必要。[12]

社会市场理论者在原则上相信市场是媒体组织的最好办法，但在实践上又倾向于对市场运行持批判态度。他们认为，为了保护公共利益不因媒体组织本身的弊端和市场失灵而受损，必须对媒体加以管制。在他们看来，虽然培育一个成功而有竞争力的媒体产业是公共政策的一个重要目标，但媒体政策的主要目标应该是保证信息和意见的多元化，保证这些信息和意见编辑方针的多元化——民主的需要还是第一位的。

社会市场理论学派曾证实过公共广播电视服务存在的合理性。他们认为，首先，电视具有“公共福利”的特性，收取公共电视执照费是弥补广播电视的固定开支、使大家能够共享成本低廉节目的最好办法；其次，需要大范围的管制来对付市场特有的内在趋势，即由少数企业控制整个广播电视市场。为了维护公众真正的选择权，现在比以往任何时候都更需要公共干预。[13]

持市场多元化理论者主张的是一种援助弱势媒体的模式。他们认为，传媒体制最重要的目标是在市场主导的框架内推动媒体的多样化和多元化，以扩展消费者的选择余地和民主讨论的空间。这一理论用于实践的最著名例子就是瑞典和挪威不断完善的报业补贴制。其独特之处在于为了保护小众的声音，需要在整个产业的范围内对市场竞争进行重新改造，通过特别的干预达到三个目的：第一，帮助新媒体创立；第二，协助媒体进行发行；第三，通过细水长流的补贴使媒体得以生存。[14]

媒体发展理论者将政府看成媒体企业的推动者。他们强调，传媒产业是财富和就业机会的重要创造者；同时，作为一种介质，媒体对公众的自我表达和潜在的对国家和民族的认同感具有重要的意义。因此，为应对跨国传媒集团的冲击，国家应该对传播业“施以援手”，政府可以扮演推动新技术标准化的角色，还可以资助本土的电影和电视工业，并帮助做好产品的发行工作。[15]

持公共服务理论者与持市场多元化理论者的观点恰好相反：持市场多元化理论者关注怎样使个体消费者的需求得到满足，而公共服务理论则更关心如何更好地服务于社会的需要。这一理论大体上可以总结为三个方面：第一，服务于民主政治的需要；第二，生产具有文化价值的内容；第三，促进社会融合。持公共服务理论者对公共广播电视持支持态度，其观点如下：首先，公共广播电视服务应该客观公正地进行新闻报道，并确保公共事务占有相当的比例，这样才能保证人们得到足够的信息，以行使自己的公民权利和义务，并为民主政治体制的健康运转贡献力量。其次，公共广播电视要保持节目的高标准，并促进社会文化资源的发展，而不能仅仅提供那些有利可图的东西。最后，公共广播电视服务是更为可取的体制，因为在一个越来越私人化的社会里，它是最好的联系和整合手段。[16]

詹姆斯·沃克（James R.Walker）和道格拉斯·弗格森（Douglas A.Feo-guson）认为，美国广播电视产业是在所谓的许可证体制下运行的。尽管《1996年电信法》对管制规则做了几项意义重大的修正，但是广播电视产业最核心的内容仍然在于《1934年通讯法》及其修正案——它授权FCC管理无线电波的公共所有权，并通过FCC，在符合“公益、便利及必需”的前提下为广播电视和个人发放经营许可证。[17]这一观点虽未失偏颇，但过分表面化，限于法规文本的层面，没有看到市场模式带来的实际影响和效应。

国内学者张咏华在《美国新自由主义思潮与FCC新规之争》中归纳：赞同FCC放松传媒管制的理由可归结为以下几点。（1）由于信息传播科技的迅速发展，过去对传媒所有权的限制规定已经过时，不符合传媒市场的当前现实；（2）放松管制有利于传媒公司提高运作效率、改进其新闻内容并提高其服务质量；（3）放松管制可以使广播电视业主在市场竞争中不被捆住手脚。抨击新规定的人士和群体则以FCC在制定传媒所有权规定中的使命是为公共利益服务等作为理由，纷纷提出反对少数传媒巨头垄断的观点，防止多样化观点消失。

（二）对美国广播电视体制变迁诱因的分析

詹姆斯·沃克（James R.Walker）等人认为，广播电视的大政方针和体制变迁是多种力量动态博弈的结果，这些力量包括：FCC、国会、白宫、联邦法院、广播电视产业、公共机构、观众和投票人。FCC虽然是广播电视产业管理的核心，但其行为仍要受到其他强大势力的影响。[18]从这一意义上说，FCC不是在推动公共利益，而是在不同的利益集团间摇摆。

詹姆斯·卡瑞（James Curren）和珍·辛顿（Jean Seaton）也将影响媒介制度演化的因素概括为：政府的决策、政治压力、经济影响、媒体专业精神以及来自社会集团的压力与公众的关注。[19]

张卫华在《联邦通讯委员会管制政策的变迁》一文中，从美国国家管制思想的演变出发，对FCC的管制政策进行梳理，认为其变迁是多方利益博弈的结果。谢国平认为，美国广播电视体制变迁的原因可以归结为：第一，技术的进步和广播电视业的发展；第二，为推动“信息高速公路”计划，政府方面给FCC出了难题；第三，20世纪80年代初，西方新自由主义开始占上风。[20]

值得一提的是，相关学者注意到了在多方博弈过程中公众团体的力量。例如鞠宏磊提到了1921～1925年发生在美国的“广播改革运动”，认为它挑战了美国广播的私营、垄断和商业性质，但“由于它的失败，从法律方面挑战美国私营商业广播的时代便结束了”[21]。赵月枝则认为，“虽然这场运动没能从根本上改变美国的商业广播制度，但三大商业网在各方面受到了FCC 的严格管理”。此外，她还提到了20世纪五六十年代的媒介民主化运动：一些社会活动分子想把新技术当作改变传播现状的突破口，但是他们的这些愿望在具体的政策过程中被扭曲。[22]单波对自2003年以来美国的媒介改革运动进行了研究，认为该运动的意义在于“将公众而非新闻界设定为媒介改革的主体，试图建构公众在媒介社会控制中的主体性，从而在思想与实践的层面，创造了美国历史上媒介改革的新景观”。但是，媒介改革运动试图对资本主义内在文化矛盾进行修正，但并未解决矛盾，而且面对着巨大的反对力量，其发展前景尚无法预测。[23]

（三）对媒体与民主、公共利益关系的探讨

约翰·基恩（John Keane）探讨了一系列批判性问题：不受国家审查的现代自由理想及“新闻自由”是从哪儿来的？新的数字技术、卫星广播以及广播与电子沟通的结合到底是阻碍还是有助于新闻自由理想的实现？……他激进地解释了媒体对于民主的重要性，详尽阐述了公众服务沟通模式这一新概念。他概括了一种新的激进的公共服务模式：媒体沟通的目的应该是赋予大多数公民权利，让他们既不受制于非民主国家，也不受制于市场力量。媒体应该为公民所享有，而不是为政治统治者和商人谋取个人所得或利润。这种模式需要发展大量非国家和非市场的媒体，以此成为制约国家权力的力量，成为生活在一个形形色色的、有组织的社会里的公民最基本的沟通方式。[24]

艾里胡·卡茨（Elihu Katz）提出了一个颇具权威性的论断：传播秩序的变化削弱了自由民主制度的基础。其主张建立在十分牢固的三根支柱之上：第一，人们不再通过公共电视这一共同的聚集地进行彼此的交流，电视频道的泛滥导致了大众的离散化和片断化。第二，公共电视的衰落使人们获取信息的渠道越来越少。第三，从本质上说，自由民主制度产生于民族国家，并且依赖于对国家的认同，以此维系大众参与民主程序的热情，但民族国家和广电体系日渐分离，导致了人们对国家认同感的削弱。[25]

麦克切斯尼认为，媒体在积聚财富的同时削弱了民主的根基。美国已经形成了一个媒体与民主之间的悖论：政府“鼓励”传媒公司联合与集中，导致作为公共机构的大众传媒由少数几家大公司主导，媒介公司借助高科技无限放大了媒体的传播功能，它们制作那些迎合受众的、缺乏“公共性”的节目，将公民“浸泡”在娱乐节目的世界中，使公民既失去了关心公共问题的兴趣，也失去了判断是非的能力。

依照麦克切斯尼的观点，媒体变成了一种“反民主”的力量：第一，媒体沦为公民的政治权利的“杀手”，成了政治腐败的帮凶和社会文化的毁灭者，由民主的卫道士变成了民主的掘墓人。第二，媒体运用其巨大财力影响决策，造成自由民主向极权政治退化。媒体之所以有如此大的财力与影响力，与美国政府历史上对待媒体的态度密不可分。[26]

詹姆斯·库兰（James Curran）就新自由主义“对市场天真的信赖”进行了批判。他认为，新自由主义者们对新自由主义的追捧恰恰从四个方面损害了它试图获得的东西。首先，如今的市场自由限制了有效的出版自由——因为市场的准入费用太高，公共领域的中心地带变得难以接近了。其次，自由市场减少了公共信息的流通，使人们变得不再见多识广了——销售最大化的市场压力导致趣味性报道越来越多地代替了公共事务报道。再次，自由市场限制了公众辩论的参与度。它给精英们带来了信息充裕的媒介，而给普通受众带来的只是信息贫乏的媒介。市场却在巩固而不是挑战着这种不平等。最后，市场损害了明智而理性的辩论。市场导向的媒介所生产的信息是简单化的、个性化的、去情境化的，强调动作而不是过程，强调直观而不是抽象，诉诸刻板印象而不是人类的复杂性。这是将信息当作商品加工所产生的副产品。[27]

麦克马纳斯（John H.McManus）在《市场新闻业：公民自行小心？》中对市场模式下电视新闻的剖析入木三分：如今，媒体承受着压力，要争取受众以扩大利润，那么，新闻专业主义的社会精神特质将置身何地？市场驱动的新闻业对美国的新闻受众会产生什么影响？其回答令人芒刺在背。

詹姆斯·卡瑞（James Curran）和珍·辛顿（Jean Seaton）认为，英国的公营广播电视因为控制得当而效果良好，而报业却被现代的市场化搞得面目全非，因此国家有限度地介入媒体对于媒体而言是较好的。他们认为，完全不受约束的媒体看上去却并不很美。[28]《英国新闻史》一书的可贵之处在于，它认为我们所要考虑的不仅是如何通过市场手段来最大限度满足个体的需求，而且还要思考什么是民主国家社会利益实现的最佳方式。

赵月枝认为，虽然新自由派意识形态、商业利益、新技术的出现和传播民主化的愿望等复杂因素促使欧美各国政府在广播电视管理中强化了市场机制的作用，但各国具体的政策制定和执行过程充满了妥协和反复，而且在现行的法规中多多少少保留了传统的“公共利益至上”原则。[29]

夏倩芳认为，公共利益是广播电视媒介政府规制的正当性之所在，规制的目的是调和产业利益与公共利益之矛盾。但是，在规制实践中，公共利益常常具有模糊性和功利性，被各种势力用以合法化其自身利益。在政策制定和执行过程中，由于媒介企业与公众之间组织资源的不平衡，公共利益往往不能被公平地表达。[30]

（四）对传媒政策的基础理论与原则的探讨

菲利普·纳波里概括了传媒政策的基础原则，主要包括：第一修正案、公共利益、自由的意见市场、多样性、竞争性、普遍服务、地方主义。其中每条原则都至少可以追溯到《1934年通讯法》甚至更早，但每一条原则至今都还存在有关其界限的争议。[31]这些基础原则无疑反映了电视管制的特征，同时也反映了广播电视业对广阔的社会和政治存在的潜在影响。

库伦伯格（Kullenberg）和丹尼斯·麦奎尔（Denis McQuail）提出了一个新的政策范式，设定了政策为“公众利益”服务的总体原则。认为如何界定媒体中任何公共部分的范围和目标，如何在经济手段、管制和自律之间做出选择，如何为所有门类探寻出一套原则和管理框架，如何定义并实施文化政策，怎样平衡言论自由和社会需要之间的关系等都向政策制定者提出了挑战。他们认为，任何新的传播范式都应当包括三个核心概念：传播自由、接入和管控/可问责性。其目的在于确保对一种能多样化满足人们信息和传播需求的社会传播体系的自由、平等接入。[32]

有学者认为，近几十年来公民在媒体中的地位变得更加弱化了，恢复公民在媒体和媒体政策讨论中的地位显得很有必要。他们提出的问题是：现代传媒在多大程度上为公民服务？如何加强媒体对民众的问责性与责任性？在他们看来，媒体社会责任和问责性仍然是比较有展望性的概念，应该严肃看待这些问题。此外，媒体现存的政治和市场导向的问责制没有能够正确对待公民的充分参与。[33]

关于问责制，麦奎尔认为媒体对公民的根本职责和义务应超越任何直接的经济目的。在对政治问责和市场问责进行批判的基础上，麦奎尔认为，“公共责任”模式才是民主社会确保公共利益得以表达的一个好方法。在这个模式中，自愿性、多样性、参与性等先决条件被考量。但该模式现在不成熟且支离破碎，同时还不知不觉地受到有影响的压力集团的威胁。

雷蒙德·威廉姆斯（Ragmond Williams）认为，需要对大众传播手段进行集体控制，以便在人们普遍拥有传递和接受信息权利的基础上，促进进一步的“文化革命”。这将使人们能够提升主导自己生活方式的力量，通过经验的交换扩大集体了解，并且不断提高“个人独立的反应和选择能力”。根据雷蒙德·威廉姆斯的理论，广播电视一直受到极权主义、商业和家长式组织形式的束缚。“民主化”的替代方式从未被采用。

与此相对，约翰·凯恩（John Crane）则从激进主义的视角，提出了改造媒体组织结构的计划，用他的话说，就是要认识到事实的复杂性、多样性和差异性，不能信任任何一个人、团体、委员会、政党或组织，即使其宣称会从关心公民的角度出发，为他们做出更好的选择。按照他的观点，现在需要一个多元化的媒体系统，包含不同的人以不同的方式来监督社会力量的运作。

尽管两人的观点有所差异，但是雷蒙德·威廉姆斯和约翰·凯恩的思路其实非常相似。他们都对那些同市场和国家结合紧密的媒体提出了批评；他们都在寻求创造一种真正独立的媒体，即凯恩所称的“非市场非国家的媒体公共机构”；两人都试图研究出一种模式，让公共干预在发挥了正面的作用之后就自我隐退。按照凯恩的设想，这意味着“针对不同观众和不同服务，实行不同管制的范围广泛的大市场”。要想达到这个目的，涉及很多事情，其中可能就包括与私人媒体公司协调拨出时间的分配和共同转播的安排；对地区性独立电影院、录音工作室和租用广播电视设备进行资金援助；向政治性报纸提供补贴；出版商与发行商合作经营；等等。[34]

英国学者詹姆斯·库兰（James Curran）认为，一个民主的媒介体制应该使人们能够探问、讨论并知晓他们的利益所在；应该能够培养某种局部的一致性，以强化那些对于各种集体利益的有效表征来说必不可少的组织功能；应该保有对政府和各种权力中心警觉的监督；应该给予那些弱小的、尚未组织化的利益集团各种保护和补偿的来源；应该为真正的社会协议或妥协创造条件，这些协议或妥协是建立在各种意见开放运作基础之上的，而不应当是某种由精英主导的、刻意的共识。只有通过建立一种以公共事业广播为核心的媒介体制——围绕这个中心的是私人企业、社会市场、专业及市民等各个媒介部分——这些要求才能最大限度地得以实现。后面四个部分的媒介能强化作为一个开放对话体系的公共事业广播的功能，并进一步推进市民社会所具有的那种集体的、自我组织化的传统。[35]

国内学者李良荣认为，从世界范围来看，无论在何种社会制度、何种新闻体制下，媒介具有公共性进而公共利益优先的原则都得到了一致认可。传播业必须坚持公共利益至上。确立公共利益至上的原则需要一整套规则来约束传媒业。[36]

以上就是笔者研究视野之内关于美国广播电视体制和传播体制研究方面一些比较有代表性的观点，它们为本研究的展开奠定了开阔的理论视野与深厚的研究基础。