第二节 “公众委托模式”雏形的形成

《1912年无线电法》只是对分散在全国各地的点对点的无线电信息做了一些技术上的规定，它显然没有预计到广播业的迅猛发展。最明显的问题在于，该法未能解决电波的“拥挤”问题。在法案颁布后的4年内，得到批准的爱好者从1913年的322个增加到了1916年的10279个，单在1915～1916年，政府就批准了8489个业余电台，同期，5202个商业电台得到批准。在1917年，获得批准的电台操作者达到了13581人。[9]

1920年KDKA电台的成功开播，引起了媒体和公众的极大兴趣，美国广播事业迅速崛起。1921年，全国电台数量为30家，收音机约5万台。1922年，这两个数字分别增加到383家和60万台。到1927年，数据分别被刷新到733家和650万台（见表2-1）。[10]使用频率的重叠造成频谱极其混乱，以至于收听广播成为“一种折磨”。私人公司被迫在分配频率方面寻求政府当局的帮助。[11]

表2-1 20世纪20年代美国广播业的发展态势

在当时，广播公司“遍布美国各地，泛滥成灾，几乎不考虑公众的需求及其引发的大量冲突”。[12]并且，由于广播公司为私人所有，它们关注的是商业利益，因此只对其所集聚的听众感兴趣，大量的广播电台只服务于城市地区，而并未惠及农村与少数民族地区。这引起了部分公众团体的不满。同时，政府官员们也认为，1912年的法案没有赋予他们足够的指导原则或权力来使广播更加井然有序。在1922～1927年间，广播业处于经济的、管制的和信号的混乱之中。[13]

由此可见，无论是广播机构、公众还是政府官员，都认为1912年的法案已经不能适应技术、经济和社会发展的需要，美国迫切需要一部新的法规来规范广播业的运营。

然而，新法规的产生过程与内在的制度需求诱致变迁是异常复杂的，不是单纯的旧法规、旧体制的渐渐淡出，而是新旧法规、新旧体制的博弈与重复博弈。从本质上说，这是一个社会各实体利益角逐的过程。其中，新的法规应该制定什么样的体制？频谱资源究竟归谁所有？美国无线电广播应该如何运营？……对于这些根本性的问题，各方观点并不一致。一时间难以达成统一。其结果是，在1927年，美国国会仓促出台了一部临时的、应急的广播电视管制法案——《1927年广播法》（The Radio Act of 1927）［见附录2］。该法案已经认识到广播电台与点对点的通讯在本质上截然不同，明确指出：

这个法案的意图是对美国境内所有形式的州际和外国广播传输和传播进行规制，保证美国对所有这些频道的控制。……不符合法案规定或没有经过授权的任何个人公司、企业团体不得使用任何传输工具进行传播。[14]

根据这一法案，由5人组成的联邦广播委员会（Federal Radio Commission，FRC）于1928年成立，该委员会以执照形式对无线电广播频道加以控制和管理，成为联邦通讯委员会（FCC）的前身。更重要的是，该法案首次确立了广播电视管制的两大基本原则，这两大原则对美国广播电视业产生了长远的影响：

第一，无线电波属于全体美国人民，它们不是使用这些频率的电台的私产；

第二，只有在“有利于公众、方便于公众，或者出于公众的需要”的前提下“提供公正、有效、机会均等的服务”的电台才能获得执照。（该原则后来被简化为“公共利益、便利及必需”）。[15]

以上两点原则概括为一句话，就是频率公有，政府委托私人以公共利益为准绳开展运营。这既确立了政府对频谱进行管理的权威，又确立了对频谱资源分配的“公众委托”（Public Trustees）模式。这两大原则后来为《1934年通讯法》所采纳，基本上奠定了美国广播电视体制的基础，对整个美国广播电视业产生了深远的影响。

美国政府之所以确立对广播电视的这一管制模式，主要基于以下三个方面的原因。

第一，广播电视频谱是公共资源。在经济学中，对于公共物品“公共性”的界定非常复杂，但其中最为重要的两个特性是：无竞争性和无排他性。在当时，由于广播电视信息产品具有共享性，其竞争性较弱，其自然形态的可排除性也较弱，这也就决定了它会成为一种公共资源。

第二，广播电视频谱资源具有稀缺性。这种稀缺性决定了如果不充分发挥其最大效用，那么不论对于国家、媒介还是对于公众，其代价都是十分高昂的。然而，如果由于这种稀缺性而采取平均形式或者允许任何人都使用该资源，就势必造成信号的混乱、资源的浪费，这也就决定了统一资源、合理有效配置资源方面模式创新的必要性。当时，形成的共识是：频谱资源是有限的，它实际上属于社会，但是被广播电视机构无偿使用，作为回报，广播电视机构在运营过程中，必须承担“公众委托人”的责任。

第三，广播电视具有“外部性”[16]，即其强大的社会、政治、文化影响力。从经济学原理来看，“外部性”即资源的社会外在影响具有二重性，包括外在正效应与外在负效应。截至今天，在一般的经济领域，处理这种外部效应（发挥外部正效应与降低外部负效应）具有非常重要的理论意义与现实意义。在传媒领域，既出于政治权力的分配，也出于经济利益的诉求，传媒业的外部性问题早已引起各国政府的重视。现代传媒具有广泛的社会影响力与强大的文化渗透性，这在一定程度上成为各国政府对其关注和进行控制的重要诱因。“没有报纸，他们仅仅是一个普通的百万富翁；有了报纸，只要他愿意，哪天都可以敲唐宁街10号的门。”英国一个媒体巨商创始人如此形容一位英国原来的传媒大亨。大众传媒影响力由此可见一斑。

在此之后的几十年，美国政府对广播电视业的规制事实上也是基于以上三个方面的原因，直到有线电视和卫星电视的出现使美国广播电视频谱资源不再稀缺，“公众委托模式”的逻辑起点之一——“资源的稀缺性”不再成立。后者成了“市场模式”倡导者的一个重要说辞，从而导致了美国广播电视体制从“公众委托模式”向“市场模式”的转向。