第一节 制度安排：“以农养工”趋向的生成机理
在工业化起步阶段，河南省作为我国中部地区的一个省份，在工农业发展的政策、制度安排、工业化战略的选择和工农业生产经营方式等方面，必然受到国家对全国经济发展情况所提出的理论、路线、方针和政策的指导和约束。因此，本书分析河南省工农业关系的结构关系和比例消长以及政策实施造成的后果，必然联系到国家处理全国工农业关系的各项政策措施和制度设计。国家工业化战略在中央和地方层面上，地方的自主权和决策权受到极大地限制。因此，河南省在工业化起步阶段，工业化战略的选择必须服从国家的选择，采取的是优先发展重工业的战略，在工农业关系层面上，河南省工业化起步阶段就是“以农养工”条件下的工业优先发展的阶段。全国的发展战略、政策设计和制度安排以及工农业发展方针是针对“以农养工”条件下的工业优先发展要求形成的。河南省作为地区省份，在工业优先发展的阶段，在政策、制度和发展方针层面与国家的指示精神是一致的。
一 发展战略选择：重工业优先发展战略的生成
在新民主主义革命时期，中国共产党在明确了新民主主义革命的任务、动力和目标后，在党的“七大”向全党宣布，新民主主义革命在取得民族独立建立新民主主义国家后，即实现了走向社会主义的政治条件，那么接下来的重要任务就是“中国人民及其政府必须采取切实的步骤，在若干年内逐步地建立重工业和轻工业，使中国由农业国变为工业国”[1]。早在1944年，毛泽东就指出，中国落后的原因，主要是没有新式工业，日本之所以干预侵略中国，就是因为中国没有强大的工业[2]。日本是基于中国的工业发展落后才敢于全面侵略中国。1949年，中国共产党面对全国即将胜利的局面，再次考虑新中国成立后经济建设任务的问题。毛泽东在七届二中全会二次会议上讲话指出，推翻国民党在全国的统治，“还没有解决建立独立的完整的工业体系的问题”，只有“由落后的农业国变成了先进的工业国，才算最后解决了这个问题”[3]。这显示出中国共产党在革命年代对实现国家的工业化问题，使中国从农业国变成工业国，就已经开始进行不断地思考。新中国成立前夕，在中国人民政治协商会议上，与会代表对新中国经济建设问题形成共识，在国民经济恢复方面，提出工业“应以有计划有步骤地恢复和发展重工业为重点”，具体范围包括“矿业、钢铁业、动力工业、机器制造业、电器工业和主要化学工业等”，恢复和发展重工业的目的就是为创立国家工业化打下基础[4]。以重工业为工业部门的恢复和发展重点，即是新中国成立后恢复时期的指导方针，同时提出“创立国家工业化的基础”，而单靠恢复是不可能创立国家工业化基础的，这个指导方针只能是新中国成立后经济建设的方针。有学者认为，政治协商会议提出的“恢复和发展重工业为重点”的方针，只是“就恢复工业而言的，并非指国家工业化建设的方针”[5]。本书认为新中国成立前夕党领导召开的政治协商会议是新中国的筹备会议，也是制定建国方针的会议，政治协商会议提出的“恢复和发展重工业”就是新中国成立初期经济建设的指导方针。
政治协商会议提出恢复和发展重工业的指导方针有着一定的现实前提。新中国成立初期，我国工业经济基础非常薄弱。在经济落后条件下，要实现推进从农业国向工业国的转变，如果依据农业发展推动轻工业的发展，然后再发展重工业的发展路径，事实上依然无法改变落后的面貌。唯一的选择就是发展重工业。而重工业的发展有其固有的特征：一是建设周期长；二是需要重工业发展的技术和设备；三是需要大量的资金投入。这三个条件中主要是重工业发展所需要的资金，而中国当时在新中国成立初的国民收入情况也是非常低的。1949～1952年，我国国民收入结构如表2-1所示：
表2-1 1949～1952年全国工农业部门国民收入结构
从表2-1可以看出，1949～1952年国民经济恢复时期，农业产值所占份额是比较高的，即使到国民经济恢复结束的1952年，农业产值还占到工农业产值的53.1%，重工业占工业结构份额的35.5%；从1949年国民收入的结构看，工业部门所占比重只有12.6%，农业占68.4%；在轻重工业结构中，轻工业占73.6%，重工业占26.4%。毛泽东在党的七届二中全会上的报告中指出我国现代工业产值份额只有10%。到1950年5月，据统计，我国重工业生产总值总量仅有37亿元[6]。1950年，全国年度财政收入结构中农业税占14.7%，工业收入占11.7%，工商税占33.5%。从产业结构看，1952年，工业产值占工农业总产值的46.9%，其中轻工业占工业产值的64.5%，而以农产品为原料的轻工业产值占轻工业产值为87.5%[7]。1952年，手工业占工业产值的7.4%，现代制造业产值占工业产值的4.4%[8]；从工业产值的绝对量来看，1949年，工业总产值为140亿元，1952年为343亿元；1949年，工业净产值达45亿元，1952年，工业净产值为115亿元[9]。
上面的数据显示，我国工业化起步时的经济发展基础非常落后，与先起工业化国家比较，差距比较大。即使我国与同期进行工业化建设的后起工业化国家和地区比较，差距也是比较明显。在当时落后的社会经济条件下，在人均产值和人均国民收入水平均较低的情况下，单纯依靠本国的经济积累，实现工业化尤其是重工业的发展，在短期内是困难的。早在1944年，毛泽东对我国工业化起点问题就进行过思考，毛泽东在《论联合政府》中指出，发展工业需要大量的资本，资本从什么地方来，不外两个方面：一是依靠本国的积累；二是依靠外来援助[10]。1949年12月，毛泽东访问苏联。如何在落后条件下实施工业化建设，使中国转变成工业化国家，苏联工业化的经验和成就对新生的政权是重要的，而苏联经济援助更为重要，因为中国实施工业化建设最紧缺的是资金、技术、设备及工业化人才。这些因素单纯依赖国内的经济积累必定要经历较长的时间，苏联的帮助是当务之急。毛泽东访问苏联在经济方面的成果就是新中国同苏联签订了《中苏关于贷款给中华人民共和国的协定》，苏联给中国3亿美元的贷款，帮助中国新建和改建50个工业企业，贷款的年息是1%，规定中国必须在1954年12月31日至1963年12月31日10年内分批还清[11]。这是苏联援助中国工业化建设的第一批贷款。苏联当时是唯一能够向中国提供援助的国家，1950～1953年中苏共签订技术成套设备进口合同68394万卢布，三年内合同完成额达68.7%；苏联向中国提供技术设备2828套；到中国的苏联专家1093人，帮助中国培养留学生等[12]。由此看出，中国巩固了中苏同盟关系，通过苏联援助，中国解决了工业化建设中所需的技术、设备和人才等问题，这就意味着中国共产党在获得政治优势的同时，依靠苏联援助为实施工业化战略准备了经济条件。
对于国家工业化建设的周期问题，毛泽东指出还需要一二十年的时间，由发展新民主主义经济过渡到社会主义[13]。早在1949年3月召开的七届二中全会上，毛泽东指出在革命胜利以后“使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成一个伟大的社会主义国家”[14]。毛泽东在这里提到的工业化建设在时间准备上全党也形成共识。1949年12月，毛泽东在中央人民政府委员会第四次会议上乐观地估计在3～5年的时间内，我们的经济事业可以完全恢复；在8～10年的时间内，我们的经济就可以得到巨大的发展[15]。1951年2月，中共中央提出“三年准备，十年计划经济建设”的号召。5月，主管中央财经工作的陈云指出10年建设在工业方面要建设的重点是什么，要开发石油能源、农业生产的化肥、建设发电厂等等[16]。这显示，中央在设计我国大规模工业建设方面的重点是一些重工业的项目。随后，中共中央成立包括周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻、宋劭文在内的制定五年计划领导小组[17]。据薄一波回忆：把一个经济落后的农业大国逐步建设成为工业国，从何起步？这是编制计划之初苦苦思索的一个问题。经过对政治、经济、国际环境等诸多方面利弊得失的反复权衡和深入讨论之后，大家认为必须从发展原材料、能源、机械制造等重工业入手。[18]工业化建设要优先发展重工业成为中央制定五年计划的总指导方针。
当时中国现实国情也是如此，如果没有重工业为农业和轻工业提供机械设备，农业与轻工业的发展也只能停留在原来的水平上。优先发展重工业不但推进了我国的工业化水平，同时也能支持农业和轻工业发展，当时中共中央和毛泽东也是这样考虑的。1951年12月，毛泽东在对《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》进行修改时，加上了一段话，针对1952年的工作重点再次强调了“优先发展重工业”战略方针。毛泽东指出，经济建设计划的重点是建设重工业和国防工业，因此要挤出一切钱来，完成中国工业化，而在发展农业和轻工业的同时，首先要保证带动轻工业和农业向前发展的重工业和国防工业建设[19]。由此可以看出，优先发展重工业战略已成为新中国成立后工业化发展的战略选择。
但是，对于党和国家选择的优先发展重工业的战略，党内外的认识当时是存在差异的。1950年，刘少奇就恢复和发展经济的步骤谈到国家工业化的发展步骤，刘少奇明确指出首先是必须恢复一切有益于人民的经济事业；其次是主要发展农业和轻工业并发展一些必要的国防工业；再次是建立我国重工业基础并发展重工业；最后，就要在已经发展起来的重工业基础上，再发展轻工业和农业，并使农业生产实现机械化[20]。对于采取先农业和轻工业，再发展重工业步骤的原因，刘少奇指出，第一步发展农业和轻工业，原因是只有农业发展，才能为工业发展提供原料和粮食以及消费市场；只有轻工业发展才能为农业发展提供工业品，为工业发展提供资金积累；在此基础上，才能积累充分的资金来建设重工业；重工业发展起来后，再去带动农业和轻工业的发展[21]。刘少奇的认识不只是党内个别人的认识，因为在当时的经济条件下，是没有足够的资金和技术来发展重工业的，刘少奇指出在中国实施工业化，没有数百亿元的资金投资重工业是不可能的[22]。而在1951年，当时的中央财政收入只有100多亿元，并且相当一部分还是粮食等实物形式。1951年7月5日，刘少奇在一次报告中，再次强调了首先恢复农业及一切可能恢复的工业经济建设，其次发展少数必要的重工业，最后再发展重工业，在重工业发展基础上再发展农业和轻工业，因为重工业的发展要依靠农业和轻工业来积累资金[23]。刘少奇在新中国成立后一直强调先发展农业和轻工业再发展重工业的经济建设步骤。而在1951年4月中央指示编制“一五”计划时，毛泽东主张计划重点应以重工业为中心[24]。很显然在实施工业化发展步骤的问题上，党内领导人的意见是不一致的。那么，随后刘少奇又因何种原因同意“优先发展重工业”的步骤呢？刘少奇的依据是重工业的发展需要等待农业和轻工业的发展提供资金积累，这需要一段时期。而在1951年毛泽东在农业发展为工业化建设提供资金的问题上已有解决方式，即用农业集体化的方式来解决工业化的资金积累问题。工业化战略的实施与社会主义改造结合起来，以集中力量推进我国的工业化进程，由于毛泽东与刘少奇在工业化的实施步骤上存在分歧意见，因此在对山西省农业合作化的事情上党内展开了争论。
党内围绕山西老区农业合作社的争论实质是对何时对农业采取社会主义步骤的争论。当时刘少奇认为新民主主义社会要持续十几年的时间，在这期间否定私有基础，把农业生产互助组织提高到农业生产合作社，以此作为新因素，这是一种错误的、危险的、空想的农业社会主义思想。[25]而毛泽东认为对于山西老区农民自发走合作社的倾向应该鼓励，因而对山西农业合作化的尝试给予了支持。
毛泽东之所以支持山西农业互助组走向合作化经营方式，原因在于土地改革后，农业个体经营方式的方向就是集体化，新民主主义社会条件下包含着社会主义的因素，而新民主主义社会的过渡性特征意味着就是要不断鼓励社会主义因素的增长。因此，农民自发趋向社会主义的倾向应该受到支持和鼓励。据薄一波回忆，毛泽东由此批评了互助组不能生长为农业合作化的观点和现阶段不能动摇私有基础的观点。认为既然西方资本主义在其发展过程中有一个工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械，而依靠工场分工以形成新生产力的阶段，则中国的合作社依靠统一经营形成新生产力，去动摇私有基础，也是可行的[26]。当时山西省委支持的在不改变农业私有基础条件下的合作社不失为向农业集体化过渡的一种可供选择的方式，问题是刘少奇等领导人认为农业集体化的前提是先实施工业化，奠定向社会主义过渡的经济基础，然后再搞集体化，即采取社会主义步骤。而毛泽东认为既然农业集体化是农民的选择同时又能提高农业生产力，这正说明社会主义农业集体化的优势。
1951年12月15日，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》批评了消极对待农业互助合作的倾向，指出这种倾向看不出这是我党引导广大农民群众从小生产的个体经济逐渐走向大规模的使用机器耕种和收割的集体经济所必经的道路，否认现在业已出现的各种农业生产合作社是走向农业社会主义化的过渡的形式，否认它们带有社会主义的因素。这是右倾的错误思想，同时又批评了另一种对待农业合作化的急躁冒进态度，持这种态度的人认为，现在可以一蹴而就在农村完全到达社会主义。这些是“左”倾错误的思想。[27]这项决议有力地推动了全国范围内农业互助合作化的开展，而中共中央的这项举措与七届二中全会的报告是一致的，报告针对农业的个体经济指出应逐步地而又积极地引导他们向着现代化和集体化的方向发展，任其自流的观点是错误的，单有国有经济而没有合作社经济，我们就不可能领导劳动人民的个体经济逐步地走向集体化，就不可能由新民主主义社会发展到将来的社会主义社会。[28]这说明毛泽东支持山西农业合作化的认识前提是为了从新民主主义转向社会主义做准备，而这种认识早在七届二中全会上就已经成为全党的统一认识。毛泽东对山西农业合作化的支持以及中共中央制定农业互助合作的草案意味着放弃了对于新民主主义社会条件下在经济发展一段时间后再向社会主义过渡的原有设想，同时也标志着放弃了新民主主义社会长期发展的观点。对于党内存在的巩固新民主主义社会秩序，先工业化后集体化，经过10～20年在向社会主义过渡的观点，毛泽东在1952年明确表明了态度。1952年夏秋之交，毛泽东明确指出，即从现在起就开始向社会主义过渡，而不是要等到10～15年以后才向社会主义过渡。[29]这个结论反映出新中国成立前后所设想的从新民主主义向社会主义过渡的政治经济条件已经具备。
1952年，对于社会主义改造与工业化的关系，毛泽东指出，关于社会主义工业化和农业社会主义改造的相互关系问题，必须强调二者的紧密联系，而不可只强调前者，减弱后者。[30]二者的紧密联系就是社会主义改造才能保证国家集中一切力量实施国家工业化建设。同时，朝鲜战争巩固了中苏同盟关系，斯大林对中国进行大规模的援助。1950～1952年，苏联向中国贷款共计41亿旧卢布；1952年3月，毛泽东向斯大林致信，商议谈判苏联追加海军装备贷款18亿旧卢布；同年9月，周恩来亲自向斯大林提出工业建设贷款40亿旧卢布，这些提议尽管斯大林因国内工业生产能力的限制没有完全应允，但是，新中国工业化建设的“156项工程”在技术和设备方面都是苏联援助的[31]。苏联的援助解决了新中国国家工业化的技术和设备等主要问题。
因为苏联的支持是一个随时都会发生变化的因素，苏联提供的技术、资金、人员和设备对工业化建设来说是发展的契机。1950年苏联援助了50个大型工业项目。1953年8月，苏联政府部长议会副主席米高扬与我国中财委主任李富春谈判，苏联援助的141个项目中主要是重工业、发电厂以及国防工业项目等[32]。由于当时朝鲜战争还没有结束，东南沿海还存在军事对峙，新政权急需要工业化成果予以巩固。自1951年，西方国家开始对我国实施贸易禁运等制裁，而在当时的条件下，优先发展重工业的战略选择不可能单纯是党内某些领导的意图。根据薄一波回忆，当时客观因素决定选择重工业为重点的发展战略，“一五”计划必须采取优先发展重工业的指导方针[33]。
我国优先发展重工业战略的选择，与苏联实施这种战略的成功和我国对苏联工业化战略的认同有直接关系。新中国成立后在我国外交上的“一边倒”、对苏联工业化建设成就的向往、全国“向苏联学习”的宣传和苏联的直接援助等因素，决定我国不可能选择优先农业、轻工业发展，等待积累足够资金后再进行重工业的建设，因为这与当时的国内外形势要求不相符。中苏关系因素既推动了我国工业化建设，同时也使我国工业化建设形成严重的路径依赖。
1953年12月，中共中央发布的《关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》批判性地提出我国可以不以发展重工业为中心等错误思想[34]。在《宣传提纲》的指导和推动下，随着“一五”期间国家工业化战略的实施，标志着我国正式确立“优先发展重工业”战略。这种工业化战略选择是当时国内外形势的产物，也是中国共产党人一直追求的梦想和目标。这种战略尽管对我国的工农业关系产生诸多负面影响，从经济学的层面上有可供总结和评论之处。但是，从国家整体的发展需要来讲，如果没有优先发展重工业战略支撑，集中将全国的人力、物力和财力投入到工业化建设中，在随后发展的国际形势下，中国工业化实施也许会遇到更多的困难。
二 工农业发展方针：“以农养工”政策的目标导向
1949～1978年，全国范围实施重工业优先发展的战略，为了在实施“以农养工”的同时保证农业的正常发展，进而有效地实现对工业的支持，党对工农业发展方针进行了三次较大的调整。在政策导向上向工业部门严重倾斜，工业部门发展规模和速度远远超出农业部门所具备的支撑能力。从而导致全国范围工农业关系长期处于严重失调的状态，即农业发展严重滞后于工业部门的发展要求。河南省当时作为中部地区的农业大省，“一五”期间，河南省郑州和洛阳地区又是工业项目的集中地，在工农业发展方针方面也必然受到中共中央政策导向的约束。
首先，确立“工业领导农业、农业支持工业”的工农业发展方针。新中国成立之初，遭受战争破坏的国民经济需要恢复和发展，为了快速有效地实施和完成社会经济发展任务，为以后的工业化建设提供有利的条件，1949年12月，政务院总理周恩来在对参加全国农业会议人员的讲话中，首次阐述了“城市领导乡村、工业领导农业”的方针，即必须在发展农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平[35]。周恩来说的“农业为基础”就是要重视农业的发展，同时又说到“工业领导农业”，实际上就是强调农业的发展为工业发展服务，或者说农业发展是工业发展的必要条件，工业发展是农业发展的目标和方向。1950年，中苏两国结盟，为了支持我国的工业化建设，苏联援助中国50个大型工业项目，我国由此开启了工业化建设的历程。当时我国经济条件异常薄弱，工业化建设所需的巨额资金只能靠内部积累，而能够提供积累的部门只有农业部门。1950年6月，时任中央财经委员会主任的陈云在党的七届三中全会上指出，中国是个农业国，工业化的投资不能不从农业上打主意；不从农业打主意，这批资金转不过来；但是，也决不能不照顾农业，必须首先发展农业，重工业建设必须有重点地进行[36]。陈云明确指出农业部门为工业化建设提供资金积累，因此必须首先发展农业。为了推动农业的发展，党的七届三中全会强调农村土地革命的重要性就是为工业化建设开辟道路。6月14日，国家副主席刘少奇在全国政协一届二次会议上再次谈到农村土改对工业化建设的意义，刘少奇指出，土地改革就是要废除封建土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，其目的就是发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路[37]。23日，毛泽东在这次会议上指出土地改革的基本目的就是解放农村生产力、就是发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路[38]。从上述三位党的领导人对工农业关系的阐述中可以看出，工业发展始终是全党追求的目标和努力的方向，农业发展要服务于工业部门的发展。
中共中央在制定国民经济发展的第一个五年计划时，主要是以苏联援助的工业化建设项目为核心的，但是，经济建设计划从何处入手，产业部门发展的先后顺序，采取何种方式，当时中共中央对此经验不足，据当时出任中央财经委员会副主任的薄一波回忆，在编制“一五”计划之初，我们对工业建设应当先搞什么、后搞什么，怎样做到各部门之间的相互配合，还不大明白。[39]第一个五年计划是在苏联专家的协助下并在与苏联多次商议的基础上制定的，面对空前规模的工业化建设，对于农业部门的供给能力中共中央是有考虑的。1952年12月，中共中央在指导编制“一五”计划时强调指出，集中力量保证重工业的建设，决不能理解为可以忽视轻工业的发展、农业和地方工业的发展[40]。中共中央尽管强调要重视农业和轻工业发展，但是没有改变工业优先发展的战略。当时党内存在着一切为了工业建设的倾向，党外民主人士对于实施大规模工业化建设对农业形成的挤压也存在异议，尤其是工业化建设需要的巨额资金需要农业去积累，这不可避免会影响到农业部门的发展。
1953年9月，毛泽东在中央政府第24次会议上谈到“施仁政”问题，毛泽东说，“施仁政”的重点应当放在建设重工业上，工业建设需要资金，所以人民的生活一时又不能改善很多[41]。为了统一全国对工业化建设的认识，1953年12月，中共中央发布《关于党在过渡时期总路线的学习和宣传提纲》，在强调指出工业优先发展不能忽视发展农业，必须重视农业和轻工业的发展，以满足人民群众的生产和生活需要。“一五”期间的工业化建设虽然注意农业和轻工业的发展，但是从计划到投资都采取了向重工业倾斜的方式，工业部门发展的规模和速度远远超过农业部门的发展水平。“一五”期间，全国基建总投资为427.4亿元，工业部门投资为248.5亿元，占总投资的58.2%，其中重工业投资占工业部门投资的88.8%；农业以及副业总产值计划年增长率为4.3%，工业总产值计划年增长率为14.7%[42]。新中国成立初期，农业生产条件落后，生产能力低下，实际上当时农业难以支撑如此规模的工业建设。1954年，在工业超额完成计划指标的情况下，农业没有完成计划指标。1954年6月，陈云向中共中央汇报计划编制时指出，计划中最薄弱的部分是农业生产，能否按计划完成，很难说；农业生产同工业建设相比较即使完成计划，也是很紧张的[43]。陈云明确指出农业发展水平不足以支撑工业化建设的需要。
1954年农业没有完成计划指标的状况，使中共中央降低了1955年工农业各项经济增长指标，但是当年农业部门依然没有完成降低后的指标。本来这种现象已经暴露出工农业关系的紧张局面，应该调整工农业发展的比例关系，但是工业化建设大量的项目已经全面铺开，不可能中途调整工业建设的规模和计划。只能是压缩对农业的投资，汲取更多的农业剩余作为工业建设的资金积累。而农业的剩余是有限的，积累过多，必然影响农业部门的积累和农民生活水平的提高。中共中央为了排除党内外的阻力，从1955年党的七届六中全会开始对经济建设中的所谓“右倾”保守思想进行批判。在批判“右倾”保守思想的过程中，农业合作化运动大幅度提速，1956年工业化建设各项指标都突破了原定计划。尽管批判“右倾”运动保证了1956年工业建设规模的扩大，但是对农业投入不足和挤压的结果导致农副产品市场供给紧张，工业建设规模已经超出了农业支撑的范围。为了避免工农业失调所引起的经济波动，周恩来、陈云采取“反冒进”措施，同时也开始思考工农业关系问题。
其次，“工农业并举”的方针。1956年春，毛泽东在召集国家34个部门负责人会议，座谈工业化建设问题，随后毛泽东根据座谈意见形成了国家经济建设的《论十大关系》。《论十大关系》提出发展重工业可以有两种方法：一种是少发展一些农业和轻工业，一种是多发展一些农业和轻工业；从长远观点来看，前一种办法几十年后算总账划不来；后一种办法会使重工业发展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，基础更加稳固[44]。可以看出，毛泽东是倾向于多发展农业和轻工业的方式，认为只有多发展农业，才能多发展工业，农业是工业发展的前提和基础。
1957年1月，毛泽东在省、自治区、直辖市党委书记会议上再次强调指出，全党一定要重视农业，在一定的意义上可以说，农业就是工业。要说服工业部门面向农村，支援农业[45]。毛泽东提出“农业就是工业”的观点，实际上是把农业置于与工业同等的地位，据《杨尚昆日记》披露，毛泽东在这次会议上讲到农业首先关系到5亿人的吃饭问题；农业是工业的原料和市场，农产品可以出口换取外汇，农业是积累的重要来源；从这一点说，农业就是工业；毛泽东又结合苏联的经验教训指出斯大林对农业搞少了，工业搞多了，这对工业本身不利[46]。尽管毛泽东提出工农业平等的地位，但还是强调农业为工业部门提供积累的功能，没有谈到农业部门的自身积累发展问题，实际上强调的依然是农业的服从和辅助地位。1957年2月，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中明确提出“发展工业必须和发展农业同时并举”的方针，因为农业发展了，工业才有原料和市场，才有可能为建立强大的重工业积累较多的资金[47]。可以看出，毛泽东在认识上始终把农业发展作为工业发展的条件和方式。1957年4月，陈云在谈到经济建设经验教训时谈到工农业关系问题，陈云说到过去七年的经验教训首先是重工业多些，轻工业和农业就少些；农业比轻工业更重要，轻工业所需原料要靠农业；主要是重工业与农业的比重。陈云已经意识到农业发展对工业建设的约束，但在工业优先发展的政策导向下，工农业部门发展的比例实际上无法保证实现协调发展。
在“一五”计划即将完成，开始着手制订下一个五年计划时，1957年10月，毛泽东又谈到工农业关系，毛泽东首先讲到优先发展重工业毫不动摇；但是必须实行工业与农业同时并举，建设工业国其实也包括了农业的现代化[48]。1958年5月，党的八大二次会议尽管是启动工农业“大跃进”的动员会，刘少奇在工作报告中再次强调“工业和农业同时并举的原则”[49]。工农业关系问题引起了中共中央的高度重视。党的八大二次会议后，城乡掀起了群众性的大规模工农业建设运动，“工农业并举”的发展方针在实践中演化成工农业发展的“高指标”和“浮夸风”，演化成工农业非常规发展的混乱局面，结果造成工农业各项比例关系趋于更加严重失调。1958年，新增国民收入162亿元，用于新增积累达146亿元；1959年，新增国民收入157亿元，用于新增积累达179亿元（挤占了上年积累22亿元）；这三年积累总额达到1438亿元，比“一五”时期全部积累还多44%[50]。同期，由于农业劳动力大量参与各种形式的工业建设，农业劳动力和农业投入严重不足，导致农业粮食产量大幅度下降，1958年，粮食产量2亿吨，国家征购4172.5万吨；1959年粮食产量1.7亿吨，征购了4756.5万吨；1960年粮食产量1.435亿吨，国家征购了3089.5万吨。1960年是全国粮食产量和人均粮食占有量最低的年份，全国农村共留存粮食1849亿斤，平均每个农民仅有粮食176公斤，比1957年降低了37.1%，而城市居民人均消费粮食193公斤，比1957年下降了1.5%[51]；到1960年下半年，全国工农业产品价格猛涨，粮食价格比国家计划价格高10～20倍，1斤粮食价格1～2元，一斤猪肉价格5元，一个鸡蛋价格0.5元，1961年，各种零售物价总指数比1960年上涨16.2%[52]。工业发展的规模过大和速度过高，导致对农业的挤压程度过大，农业剩余大量用于工业部门，农副产品的市场供给必然出现严重紧张的局面，引起严重的通货膨胀，影响到人民群众的最低生活需求，全国有些地方出现了饿死人的事件。“工农业并举”的工农业发展方针在实践中之所以会出现与预期目标相悖的结果，原因在于过于追求工业建设的高指标，导致工业发展规模和速度远远超出农业部门支撑能力。在工农业发展遭到严重破坏的情况下，中共中央号召全党积极开展调查研究，同时各级领导干部阅读苏联的《政治经济学教科书》等著作，探讨经济建设的规律。
再次，“农业为基础，工业为主导”的方针。1958年11月，在第一次郑州会议上，毛泽东号召从中央到地方的四级领导干部认真阅读学习《苏联社会主义经济问题》《马恩列斯论共产主义社会》和苏联的《政治经济学教科书》；要求联系我国的经济建设实际，成立读书小组展开讨论，读书讨论持续2～3个月。刘少奇根据毛泽东的建议，1958年11月在北京主持中央政治局会议，学习和座谈斯大林著的《苏联社会主义经济问题》和《政治经济学教科书》；刘少奇分析了工农业关系问题，指出要注意农、轻、重的关系，要特别注意农业问题；多搞农业和轻工业，不会妨碍重工业，从长远看还会促进重工业的发展[53]。1959年6月，毛泽东在中央政治局扩大会议上谈到工农业关系问题，指出重工业挤掉了农业和轻工业，要把农、轻、重的关系研究一下，把重工业放到第三位，“大跃进”的重要教训之一主要是没有搞好平衡，包括工农业的平衡[54]。在工农业关系方面，两位领导人都主张把农业放在首位，重工业放在最后，这种认识可以说是中共中央领导人对新中国成立以来工农业关系认识的进一步发展。
1959年12月至1960年2月，毛泽东组织的读书小组在阅读和讨论苏联《政治经济学教科书》时，提出工农业并举；所谓并举，并不否认重工业优先增长，不否认工业发展快于农业；同时，并举也并不是要平均使用力量；在优先发展重工业的条件下，每一个并举中间，又有主导的方面。例如，工业与农业，以工业为主导[55]。毛泽东并没有超越以前对工农业关系的看法，不同的是表述方式的差异。毛泽东提到的以工业为主导还是延续了农业服从于工业和服务于工业发展的认识；至于并举，说的是不能忽视农业的发展，因为工业发展受制于农业的支撑能力。毛泽东并没有解决工农业发展失调的问题，既要把农业放在首位，又要保证重工业的优先发展，二者之间存在发展先后的矛盾。农业首先发展又要保证重工业优先发展，这实际上是不可能实现的目标。对此，薄一波在回忆中谈到经济发展“二、三、四比例”，即在国民收入中积累不低于20%，财政比重不低于30%，财政支出中基本建设不低于40%[56]。薄一波提出的国民收入结构的各项比例标准是对“一五”期间工农业发展经验的总结。但是，在“大跃进”期间，经济建设并没有遵循这个标准，1958年，国民收入的积累率为33.9%，1959年为43.6%，1960年为39.6%[57]。国民收入的积累率过高必然压缩用于人民生活需要的消费率比例，消费率的压缩必然影响到对农业和轻工业的投资，最后导致农业部门在生产条件和生产资料的供应方面出现紧张的局面，必然会导致农业部门发展速度下降，从而影响到农业对工业部门的支持。在农业部门不能为工业发展提供支撑其发展的原料和资金时，工业部门大规模和高速度的发展目标并没有因此调整。在这种情况下，工业部门的大量需求与农业部门有限的供给能力就形成矛盾，“大跃进”期间征收的“过头粮”造成灾难性的后果，就是工业部门发展严重超过农业部门支撑能力所致。在维系高速度和高积累的工业建设规模条件下，工农业发展比例严重失调是必然的结果。1960年底，中共中央在讨论1961年的国民经济计划时，当李富春谈到经济计划忽视农业发展时，毛泽东插话指出，不仅没有重视农业，而且是挤了农业，挤了农业的人力、物力，工业战线过长，面过广[58]。毛泽东说出了工农业发展失调的根本原因。
1961年1月，八届九中全会决议指出，1961年全国必须集中力量发展农业，以农业为基础，加强对农业的支持；应当适当地缩小重工业基本建设的规模，调整发展速度[59]。决议把“以农业为基础，以工业为主导”作为工农业发展的指导方针。对于工农业发展的新方针，周恩来指出，工业为主导是指社会主义国家的建设，当然是优先发展重工业，发展主导方面；但是要使工业发展，我们就要认识工农业关系和城乡关系，集中的一句话就是农村能够供应多少商品粮给城市，就能够办多大的工业。[60]经过这次中央全会，全党对于工农业关系问题有了清晰的认识，国家计委在改进计划的意见中指出，计划首先弄清农业生产条件和需要，然后正确安排各方面的比例关系[61]。国民经济调整时期，工业发展速度和规模兼顾农业发展的实际水平，工农业关系得到调整，但是，并没有改变工农业关系总体失调的局面。1961～1978年，我国工业化率从1961年的34.64%提高到1978年的49.4%，工业GDP份额从1961年的29.7%提高到1978年的44.3%，农业GDP份额从1961年的36.2%下降到1978年的28.1%。工业GDP份额的提高带来农业GDP份额的下降，在工业优先发展的条件下，农业发展滞后，滞留大量的剩余劳动力，城市化率的发展也有限。1961年，全国农业就业份额为77.1%，1978年，农业就业份额下降到70.5%；城市化率从1961年的19.29%下降到1978年的17.92%[62]。工业部门优先发展并不能带动劳动力的同步转移，真正能够提升农业劳动力转移速度的是轻工业和第三产业发展。而在重工业优先发展的条件下，轻工业发展受到政策导向的限制；第三产业的发展几乎处于停滞状态。同时，重工业在吸纳劳动力方面的作用极其有限，1953～1978年，我国工业部门劳动力数量增长了3倍，年平均增长5.5%；而固定资产原值增长了22.3倍，年均增长率为12.9%；工业部门固定资产的增长幅度和速度远远超过吸纳劳动力增长幅度和速度[63]。1978年与1965年相比，全国城市人口增加4200万人，城市化率从1965年的18%下降为1978年的17.9%；而农村人口增加了1.9548亿人，农村人口比率从1965年的80%增加为1978年的82.1%[64]。由此看出，“农业为基础，工业为主导”的方针，最终还是保证了工业部门的优先发展，而工业部门的优先发展是以牺牲农业和轻工业发展以及农业剩余劳动力转移为代价的。
新中国成立后，工农业关系的指导方针虽然经历多次调整，但是并没有改变优先发展工业的大战略。1949～1978年，党和国家为了保证工业部门尤其是重工业部门优先发展，采用计划经济体制来配置社会资源，把所有的社会生产要素从生产、分配和流通全部纳入计划管理的范围；对农副产品采用统购统销政策，通过国家垄断农副产品生产和分配的方式控制农副产品流通；在农业生产方式上，从合作化到人民公社经营体制，国家在以较低成本维持社会稳定的同时，把农业生产和分配控制在国家范围，限制了农业的多元经营和人力资源比较优势的发挥；为了限制城乡人口流动，国家执行城乡分离的户籍制度，实施消费供给与城乡户籍对应，从制度上控制了农业劳动力的转移。工业优先发展的政策导向导致衍生出计划经济体制，而计划经济体制的延伸保证了社会各种资源向工业部门流动，计划主导下的市场机制缺位和对城乡居民生产和分配以及物资流通的计划管制，导致工农业关系处于长期失调状态。当时出于对苏联社会主义建设模式的认同以及把经济发展方式纳入意识形态的思维框架，因此在思想方法上将计划和市场对立起来，以致出现社会资源向工业部门的偏斜流动和配置。对此薄一波指出，50年代对社会主义的认识，只认识到社会主义经济是计划经济，商品经济被认为是与社会主义经济不相容的，计划经济就是国家直接下达指令性指标[65]。当时国家把具体项目的计划投资指标限制得过死，李富春指出计划经济体制无法将国家计划统一性同因时因地因事制宜的灵活性结合起来[66]。在农业为工业提供资金积累条件下，工业的高速度发展导致农产品供给与需求的矛盾始终存在，由此城乡居民维持很低的消费水平。农业发展的水平对工业发展的规模和速度形成一种内在的约束，陈云指出农业对经济建设的规模有很大的约束力[67]。在工业优先发展阶段，当农业发展能够支撑工业发展的规模与速度时，工业发展就能够正常进行；反之，工农业发展均受到影响，就必须调整工农业关系，实质上是为了缓解农副产品的市场供需矛盾。
三 政府制度安排：“以农养工”政策的运行逻辑
新中国成立前后，中共中央对国家的发展方向和战略问题进行思考，确立了优先发展重工业的建设方针。但是，如果说党在确立优先发展重工业战略时就已经对工业化建设的各项政策和制度安排非常明确，事实是不可能的。早在1945年9月，中共中央对于新解放区城市的接管就明确了稳定秩序，恢复生产的指导方针[68]。1949年1月，人民解放军解放天津、北京，时任华北财经委员会副主任的薄一波提出经济建设工作要统一计划、统一管理的建议，并对财经统一工作提出具体的要求，包括货币统一、预算统一、物资统一、企业管理统一和供给标准统一等[69]。新中国成立前夕，各解放区集中所有力量支持解放战争的胜利。而解放战争走向胜利的过程，也是各解放区的经济和财政管理从分散逐渐实现统一的过程。各解放区在中共中央的领导下，先后统一货币、统一税制、统一财经管理等，这对集中力量，统筹安排物资调配，支持解放区经济恢复发展和保证战争的进行起着重要的作用。这种统一管理就是解放区计划经济管理的雏形。新中国成立以后，新解放城市在国民经济整体上面临着停产失业、通货膨胀、商品紧缺、物价飞涨等极端混乱的状态，为了稳定经济秩序、恢复经济发展新政权对国家财经实行了统一管理。
中共中央选择优先发展重工业的战略，如果没有计划管理的实施，是不能解决工业化建设所需要的物资、原材料和资金等问题的。同时，中共中央为保证工业化战略的实施需要进行制度安排和政策设定。当时在面临资金紧缺，经济落后的现实条件下，如果用推动市场发育，通过经济自由发展去实现工业化战略，那么在资金、技术和物资需求上将无法立即保证重工业战略的实施。因此，中共中央为实施重工业优先发展的工业化战略时选择了计划经济体制，在制度体系安排上对农产品采取统购统销制度，对人口流动实行城乡分离的户籍制度以及“大跃进”时期开始实施的人民公社生产经营制度。
——计划经济体制的生成。所谓计划经济体制就是在生产资料公有制基础上，以社会化大生产为前提，通过指令性和指导性计划来管理和调节国民经济的制度[70]。新中国成立前夕，由政治协商会议通过的《共同纲领》对国家经济体制作出规定：国家统一经营有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，中央人民政府制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，以转入经济建设时期，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系[71]。同时，周恩来在对《共同纲领》特点进行说明时，就国家的计划经济体制补充指出，国有经济是新民主主义五种经济的领导成分，在逐步实现计划经济的要求下，使全社会都能各得其所，以收分工合作之效[72]。由此可见，中共中央在新中国成立前夕就已经选择计划经济体制对经济进行管理了。
1949年元旦，中央召开财经座谈会，出席会议的有朱德、董必武和各大区负责人刘伯承、陈毅、林彪、高岗、罗荣桓和薄一波，与会人员针对统一财经工作的进展缓慢的状况不满意，提出建立统一的领导机构[73]。1949年3月，党的七届二中全会决定成立中央财经委员会（简称“中财委”），以领导全国的财政经济工作，7月，中财委组建完成，陈云任主任，薄一波任副主任。但是，中财委对全国财经工作的统一不是全部统管，因为当时经济结构中还存在大量的私有资本主义企业，实际上中央与地方的生产管理和收入分配等完全统一管理事实上是不可能的。由于党在管理城市和恢复发展国民经济方面缺乏经验，当时就请求苏联派专家到中国来，以帮助我国国民经济的恢复和发展。苏联专家把苏联计划管理的经验传入我国，加快了我国计划经济体制建立的进程。从1949年11月开始，中财委在全国范围内开展平抑物价、统筹调派物资和稳定经济秩序等工作，逐步实现了税收、食品、盐业、交通、邮政等的统一管理[74]。全国统一财经的条件基本成熟，10月，政务院财政经济委员会成立，对外名义上还是中财委，中财委的工作权限和职能是制定财政经济计划，审核和监督执行事务，统筹计划和监督物资分配，确定各种企业的管理政策等[75]。从1949年11月开始，中财委就在全国范围内平抑物价，稳定经济秩序，打击投机商贩和推动全国财经方面发挥了决定性的作用。对于中财委迅速实现对全国财政的统一管理，陈云提醒各大区财委领导干部目前在新解放区，实行财政、税收、公粮、贸易及经济部门管理的统一，是带有跃进性的工作，但这是客观情况决定的，如不统一全国财经工作，则困难和危害程度将更大[76]。为了进一步加强在全国范围的统一管理，1950年3月，陈云起草了《关于统一国家财政经济工作的决定》，陈云在《决定》中说明了统一全国财经工作的内容，陈云指出要统一全国收支管理、全国物资调配、全国现金调度等[77]。政务院第22次会议提出了这个草案，这个草案的执行对计划经济体制的确立奠定了制度条件。
1950年6月，毛泽东针对全国经济发展重点以及全国财经统一工作指出，财政经济工作的统一管理和统一领导，是巩固财政收支平衡和物价稳定的方针，在统筹兼顾的方针下，逐步地消灭经济的盲目性和无政府状态[78]。这是针对当时全国有些城市在新中国成立初期存在市场管理混乱、物价不稳等情况而言的。而当时毛泽东访苏后，苏联援助的工业项目正在商议具体落实事宜，工业化战略的实施已经提上日程，加快全国财经工作的统一，目的在于为工业化建设提供集中全国力量的制度保障。1951年春，中共中央指示中财委编制以工业化建设为核心的“一五”计划，为了保证有效完成“一五”计划编制工作，1952年11月，中央决定成立国家计划委员会，专门负责指导和编制经济发展的长期和年度计划，并审察和监督计划的执行情况。从“一五”计划的内容来看，集中建设的投资项目占80%左右，集中建设的工业项目占88%，计划显示出高度集中计划管理体制的特征，包括审批权的集中、预算和拨款制度、物资统一调配、施工人员统一调配、财政统收统支、金融统一管理体制等，作为省、自治区、直辖市的地方基本建设，虽然列为地方预算，项目由中央各部专门管理，地方只能在中央计划指导下安排，无权在行业和企业之间调剂[79]。全国财政经济发展完全纳入国家高度集中的计划管理体制之下，这标志着我国计划经济体制的确立。
对计划经济体制的形成原因进行分析，主要有以下几个方面：其一，新中国成立之初，人、财、物的短缺与国家急需进行工业化建设的现实要求不相匹配，在制定“一五”计划时，中央为保证限额以上项目的实施，有时不得不削减地方建设项目。其二，经济秩序的恢复稳定需要确立计划经济体制。全国大城市经历了粮、棉、油、煤等物资短缺的情况，中财委在对全国物资实施统一调配的基础上打击了投机商贩，稳定了市场秩序，保证了物资供应。其三，统一计划规避了地方经济建设的混乱。各地用两三年时间就完成了经济的恢复和发展，地方建设的积极性高涨。在计划实施期间，出于建设和发展的需要，曾出现建设“冒进”的做法，工业发展严重超出了农业的支撑能力。其四，工业化建设需要巨额的资金支持。1950年全国财政收入只有65.19亿元，1956年只有287.43亿元；在1949～1957年，政府全部财政支出总额为796.51亿元，平均每年支出近100亿元；1952年，国家银行资产总额只有118.8亿元，存款余额只有93.3亿元[80]。在财政收入和经济积累规模有限的情况下，国家必须集中全国各种资源才能实施大规模工业化建设，而实行高度集中的计划经济管理体制是必然的选择。我国在“一五”计划期间实施的优先发展重工业战略，在当时土地改革完成的情况下，国家必须通过实现全国计划对农业原料、劳动力和土地等实施统一分配和管理。由于重工业建设慢，周期长，投资量大，这就需要资金的大量积累，而当时积累资金的渠道一是依靠财政税收，二是依靠部门积累，而当时最有效的方式就是把全国的生产剩余统一起来。而为了保证资金来源，国家不可避免要降低城乡居民的消费水平，低消费与低利率的目标就是工业化建设的资金需要。因此，在资金、物资、农产品、人才和劳动力集中统一管理的条件下，确保了“一五”计划的顺利完成。从某种意义上讲，高度集中的计划经济体制保证了我国“一五”期间优先发展重工业战略的实施。
——计划流通体制的选择。新中国成立后，全国范围内先后实施和完成了土地改革，对广大农民实行了“耕者有其田”的制度，调动了广大农民的生产积极性。但是，全国农业还是依靠个体经营，生产工具非常落后。而随着国民经济的恢复和发展，经济建设和城市人口增长必然导致对农副产品需求量的增加，粮食等主要农产品的供给越来越紧张。从1952年7月1日到1953年6月30日的粮食统购年度，国家共收到粮食547亿斤，比上年增长8.9%；支出587亿斤，比上年增加31.6%；收支相差40亿斤；在国民经济恢复时期，全国城市人口迅速增加，1953年比1952年增加了663万人，比1949年增加2061万人，同时1953年农村吃国家商品粮的人口增加1亿人，如果全部由国家供给，需求总量为317亿斤粮食[81]。当时，中财委对农产品的计划管理还允许保留城乡自由市场，粮食价格由市场调节，国家通过征粮、税收和国营粮食企业收购粮食等方式保证城市和建设的粮食供应，为了保护农业生产，国家还提高了粮食收购价格。1951年比1950年提高2%，1952年多种粮食收购价比1951年提高5.2%，1951年国家收购的小麦价比1950年提高31.6%，大米提高8.8%[82]。为了满足国家建设需要，有些地方改种大量经济作物，造成粮食耕种面积的减少。1953～1954年，国家对粮食的供给量在700多亿斤，除国家征购外，还需要收购431亿斤，而1952年实际收购为243亿斤[83]。
党在农村完成土地革命，饱受战争苦难的农民都有提高生活水平的愿望，有些地方的农民实行储粮备荒或者等价惜售。因此，国家单靠征购和收购是完不成粮食需求任务的，统购统销政策就是在这种情况下提出来的。针对1953年粮食收购问题，陈云指出，我国粮食的长期状况就是粮食不充足，因此必须采取征购的措施，越是拖得久，粮食收购混乱的局面必然越严重[84]。1953年10月16日，中共中央通过了《中共中央关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，提出了解决粮食供应问题的四大政策：在农村向余粮户实行计划收购政策；对城乡缺粮人民实行计划供应的政策；实行国家计划控制粮食市场，对私营工商业实行严格管制；由中央和地方分工负责粮食的统一计划管理[85]。这项决议取消了农民自由处置自己生产剩余粮食的权利，切断了农民与市场之间的关系；在粮食流通受国家计划管理的条件下，粮食私商失去了粮食来源；对城市居民实行计划供应则从经济上约束了农村人口向城市的流动；随后国家对农副产品全部实行统购统销的计划管理，农副产品流通由此进入“票证年代”。
这种粮食流通的计划管理体制在政务院1953年11月发布执行的《中央人民政府关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》中得到充分的体现，命令规定粮食的统购价格必须合理，由中央统一规定，农民必须按照国家规定由国家收购余粮；对城市机关人员可以通过组织供应，城市居民发放购粮证，凭证购买；一切粮店和工厂统一归当地粮食部门领导；所有私商一律不得经营粮食，一律不得自购原料，经销成品；为了加强市场管理，取缔投机，对于破坏粮食购销的依法治罪[86]。这项命令体现出国家为了工业化建设汲取农民剩余产品的强制性特点，在计划供给和销售的条件下，限制了农民的市场化经营，也就限制了农民的货币来源，限制了农民消费；同时，粮食的计划集中管理是为工业化建设服务的，从另一个角度也显示出粮食自由交易与计划集中管理与全国实施工业化战略之间的矛盾，农村和农业的生产力水平决定着粮食供应与国家工业化建设需要，对粮食实施统购统销有利于保障社会的粮食需求。在国家应用计划管理体制对粮食实行统购统销的同时，也对农业原料等农副产品实行计划管制体制，对城市居民的农业副产品供应实行计划分配制度。对农村居民国家保留初级市场，以供给农民食油。1954年9月，政务院发布《中央人民政府政务院关于实行棉布计划收购的命令》，规定所有棉布一律由国营中国花纱布公司统购统销；所有现存的棉布由当地工商行政部门登记管理；完全用手纺纱织成的棉布，通过供销合作社进行收购，逐步纳入计划收购和计划供应的范围；所有列入国家计划供应的棉布，在全国范围内，一律采取分区、定量、凭证供应的办法；购布凭证，不准买卖投机；私营棉布批发商不得继续经营棉布的批发和贩运业务；国家各级商业行政部门规定棉布的零售价格等[87]。命令的发布和实施完全把棉布物资纳入国家计划管理范围，取消了市场流通和交换，棉布的供需受国家计划支配。
国家对农产品实施统购统销政策，是农产品供给与国家工业化建设需要之间存在着的矛盾决定的，农民由此失去了在市场上交换产品的权利和机会，因为市场交换与当时实施的计划集中管理的体制是相冲突的。但是，由于工业化建设规模在“一五”计划期间逐渐扩大，工业化建设计划也在建设的过程中不断调整。因此，国家对农产品的强制性征购计划也会随着工业化建设的需要而在数量上有所变化。1955年全国有些地方在统购农产品过程中出现统购过量的现象，统购过量必然影响到生产者的需求，这使农民产生了抵触情绪，严重影响了农民的生产积极性。
对于农业与工业化建设的关系、农民与国家的关系，1956年党的“八大”召开前后中央领导就考虑这方面的经验和教训。同时，统购统销政策也影响到城乡之间的物资交流，农村有些土特产和城市手工业产品由于市场的萎缩而无法实现有效的流通。因此，1956年下半年，国家开始放开农村的土产市场。开放农村土产市场，目的是疏通城乡物资流动，使国家统购统销以外的物资可以自由流通，国家统购统销范围的物资必须在统购完成后才能进入市场，而开放市场的结果是许多国家统购统销范围的物资的国家统购之前，就无限制地流入市场交换，从而又影响到国家统购计划的完成。
在这种情况下，1957年8月，国务院发布《关于由国家计划收购（统购）和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》，对国家统购的农产品以及物资种类做出统一规定，明确规定这些种类的农产品和物资在国家收购完成后，剩余的部分也不能在市场上出售；统一收购的农产品和物资必须由国家委托的国营商业和供销合作社统一收购；不属于国家计划和统购的农产品和物资仍然开放国家领导的自由市场[88]。1957年，广大农村地区已经完成了农业生产的合作化，初步实现了生产和分配的一体化，作为农民个体的私营商贩事实上已经失去了存在发展的社会条件。因为国家委托收购机构进行农产品统购统销时，直接面对合作社，因此，农业生产、分配一体化的农业合作社成为统购统销顺利实施的组织保障。10月，国务院发布统一管理农村副业生产的通知，彻底取消了农副产品自由市场，农村副业生产和销售的渠道完全由供销合作社完成，这就变相完全取消了农村和农副产品的自由市场，标志着国家对农副产品统购统销制度的定型。
1957年后经过农业生产方式的变革，在人民公社时期，统购统销制度具有了更加有力的组织保障。其间中共中央尽管对统购统销的数量和范围依据形势的需要进行过调整，但统购统销制度为保证城市居民对农副产品的计划供应，为满足国家工业化建设需要的功能没有根本的改变。国家对农副产品流通实行的统购统销与对工业部门的计划集中管理是相辅相成的，经济上的计划管理体制是统购统销制度形成的制度前提，农业合作化运动为统购统销提供了有力的组织保障，对工商业的社会主义改造为计划经济体制的确立提供了现实条件，这一切都是为了国家集中实施工业化战略服务的。工业优先发展战略就是在国家政策和制度保障下实现社会资源向工业部门的倾斜流动，统购统销制度实现了这一要求。1985年中共中央发布的涉农“一号文件”对统购统销做出了客观评价，“农产品统购派购制度，过去曾起了保证供给、支持建设的积极作用”，这是相对于计划经济体制下保障工业化建设需要而言的制度优势。在国家实行经济体制改革，资源配置实施市场取向的情况下，统购统销制度“已经影响农村商品生产的发展和经济效益的提高”[89]。因此，统购统销制度的取消也是必然的。
——户籍管理体制的演进。户籍制度指户籍管理制度，是政府职能部门对所辖区民众基本状况的登记并进行相关管理的一项国家行政制度[90]。新中国成立之时，党首先在新接收城市建立军政委员会，承担起稳定城市秩序、恢复经济和稳固政权等重任。对于城市人员成分复杂的情况，政府职能部门一方面登记调查城市人口，另一方面动员城市的大量失业人员回到农村恢复生产。1950年，正处于国民经济恢复时期，新解放的区域正值农村的土地改革，农村人口的户籍管理与土地改革分配土地直接联系。土地改革实质上是继续新民主主义革命的任务，全国范围实施土地改革，实现“耕者有其田”，从经济角度是恢复和发展农业生产，为城市工业发展提供生产资料和生活资料。同时，城市流动的失业人口返回农村，分配到土地，也有利于城市的稳定和经济恢复。
当时，不单是城乡经济需要恢复发展，同时国民党遗留的军队和政府人员需要安置，还存在大量特务人员的破坏，严重影响社会的稳定。户籍管理的社会治安功能立即受到新政权的关注。1950年8月，公安部发布《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，就是把特种人员的管理放在了突出的位置，这种管理对甄别国民党政治特务、稳定社会秩序起到重要的作用。当时城乡人口流动自由，经济恢复过程中的失业与物价飞涨并存，尤其是城市的失业人口，严重影响城市的稳定，仅上海就有失业工人15万人左右[91]。11月，全国召开人口管理会议，会议决定对城市进行户籍管理工作。1951年7月，公安部发布《城市户口管理暂行条例》，条例规定户口管理由公安机关执行；各户均需置备户口簿，以便查询；客栈、旅店一律登记来客，住宿超过三日者，一律向公安部门报告[92]。这个条例是新中国成立后城市第一个治安户籍管理条例，对当时稳定城市生活发挥了重要作用。
1951年，农村条件相对落后，农村人口为提高收入自然向城市流动，造成失业局面更为严重，各地政府多方劝说这些失业人员回乡从事生产，城市失业工人回乡参加生产在土地改革期间最为明显。从1950～1954年，政府动员回乡失业人员143020人，占当时城市失业人口的10%[93]。但是，这种方式不能阻止城市人口的飞速增长，农村劳动力过剩，城市对农村劳动力又有着一定的吸引力，同时大量干部家属进入城市，这些因素对城市人口控制和城市就业安置造成更大的压力。为了减轻城市就业压力和限制农村人口的流入，政务院专门召开全国劳动就业会议，指示农村劳动力应开展多种经营，努力实现就地转化。1952年7月25日，政务院通过了《关于劳动就业问题的决定》，就农村剩余劳动力向城市流动的趋势提出要有计划向边远地区移民进行垦荒；在人口密集的地区开垦荒地及开展农副业加工，以克服农村人口向城市流动的倾向[94]。
在国民经济恢复时期，国家财政在支持抗美援朝战争需要的同时还要应对不断增加的城市人口，城市在解决不断增加的失业人员安置的同时，还面临着财政供给这些人员。农村剩余劳动力向城市流动不单增加城市的就业压力，还给城市的治安稳定带来困难，农村劳动力的减少，又影响到农业的生产。因此，加强对全国人口统一管理刻不容缓。1953年，国家开始实施工业化战略，城市工业化建设对劳动力的需求增加，政务院发布《全国人口调查登记办法》，为全国实施户籍统一管理制度提供了条件，全国人口普查为国家工业化建设提供人口方面的资料。同年，中共中央发布《中共中央关于粮食统购统销的决议》，对粮食的统购统销和计划供应范围做出统一规定。国家实行统购统销制度，限制粮食在市场上自由流通，也从制度上限制了农村人口向城市的流动。
随着工业化建设的进行，大型重工业建设项目需要工人数量增加，实现对人口的常规性登记成为必然。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记的指示》，规定在全国范围实施经常性的户口登记制度，重点解决农村的人口户籍登记问题，户口登记由内务部和地方行政部门主管，户口数字每年度必须逐级上报，城乡居民的迁徙自由相对突出[95]。但实际上，居民的迁徙自由在实施了统购统销和城市居民计划供应粮食的制度后，迁徙自由已经不可能。因为从农村向城市流动意味着国家的计划供给粮食和其他生活服务。而农业粮食的供应在工业化建设的“一五”期间是比较紧张的。1955年，国务院为了保障城市居民的粮食供应，先后发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》和《关于城乡划分标准的规定》，对城乡居民的户籍身份实施“农业户口”与“非农业户口”的划分标准，对城市居民的粮食供应也进行了数量规定[96]。1957年，在“一五”计划结束后，城市中依然存在没有非农业户籍的临时工作人员，当时对人口的迁徙自由没有户籍管理的强制性规定，这种情况也很容易造成城市人口增加，影响国家对城市人口的计划管理。1958年1月9日，全国人大常委会第九十一次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，用法律形式规定了户口登记方式和户口迁移程序。
《条例》对于农村人口迁移到城市做出专门规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”对于流动人口的管理，《条例》规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，有暂住地的或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申请注销。”[97]至此，计划经济条件下城乡分离的户籍制度初步确立。
《条例》对于城乡户口的统一管理，辅之以农业的合作化组织形式和统购统销制度以及对城市劳动力安置的人事管理制度。在实施工业化建设的同时，国家在经济领域实施高度集中的计划经济体制，市场机制逐渐退出社会经济领域。而农业合作社的生产规模、种类和产品流通全部受国家的计划管理控制，农民的生产和分配自由权都受到计划体制的约束，实际上影响到农业生产力的发展和生产率的提高。国家通过统购统销的制度安排实现计划管理城乡的物资流通，农村市场上流通的国家统购外的一些物资还受到生产的限制。另外，在围绕合作化运动开展的农村阶级斗争运动在思想上也强化了对农业合作化运动的认同，户籍管理制度成为一种农村人口向城市流动的约束。
尽管从《条例》的内容上看不到对城乡居民迁徙自由的限制，但是，以城乡户籍为前提的社会管理本身就限制了人口的自由流动。因为人口的流动与生产单位和生活供给紧密相连，统购统销制度实现了对城市居民生活资料的计划分配；国家对劳动力资源的计划分配也限制了农村人口向城市的自由流动，而合作化形式也限制了城乡人口的自由流动。由于国家采取农业服务于工业的发展战略，一切为了工业化建设，在农业剩余劳动力大量流向工业部门，而农业部门积累能力极端弱化的情况下，农业再生产能力和技术革新的发展趋势比较缓慢。城市现代化的生产方式与农业手工劳动，拉大了城乡差距，也拉大了城乡居民的收入和消费差距及工农业生产率的差距。由此形成了城乡分离的二元社会经济结构，而户籍制度及其他相应的制度安排成为二元社会经济体制运行的保证。
工业优先发展阶段的城乡分离户籍制度，计划管理体制造成城乡社会的超稳定结构。户口中有关农业与非农业划分强化了资源配置向城市和工业部门倾斜的格局，农业因为缺少技术、物资和各方面的投入处于更加落后的状态。这种稳定的城乡格局呈现出分离甚至对立的趋势，因为城乡的资源配置是随着工业的发展而进行的，当工业的过快发展超出了农业的支撑能力时，国家就开始调整工农业关系。农业发展水平仅限于保证工业建设的需求上，农业生产率没有得到大幅度提高。由于农业集体化经济组织形式，在分配和效率上难以调动劳动力的积极性，农业的财政补贴在低效的集体化组织中也完全消隐其驱动的作用。在农业落后的基础上，工业的发展结果是农业的严重滞后和城市化的渐趋停滞。
——人民公社体制的确立。人民公社能够成为我国农村社会基本组织形式和农业的主要生产形式，有特定的社会历史背景。首先，在思想认识层面，新中国成立以来顺利进行社会主义改造和工业化建设，从思想认识上认为已经为社会主义工业化建设积累了一定的经验。当时，苏联揭了斯大林的“盖子”，这为我国独立探索中国社会主义道路提供了有利条件。其次，在当时的国际背景下，社会主义阵营与资本主义阵营的冷战对立格局促使社会主义国家追求高速度进行工业化建设，以增强世界范围对社会主义的信心。再次，“一五”期间工业化战略的实施以及社会主义改造的完成，全党坚信计划管理和集体化是我国工业化的道路，只要排除“右倾”干扰，工业化建设能够取得更高的速度。由此，1957年11月，当毛泽东赴苏联参加纪念十月革命四十周年期间，听到苏联领导人提出15年赶上美国的说法后，毛泽东也随即提出15年后赶上英国的说法。据胡乔木回忆，毛泽东当时觉得中国可以实现更高的发展速度，只要全国发动起来，生产一定会“大跃进”[98]。从当时的实际情况来看，我国的合作化进程只用了短短的几年时间，说明当时广大农民对农业集体化政策是非常支持的，否则，不可能在如此短的时间内就实现了从互助组、初级社到高级社的经营方式变迁。中共中央在实施国家工业化战略之初，就决定农业社会化的实现有赖于农民走集体合作化的道路，既符合农业发展的趋势，也与工业化建设的需要相适应。对于国家工业化和农业集体化和社会化的关系，毛泽东早就指出农业集体化是农业社会化的步骤，提出农业社会化必须与强大的国有工业发展适应，没有农业社会化，就没有全部的巩固的社会主义[99]。而农业社会化需要农业先实现集体化，然后运用工业化成果去推进农业的机械化和社会化，这就是新中国成立初期党对工农业发展关系的看法。
因此，在“一五”计划实施期间，更多强调工业发展的高速度，但工业的高速发展超越了农业的支撑能力，1953年和1956年先后出现工业发展的两次冒进，工农业比例严重失调，为此，当时主管经济的周恩来和陈云等同志提出反冒进的意见和实施措施。不过，这种反冒进的做法与毛泽东的设想是不一致的。1957年11月，毛泽东从苏联回国后，一方面对1956年以来的“反冒进”意见和做法进行批判，另一方面在思考加快工农业发展速度的问题。1958年1月，中共中央在南宁召开工作会议，会议严厉批判了“反冒进”。毛泽东在南宁会议期间写了《工作方法六十条》，从中可以看出毛泽东急于加快工业发展速度的愿望，毛泽东提出各地方工业产值争取在5～10年内超过当地农业产值；争取三年内基本改观大部分地区的面貌；方法是放手发动群众进行试验[100]。南宁会议使党内急于求成的思想开始泛滥。3月，中共中央在成都召开会议，继续批判“反冒进”，会议提出了“鼓足干劲，力争上游，多快好省地建设社会主义”的社会主义建设总路线，并对工农业经济的发展提出了不切实际的指标和目标；会议根据1957年冬季小社联合从事农田水利建设的经验，对农业合作社提出合并大社的意见。全国各地根据中央的指示精神，开始合并小社成大社，实现工、农、兵、学、商生产集体化和管理军事化。8月，毛泽东到河北、河南和山东视察，在谈到小社并大社优越性的同时，对山东领导同志说了“还是人民公社好”的一句话，这一消息经过报纸的宣传，各地立即出现并大社的运动高潮[101]。人民公社运动时期随着人民公社的过快发展，出现了严重的问题。各地在推进人民公社化期间，伴随着“大跃进”的高指标出现了高征购；伴随着公共食堂的兴起，各地吃饭不要钱；伴随着认识上“一大二公”思想的蔓延，出现了提倡平均主义的“共产风”，各地大兴“一平二调”，任意调拨人民公社的生产资料和产品。1958年，各地农业虽然获得丰收，但是粮食等农产品很快消耗殆尽。城乡居民的基本生活受到严重影响。
1962年2月，中共中央经过认真调查研究发布《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，确立了人民公社“三级所有，队为基础”的农村人民公社经营管理体制，这套管理体制一直延续到1982年农村人民公社解体。指出以生产队为基本核算单位有四个好处：一是克服生产队之间的平均主义；二是保障生产队的自主权；三是能够提高社员对集体经济的积极性；四是能够改善集体经济的管理[102]。人民公社的体制调整有力地改变了以前的“共产风”和“瞎指挥风”等弊端，从生产层面来看，最后确立的体制在实质内容上已基本上退到了原来初级社的水平[103]。但是，在分配和流通层面，人民公社相对于初级社是有很大不同的。在初级社和高级社时期，初级社和高级社只是农业生产的集体单位，农民还保存私有生产资料，政府对分配的干预只限于用统购统销的方式来汲取农业剩余。而在人民公社时期，公社对行政、生产、分配和流通直接实施管理，合作社时期的农村初级市场，在公社时期完全退出社会经济领域。我国农村居民的生产、分配、医疗卫生、养老救济、文化教育等完全由公社承担，实际上，人民公社的社会保障功能以较低成本维持着60～70年代我国农村的基本稳定[104]。同时，人民公社体制保证了农业对工业化建设的支持，在某种程度上，集体化体制下农业基础设施建设、农业的劳动力支持、农业物资的调拨都由公社体制予以保障；人民公社时期农业的生产技术条件有所改善。但是，人民公社的集体化生产形式存在着劳动力增加，而技术进步缺乏动力的问题。因为农业机械化占用生产分配而受到农民的排斥，从而影响农业的生产效益，使农业在发展方面弱化了有效的动力和效率机制应发挥的功能。农村大量劳动力无法转移影响到农业生产效率提高的同时，也影响到城市化的发展。人民公社体制在缺乏社会动力和效益机制的情况下，使农业长期处于严重滞后工业发展的状态，因此在工业优先发展阶段农民长期面对短缺经济和不能解决温饱的问题。