二 所谓全球治理问题

既有的全球治理研究路径呈现如下特点。初始阶段，全球治理研究并未从国际机制研究中分离出来，表现为学者使用“国际化”表述而非“全球化”，重视国际合作而非全球治理。[2]从研究范式发展的角度来看，随着全球化发展程度的深入，传统国际合作和国际机制研究已经无法涵盖全球治理的内涵和外延，不能提供充分的概念和理论研究基础。当前的全球治理研究，需要面对更加多元化的参与行为体、更加网络化的复合相互依赖状态、规模更大的全球公共产品融资、更多样化的制度安排。[3]全球治理已成为一个不可回避和独立的、区别于以往研究对象的研究范畴。[4]

定义全球治理，需要综合概括全球治理各维度的特点，诸如治理主体、治理对象与目的、治理手段或实现形式等。1995年，“全球治理委员会”发表《天涯成比邻》（Our Global Neighborhood）报告，从实践层面上定义了全球治理的内涵：“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。这个过程包括授予公认的团体或权力机关强制执行的权力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。”[5]全球治理强调平等对话，调和冲突利益，不同于以往管制和管理的强制性。全球治理不排斥权力关系，主张通过协调和运用权力赋予制度执行力。[6]

全球治理与国家治理对象存在根本差异。全球治理要解决的问题包括：诸如防止战争与化解冲突、应对气候变化、防治“非典”（SARS）和“埃博拉”（Ebola virus）等传染性疾病、维护国际金融体系的稳定、保障开放的国际贸易体系等。冷战后，世界政治的主要基调不再局限于民族国家基于利益冲突而相互斗争，而是更多聚焦在一个分裂化的世界和世界政府缺失的情况下，国家、次国家行为体、跨国公司和利益集团等诸多行为体相互磋商、调和利益冲突、寻找共识、谋求合作以及妥善处理全球事务。[7]

全球治理需要克服公共产品赤字，换言之，全球治理要处理“谁来为治理买单”的问题。国内（经济）制度设计强调市场原则和国家宏观调控的综合作用。在全球范围内，类似国内政府的“全球政府”并不存在，所以无法通过行政调控规避“治理失灵”现象。公共产品具有稀缺性和非排他性，因而行为体常基于理性考虑，说服别人为治理埋单，自己搭便车。由于缺少监管，全球公共产品常被竞争性地过度使用。这就是制度经济学里常说的“公地悲剧”“集体行动”问题。

全球治理正是为了避免“公地悲剧”和“集体行动困境”所引发的“治理失灵”。哈丁（Hardin）最早提出“公地悲剧”的概念，他认为互动个体处于复杂系统中，未受规范的公地走向悲剧，有限公共资源（像森林、灌溉、渔业等）无法满足个体的福利诉求。[8]而治理是指“在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公众利益”为目的。如此，发挥制度的设计、引导与限制作用，是提供规范、从而实现全球治理自我实施（self-enforcement）的核心动力。

威廉姆斯（O.E.Williamson）将制度经济学分为嵌入型制度（非正式、习惯、传统和规范）、正式制度环境、治理、资源配置与应用等四个层次，其中治理活动处在第三层。在威廉姆斯看来，治理（Governance）就是通过契约，约定制度结构，将治理结构与交易行为联系起来，以此引导并重塑行为体动机，从而进行资源配置和使用。[9]简言之，治理强调制度的协调、引导和规范作用。

奥尔森（Mancur Olson）认为，在成员人数少的集体行动中，成员更容易辨识搭便车行为。因而，降低集团规模，或通过制度安排为少数参与者提供选择性激励（selective incentive），都是降低交易成本、促成有效合作的重要途径。[10]受“集体行动困境”的影响，全球治理需要通过制度性规定，解决公共产品赤字的“治理失灵”问题。值得一提的是，提供选择性激励需要明确产权界限。[11]如果没有明确界定权责，就无法有效处理外部性问题。引入政府干预，界定产权和明晰权责，是一种常见方式。通过界定产权，外部性就被内部化了，交易成本也会相应下降。

克服“公地悲剧”的方式多种多样，概括起来包括通过制度界定产权、提供选择性激励、控制集团规模等。除此之外，奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为传统分析公共事务的理论模型往往走向悲观，要么借助市场手段，要么借助政府管理。她提出自治管理公共物品是解决“公地悲剧”的第三条途径。她的研究对象是具有竞争且非排他性的“公共池塘物品”。为了遏制“公地悲剧”的发生，人们可以自发形成小规模的社会契约，通过转让有限的权利，使问题得以解决。[12]

在全球治理的实践中，出于应对“公地悲剧”的需要，制度处于不断“试错”或“磨合”的过程中。有时正式制度更适用，有时则是非正式制度；有时需要自上而下的制度，有时则是自下而上的制度。就实现形式来说，迄今为止全球治理并没有形成一种确定的组织形态或制度模式，而是在不同层面上，众多全球行为者（包括全球、国家和区域）共同协商形成的一种合作关系。各式各样的全球治理平台，例如联合国、二十国集团（G20）、金砖国家峰会、红十字会、劳工组织、气候变化会议等正式和非正式、政府间和非政府间的治理平台，都在治理全球事务中发挥着不可替代的作用。全球治理也需要相应的配套机构，比如设立秘书处、单独预算、规章制度和定期会议，以确保规则的实施。规则的执行组织机构可以是正式的，也可以是非正式的。

国际关系学者也对全球治理的参与主体、实现方式、权力关系和实现组织机构形式做出了积极的理论回应。罗西瑙（James N.Rosenau）认为，全球治理实际上是“所有层面的人类活动（从家庭到国际组织）的规则构成的体系，在这些体系中，通过运用控制权来实现具有跨国影响的目标”。[13]以奥兰·杨（Oran R.Young）为代表的新自由主义国际机制论者进一步强调全球治理“实际上只是各种国际机制，包括政府间机制以及非政府组织参与的国际机制的总和”。[14]其中，民族国家依然是全球治理的主要行为体。[15]罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈也将治理定义为“正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制”，[16]各国的集体行动受到全球治理机制的约束。安东尼·麦克格鲁（Anthony McGrew）[17]强调全球治理实际上需要塑造一种新的国际规范与权威。在全球政府缺位的情况下，各治理行为体（主要指国家[18]）为克服“治理失灵”现象，通过制度安排“发展普遍性承诺规范、向决策者提供高质量信息”，[19]实现全球公共产品的有效供给。[20]自由主义者倡导运用罗尔斯的正义观改造自利民族国家，认为全球治理谋求通过全球宪章、法律、规范约束行为体的行动，市场正义性需要制度的监管，[21]市场原教旨主义和单边主义在全球治理中不再行得通。

综上，全面结合行为体、对象、目标和实现形式等特点，可以将全球治理定义为：由国家或经济体构成的多权力中心的国际社会，为处理全球问题而建立的具有自我实施性质的国际制度、规则或机制总和；或在没有世界政府情况下，各国际博弈者通过集体行动克服国际政治中市场失灵的努力过程。