第四节 灾害集体行动柔性治理的策略选择

政府不仅需要对灾害进行有效的行政管理以降低生命财产的损失，而且需要完成复杂的柔性治理任务，才能将集体行动目标协调为一致，从而促进灾害社会的正向变迁。[40]传统政府管理模式强调政府是行使国家与社会事务管理的唯一权力中心，而治理范式则不再强调政府为唯一的权力核心，它主张不同主体之间应建立自愿性合作关系。新治理（new governance）范式更是提倡政府与民间非营利组织建立伙伴关系，[41]从而构建一种多元化的柔性治理模式。在灾害集体行动中，政府的柔性治理策略主要包括以下五种。

第一，“公私协力”是灾害集体行动柔性治理的基本策略。在灾害集体行动治理过程中，要摒弃政府是唯一和最高主导者的想法，建立起民间组织之间及民间组织与政府之间的“协力机制”。“公私协力”何以可能与何以可取？一方面，政府应召开民间组织灾害救助协调会，主动邀请民间组织共同参与，避免资源重叠与浪费。无组织的灾区外集体行动缺乏计划和有效的管理，有时非但不能帮助灾民，反而会成为灾区的负担。另一方面，民间组织也应主动将自己专长告诉政府，充分发挥运输、联系与协调等功能，并探索灾害服务民营的可能性。同时，民间组织与政府需要突破原有的组织架构，通过建构政府-民间、民间-民间的联系桥梁，充分动员和整合民间和政府部门的技术与专业人才等资源，充分发挥救灾的整合性群体力量，克服非组织性和利己性集体行动的负面影响，达到政府与民间组织灾害救助“双赢”和柔性治理的效果。

第二，通过柔性政策的制定减少反社会的集体情绪、引导灾民接受“天灾”情境定义、预防或阻断“人祸”情境定义、发挥灾民集体行动的正面效应而规避其负面风险是政府灾害治理的关键所在。一个经典的争议就是是“天灾”还是“人祸”导致灾害发生。政府往往面临着谁是灾害责任主体这一敏感而又无法回避的问题。本研究认为，这二者并不是绝对分割和相互对立的，在一定条件下二者是相互转换的。在灾害治理中，政府必须要排除“人祸”责任主体的说法，因为只有在“天灾”情境定义中，政府的救灾行动才有功劳可言。反之，灾民就会将责任归咎于政府，这不仅会引起灾民的强烈不满和抗争，还会威胁政治安全及社会稳定。而且，“灾民”这个概念是政府及法律系统创造出来的，因此灾民就有了情感倾诉和灾害补偿的具体对象。但是灾民的痛苦虽然震撼而强烈，却不至于扩散到灾区之外，灾害导致的社会风险被收缩在灾区内。因此，有效定义“灾民”并使其被社会各界所接受，将灾害风险有效控制在灾区内，也是政府治理策略的重点所在。[42]政府应该通过灾害信息的及时播报、正向解释以及专家诠释等方式影响民众对灾害情境的定义，将灾害导向“天灾”而非政府疏失。同时，政府要有意识地加强灾害形象管理，寻找决策的正当性和合法性，以维护自身利益和政府权威，这不仅有利于将灾民引导到积极的灾害救助行动中来，而且可以通过政策效应减少灾民的反社会集体行动。

第三，信任机制的建构是灾害集体行动有效治理的基础。目前，学界对于政府灾害治理的研究仅局限于政策与制度层面，而对于将“信任”作为灾害集体行动风险防范机制没有进行深入的探讨。虽然在灾害情境定义中有“天灾”与“人祸”之争，可能会出现民众不信任政府的现象，但事实上，在灾害发生前，民众是高度信任政府防灾应变能力的。学者斯坦博格（Steinberg）的研究发现，如果民众高度信任政府的防灾应变能力，反而会降低民众的风险知觉及防备程度。[43]米勒蒂（Mileti）等指出，即使民众已察觉到环境风险，他们仍宁愿相信政府已有充足的防灾规划与准备。[44]正是由于民众对政府防灾应变能力的信任和依赖，当灾害发生后，政府更需要充分利用这一潜在优势，设法维护、巩固和发展这一信任机制，避免“天灾”转向“人祸”，避免信任解体。就这个层面而言，信任机制的建构对于灾害集体行动的正向发展具有重要意义，因为它本身就是集体行动的组成部分，并为灾害治理提供合法性基础。换句话说，只有增强灾民、志愿者及政府之间的信任感，才能推进彼此间的合作，才能促进灾害集体行动的健康发展。而且，无论是正式还是非正式的信任机制，都可以作为灾害集体行动治理的权威来源。如何建立灾民与政府之间的信任机制？最重要的一点就是政府必须在灾害救助中体现出明显的治理绩效。

第四，灾害集体行动的公平治理是实现柔性治理的根本途径。重大灾害爆发后，灾区外大量人力与物力会源源不断地涌入，从而出现“需求超载”与“供给超载”（supply overload）并存的局面，资源分配的正当性（legitimacy）问题也因此成为万众瞩目的焦点。由于灾害情境是一种“常规状态的例外情境”，政府在灾害救助资源分配上具有很大的主观判断成分，因此民众常质疑政府的行为是政治秀或存在私心分配等。学者施耐德（Schneider）的研究发现，美国政府在卡特里娜飓风中最大的缺陷就在于缺乏明确的目标与资源分配的游戏规则，[45]而引发了灾民对政府的不信任和强烈不满。因此，公平的分配机制的建构对集体行动的发展有重要影响。在此基础上，社会脆弱性学派进一步指出，灾后资源缺乏或分配不公并非抗争性集体行动产生的根本原因，弱势群体的受灾风险偏高才是主要原因，所处社会阶层越低的群众，受灾害的风险就越高。菲利普（Philip）与马逸莲（Marjolein）通过对1950～2000年的统计资料进行分析发现，重大灾害可能会引发短期与中期暴力冲突，在经济欠发达的中、低收入国家中更是如此。[46]简言之，灾区社会结构的不公平性常伴随着灾区动荡，只不过是程度轻重和表现明显与否而已。在解释抗争性集体行动产生的原因方面，以往社会学者过于关注资源分配的公平性问题，几乎忽略了对灾害风险不平等的社会根源的深层研究，改善灾区社会结构的不平等应成为潜在的灾害治理的重要目标。

第五，加强灾害危机管理意识是实现柔性治理的基本要求。灾害情境具有高风险性、不确定性、复杂性、冲突性、行动性和紧迫性等特点，容易导致“破窗”集体行动的出现。如果人们在灾害中的失范行为没有得到及时制止，那么仿佛暗示这种行为被纵容而会导致人们打破更多的“窗户”。因此，当出现“破窗”现象时必须尽快处理，否则就会发出无序和混乱的暗示，灾民的自律性会随之松懈下来，失范的集体行动会滋生和蔓延。政府必须加强危机管理意识，及时对“破窗”行动进行有效治理，防止事态的进一步扩大。同时，重大灾害也会将灾区社会带入失衡、无序及高度不稳定的情境中，灾民会被迫投入信息搜集、定义情境和寻求新的行动规范等隐性集体行动中去。政府如何对隐性集体行动进行疏导和正向引导？如何避免其向显性的反社会集体行动转变？这需要灾害管理者比一般行政管理者具备更多的危机管理意识和灵活的危机处理能力，才能在时间有限、资源不足和人力缺乏的状况下进行及时有效的灾害治理。