转型时期杭州生活环境治理研究
杭州“五水共治”公众参与调查与对策探究[1]
◎张宁 董宏纪 卢靖
提要：提高公众参与度是杭州“五水共治”实践的有效保障。本文通过400多份问卷，对杭州8个城区公众的认知度、支持率、参与方式、付费意愿等做了调查，分析了杭州市“五水共治”公众“宣传性、举报性、主体性”参与路径及存在问题，并在社会宣传、“五水共治”、公众有效参与管理等方面提出了对策建议。
关键词：“五水共治” 公众参与 满意度 杭州
作者张宁，杭州电子科技大学管理学院教授、博士；董宏纪，浙江水利水电学院机电系副教授；卢靖，杭州电子科技大学管理学院硕士研究生（邮政编码 310018）。
历年来，浙江多次强调要用科学发展的理念和方法来研究用水、治水、节水工作，但随着经济的快速发展，急剧推进的城市化和工业化过程造成人口与资源矛盾尖锐，造成了大规模的生态破坏和十分严重的环境污染问题，水资源整体态势异常严峻和复杂，表现为相互交织和叠加的多重危机。浙江省委十三届四次全会提出，要以治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水（以下简称“五水共治”）为突破口倒逼转型升级，“五水共治”吹响了浙江大规模治水行动的新号角。杭州西湖闻名遐迩，因西溪而传世，因钱塘江而壮美，区域内江、河、湖、溪“四水共导”，正是建设美丽幸福的首善之区的题中应有之义。基于浙江省“五水共治”的契机，打造杭州“水中城市”之美，建设人水和谐的美丽幸福城市，是城市全民参与的重要举措。目前杭州市各街道、社区通过各种宣传标语的张贴，新闻媒体的广泛报道，道路上的工程施工，河道、下水管道的清理疏通等方式，正如火如荼地推进“五水共治”，客观上给居民的生活带来了一些影响。一方面，政府非常有必要对公众参与“五水共治”的情况进行调查，了解其参与行为及影响因素，指导“五水共治”未来几年的顺利推进；另一方面，“五水共治”实施的群众满意度也直接决定了该政策实行的效果，有助于政府进一步了解民情、反映民意。因此，本文通过对杭州“五水共治”公众满意度的调查分析，不仅可以促进公众对政府决策的理解和认同，推动“五水共治”决策的实施，而且也可以提升群众参与公共服务的能力，增强政治责任感，对切实改善杭州市水环境质量、促进经济社会可持续发展具有重要的理论与现实意义。
一 杭州“五水共治”公众参与情况调查
课题组通过杭州电子科技大学学生暑期实践活动，分别对杭州市西湖区、上城区、下城区、江干区、拱墅区、滨江区、萧山区、余杭区8个城区，“五水共治”领导办公室，以及施工单位等进行走访抽样调查。调查共发放问卷420份，收回410份问卷，其中有效问卷为388份，有效问卷回收率达92.4%。
调查样本基本情况见表1。
表1 调查样本基本情况
（一）对“五水共治”概念及相关知识的认知度
调查结果显示，在对“五水共治”的了解程度上，城市公众“了解一点”的比例最高，为66.1%；“比较了解”和“非常了解”的公众占比分别为14.8%和4.5%；而7.1%和7.5%的公众选择的分别是“没听说，不知道具体含义”和“从来不知”。方差分析显示，不同年龄和不同学历水平的公众在对“五水共治”了解程度上存在显著差异。从年龄段上看，18～30岁公众的知晓比例显著高于其他年龄段人群。根据《杭州市统计年鉴2013》的数据，杭州市男女比例非常接近，因此认为受访人员的男女比例与现实情况基本相符，性别上不存在显著差异。在学历结构上，“研究生及以上”和“专科或本科”学历的公众对“五水共治”的了解程度最高。
对于“五水共治”概念的把握，超过半数（56%）的社会公众知晓其准确含义，即“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”。18.4%的受访者在填写概念选项时，认为仅仅是一项治污工程；12.2%的受访者认为是饮水安全；8.2%的受访者认为是雨天排涝；5.2%的受访者选择“不知道”。
公众对“五水共治”的认知仍有较大的提升空间。调查数据显示，92.7%的城市公众对“五水共治”仍有着不同程度的理解，而56%的城市公众知晓“五水共治”的准确含义。但从对“五水”概念的认知出发再延伸，测量公众对“经济转型”和“治水攻坚战”等专业概念的认知度，数据显示，均有超过30%的城市公众称对这些概念不了解。可见，杭州市公众对“五水共治”概念的认知还存在较大的提升空间，政府、媒体及相关教育机构应该加强“五水共治”相关知识的传播，特别是针对具体可行的“臭黑河、垃圾河”的清理，要大联动推进其他各类治水工作，统筹推进治水治气和环境综合整治的政策和措施的传播，要让公众清楚地认知“五水共治”的现实意义，提升自身参与的环保素养，从而为经济持续健康发展与社会和谐稳定打下良好的群众基础。
（二）对“五水共治”的支持率及生活关联度的认知
调查数据显示，65.70%的杭州居民对“五水共治”实施的认可度较高（“很好”“较好”），认为“无所谓”及“不认可”的比例达到了34.20%。同时，杭州市民对“五水共治”的意义也进行了选填，其中“提高生活质量”“美化环境”“加强生态建设”的认同度最高，共达到68%左右，其次为“促进经济发展”“促进社会和谐”“加强群众公共意识”，占比分别为10.71%、10.29%和9.69%。方差分析发现，对“五水共治”认可度不同的城市公众在“‘五水共治’与生活关联度认知”上也存在显著差异，对“五水共治”认可度高的公众更倾向于认为该项目与生活相关。
数据表明，53.10%的城市公众认为“五水共治”工程对于“改善周边生活环境”最为重要，22.45%和12.85%的城市公众分别认为“五水共治”工程对于解决“高能耗高污染的城市发展方式”问题和“城市安全用水供给紧张和匮乏”问题最为重要；10.80%的城市公众认为“五水共治”工程对于解决杭州市“雾霾、洪水、台风等极端天气的发生频率”问题最为重要；另有0.80%的城市公众认为“五水共治”工程对于解决其他问题最为重要。
56.2%的城市公众对社区“五水共治”的文化建设表示“非常支持”，36.2%的城市公众表示“比较支持”，另有7.0%的城市公众表示“无所谓”，仅有0.1%的城市公众表示“不太支持”，0.5%的城市公众表示“不支持”。相关分析发现，城市公众对“‘五水共治’与生活关联度认知”与“社区水文化建设所持有的态度”在0.01的显著性水平下存在双侧显著正相关。这表明，一方面，提高杭州公众对“五水共治”与生活关联度的认知水平，有助于公众支持社区的“五水共治”文化建设；另一方面，加强公众参与对城市建设中的经济发展与环境保护的必要性认知，有助于建立整个社会利益主体的共同参与治理机制。
缩短美化环境与提高生活质量的心理距离，提高公众的聚焦能力。数据显示，城市公众对于“五水共治”与生活关联度相关问题较为关注，高达93.3%的城市公众认为“五水共治”与生活有不同程度的相关度，近70%的城市公众认为“五水共治”项目的开展对于“改善水污染等生活环境质量”最为重要，92.5%的城市公众愿意支持社区的水文化建设等活动。可见，城市公众对于跟自身相关的问题较为关心。研究发现，影响公众有效参与治水主动性的一个关键因素是公众的“心理距离”，也就是说，公众将自身周围水环境和饮水安全的可持续发展看作一个在时间上、空间上、社会关系上远离自己的议题，而归咎于政府管制能力的持久性。只有缩短公众的“心理距离”，将周围臭黑河、垃圾河及饮水安全等问题消除到一定程度，及时公示并进行持续性报道，才能转化成一个更真实的、本地的、相关的、急需解决的参与条件，从而使水环境变化与个人生活相关联，也才能号召社会公众行动起来，采取有效的治水募集及社会志愿服务团等主动参与方式，形成全员治水热潮，真正打赢治水攻坚战。
公众具有较高的生活质量需求，要创造条件鼓励环保和监督行为的统一。调查显示，杭州市公众在吃、穿、住、行、用各方面都有着较高的质量追求。城市公众更愿意选择那些成本较低的如改变生活习惯或者为个人省钱的方式，通过节约用水和不乱排放污水等措施来美化周边环境。因此，政府要鼓励和保护这种较高的美化生活环境的意愿，多方面创造条件将公众的被动性参与意愿转化成主动性参与行为。同时，媒体也要加强美化生活环境理念和“五水共治”文化建设等生活方式的传播，使居民的生活质量及生活水平都有显著提高，良好风气得以发扬，使得社会各界都能认识到美化生活的重要意义，从而真正实现杭州市悠闲生活方式和生态消费方式的转变。
（三）“五水共治”的公众参与方式
调查显示，虽然有61.3%的杭州市民“愿意参与”“五水共治”活动，但“等看情况再决定是否参与”的比例占到了35.6%，其余为“不参与”。在参与方式调查中，“节约用水”和“不乱排污水”是居民采用的最为直接便捷的方式，占比最高，分别为36.39%和24.68%；“积极参与政府举办的活动”及“参加志愿者服务”的占比分别为10.16%和7.33%；而愿意“助力‘治水公益基金’募集”的占比仅为3.81%（见图1）。方差分析显示，杭州市社会公众在参与程度与参与方式上仍存在显著性差异，公众参与程度较高的方面多集中在节约生活用水等一系列价格约束机制上。同时，参与方式及认可度在0.01的显著性水平下也存在显著差异，这表明社会公众对“节约用水”和“不乱排污水”等生活参与方式表示认同，占比达到40.91%，而对“积极参与政府举办的活动”“主动了解政府工作安排”“参加志愿者服务”等参与方式的认同，虽然也占了一定的比例，但除去“节约用水”和“不乱排污水”等惩罚性的相关活动外，“没参与过”的比例达到了10.30%。可见，社会公众主动参与的情况还有待进一步提高。
图1 “五水共治”社会公众参与方式
（四）“五水共治”募捐及付费意愿
在是否愿意为“五水共治”项目产品付费及募捐问题上，41.3%的社会公众表示“不愿意募捐”，“愿意募捐100元及以下”的比例为22.6%，“愿意募捐101～300元”的比例为11.6%，“愿意募捐301～500元”的比例为13.0%，“愿意募捐501元及以上”的比例为11.5%。方差分析发现，对“‘五水共治’与生活关联度认知”不同的城市公众在是否愿意为该项目募捐的态度上存在显著差异，认为“五水共治”与自己生活关联度越高的城市公众更愿意为改善周围环境而捐款；相反，周围水环境相对比较好的公众却不愿意采用这种方式对“五水共治”项目进行募捐。家庭月平均收入越高的城市公众，更倾向于为改善周围环境进行募捐，家庭月平均收入在15000元左右的公众募捐意愿比例最高，为19.3%。
公众具有适度的付费或募捐意愿，要注意区分群体的能力差异性。在对直接的排污、排涝整治及饮水质量提高等需支付较多费用或募集方面，城市公众显示了适度的付费或募捐意愿，受访者愿意以高于支付意愿的价格来购买更为安全的饮水装置或环保设备，但愿意支付的费用必须是适度的，选择愿意支付一成以下或一至两成的城市公众比例最高。此外，在“五水共治”项目的募捐活动中，有六成公众表示“不愿意募捐”或“募捐100元及以下”可以接受，这主要与周围环境变化的可见性相关。因此，政府和企业在对“五水共治”项目的产品进行定价时，需要考虑到这一因素，类似安全的饮用水等产品价格以不超过同类产品价格的10%为宜，不应该过多增加公众的经济成本，以免造成参与意愿到参与行动的障碍。另外，不同收入群体的付费或募捐意愿也有显著差异，家庭月平均收入在15000元及以上的群体，倾向于为改善周围环境而付费或募捐的比重越高，更愿意为购买用水安全产品支付更高的成本，因此，也要高度关注这一付费或募捐意愿最强的群体。
（五）户籍所在地与“五水共治”的关联性
从户籍所在地来看，不同户籍所在地的被调查者对“五水共治”成效的期望值都比较高，“非常期待”和“期待”分别占到了40.21%和25.52%，“无所谓”的占比为30.93%，“不看好”的占比仅为3.35%。数据显示，杭州市本地户籍的公众期望较高，其次为浙江其他城市的公众，其他省的公众期望相对较低，但进行显著性检验，差异并不大。根据皮尔森卡方检验p值为0.724，在显著性水平α=0.05的情况下，户籍所在地对“五水共治”成效的期望值并没有影响。由此可见，“五水共治”在任何省市推广，都是一项非常得民心的举措。
二 杭州“五水共治”公众参与中存在的问题与原因分析
（一）“五水共治”公众参与中存在的问题
杭州“五水共治”公众参与的调查结果表明，公众对“五水共治”的参与还存在一定的局限性，既有个人层面的问题，也有集体层面的问题。
1.公众环境管理的意识高与主动性不强的矛盾
长期以来，我国公益活动的民主意识不强，顺民思想严重，认为治水是国家的事。虽然绝大多数市民认为当前水环境污染对社会、经济、生态构成了巨大威胁，肯定了公众参与在环境保护中的重要性，但在付诸环境保护的实际行动中做得不够。面对水环境保护和污染治理，部分市民认为是政府的事，持观望态度，社会责任感不够强。调查数据显示，59.0%的公众对“五水共治”知晓但不了解，在不熟悉和不了解的原因中，有43.0%的公众承认是自身对时事的关注程度不高，41.4%的市民认为政府宣传力度需要加大，宣传途径有待拓宽，还有16.0%的公众认为经济压力导致无法参与公益活动。
2.“五水共治”具有良好的公众形象，但对政府治水的决心持消极态度
由于“五水共治”项目于2014年在浙江省范围内开始实施，治水过程在社会公众心中并没有掀起浪潮。调查显示，54.0%的公众认为“五水共治”的实施会对居民的生活有很大的正面影响，这表明政府在城市水治理事件中敢于面对问题，树立了一个有责任心的政府形象，但方差分析显示，仍有接近五成的公众认为该事件对生活没有影响，认为政府采取大规模的治水措施，虽然体现了一种负责的态度，但对政府治水的决心持消极态度，不容乐观。37.5%的公众认为政府会更重视企业经济指标，而对社会人文环境等指标重视不够。
3.“五水共治”施工过程对居民的交通和生活影响较大
在预调查中，我们意外发现“五水共治”施工给交通带来的影响引起了公众的不满。为此，在正式问卷调查中加入了相关选项，对8个城区分别展开抽样。调查结果显示，对“五水共治”带来的交通出行不便、噪声污染和异味、灰尘等，有近七成的公众表示不满。其中，25.00%的公众认为“五水共治”带来的交通不便应该得到彻底解决，23.21%的公众对“五水共治”施工过程带来的异味和灰尘感到不满，23.07%的公众认为夜间的噪声污染严重影响了市民休息。
4.信息传播途径有限，公众参与层次较低
前期调查数据统计结果显示，有近四成的公众认为政府宣传途径不对或宣传力度不足。为此，本课题组再次组织相关人员对“五水共治”的政策宣传及相关信息传播进行了调研。表2的调查结果显示，电视、广播这一宣传方式的覆盖面最广，覆盖了33.17%的人群，其后依次为报纸、杂志（23.51%），网络（15.94%），地铁、路边广告（11.27%），政府活动（10.79%），其他（5.31%）。传统媒体，如电视、广播，报纸、杂志能最大化地覆盖杭州市人群，是杭州居民获取政府信息的主流途径，而新兴媒体，如网络，地铁、路边广告，是年轻人获取信息的主要来源。近年来，传统媒体转型、部分业务向网络转移、推出电子报刊业务等，已经得到了一定的体现，但仍缺乏连续持久的深层次公众参与，如未能连续报道事件的后续情况，缺乏公众听证取证的办法，等等，导致广大市民虽有较强的参与意识，但参与层次较低。
表2 公众对“五水共治”信息获得途径
5.都市生活节奏加快，公众参与能力有限
杭州市经济发展迅速，都市生活节奏加快，普通市民的经济收入水平相对偏低，有62.3%的公众认为每天为生计忙碌，无多余时间和精力投身公益活动，这也是公众参与主动性不强的直接原因，同时也反映了城市居民个人的生活压力及经济状况在一定程度上影响了公众参与的水平。
（二）“五水共治”公众满意度及原因分析
通过公众对“五水共治”的知晓度、熟悉度以及“五水共治”实施过程中的公众参与情况调查，本文结合调查结果对公众总体满意度进行评分。
1.“五水共治”公众满意度调查的信度分析
为对杭州居民的满意度进行分析，需要对“治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水”五项工程分别进行满意度测试，本文分别采用污水处理情况、排水系统、饮用水供应量及水质、节水意识和“五水”总体情况五项指标表示。公众对“五水共治”总体满意度与排水系统的相关系数最高，这与本次调研过程中杭州城区出现的雨水排涝低洼等处理不及时造成的负面影响较大有关。由相关性的信度分析可知，标准化后克朗巴哈系数α为0.794，和0.8相差不大，仅相差0.006，可以认为内部一致性较好。
2.“五水共治”公众满意度量表分析
本文采取Likert量表，其中5分表示非常满意，4分表示满意，3分表示一般，2分表示不满意，1分表示非常不满意。为了更直观地看到社会公众对各因素的评价结果，我们简单建立了杭州“五水共治”公众满意度单要素评价模型，其数学公式为：
其中，ni/N表示某一因素在Likert量表下，某一得分的评分人数占所有评分人数的百分比。N表示填写问卷的总人数，ni表示选择该评分的人数，mi表示该因素在Likert量表下的评分（1～5分）。
将量表的调查结果导入模型，得到杭州居民对“五水”总体情况的Mi值为3.28分，对照标准，满意度为中等偏上，属于基本满意。其中，排水系统的满意度最低，Mi值为2.95分。经调查发现，杭州属于亚热带季风性气候，降水充沛，且老城区地势较低，导致杭州排水系统设计受到阻碍，尤其是雨季内涝，排水设备老化难以发挥其作用，直接影响了居民对排水系统的满意度。
污水处理情况的Mi值为3.12分，满意度相对不理想。调查结果显示，杭州市周边很多加工企业的工业污水和城市废水的不合理排放，导致杭州城区大部分河道仍然存在水质污染现象，还有部分河道存在富营养化情况。近六成的被调查者反映京杭运河武林门到拱宸桥段仍存在工业污水和城市废水偷排的情况，河水水质不佳，导致杭州居民对水质的满意度相对较低。
饮用水水质的Mi值为3.36分，杭州市在2009年就已经通过新的《生活饮用水卫生标准》，水质合格，且在各个社区内提供了纯净水服务设备，因此杭州居民对饮用水水质的满意度较高。
节水意识的Mi值为3.41分，这与杭州市居民整体素质的提高和阶梯式水价制度的实行是分不开的，水价税费机制有效地促进了群众节水意识的提高。
饮用水供应量的满意度最高，Mi值为3.83分。一方面，杭州市水量较为充沛，供水企业较为规范，很少出现断水情况；另一方面，大部分社区内都设置了饮用水净化机，城市居民可以自助取水。
3.“五水共治”公众满意度的原因分析
在“五水共治”公众满意度的原因分析方面，本文对政府总体表现、施工进程、污水处理、洪水防治、积水改造、节水推行以及饮用水改善等进行了研究。统计显示，杭州居民对“五水共治”项目政府总体表现的Mi值为3.33分，属于中等偏上水平。其中，对洪水防治和饮用水改善的满意度较高，Mi值分别为3.53分和3.52分；对污水处理和施工进程的满意度最低，Mi值均为3.13分。经调查，近年来杭州周边企业增多，工业污水和生活污水都难以有效排放，导致水环境污染加重，如蒋村、四季青、闸弄口、下沙等周边一带，由于排污能力跟不上，河道发黑、发臭现象较多。“五水共治”工程是一个长期的过程，施工管理给交通与生活带来的影响，也导致居民对“五水共治”施工的满意度较低。
三 提升杭州“五水共治”公众参与度的对策建议
（一）社会宣传方面
1.设计“五水共治”吉祥物，增强市民凝聚力
“五水共治”作为一项长远的政策，在宣传时可以考虑设立形象大使，以艺术的形式使“五水共治”具象化。考虑到目前部分居民对“五水共治”的了解还不够深入，设计吉祥物，一方面能够体现浙江省的人文素养；另一方面非常具有创新性，可以提高居民对“五水共治”政策的认可度。
2.及时公示“五水共治”的进度，坚定社会公众治水的决心
调查显示，绝大部分居民听说过“五水共治”，但是了解程度不够。建议政府将“五水共治”的有关决策或工程完成情况，在传媒上进行定期展示或公示。可通过电视或网络，在新闻类节目的底端进行“五水共治”信息的文字循环播放，或专门设立“五水共治”实况追踪专栏网站，让公众清楚地知道杭州市治水情况，而不是给出公众根本看不懂的技术指标。老百姓看不懂的公示，无异于不公示。
3.以奖励的方式吸引公众对“五水共治”建言献策
我们在调查中发现部分公众对“五水共治”的意义不够了解，参与主动性还不够。原因有两方面：一方面是传统宣传渠道的限制；另一方面是公众对“五水共治”的自我参与还不足。政府可以通过设置奖励来吸引公众对“五水共治”建言献策，如参与有奖举报、杭州市治水民间人物评选等活动，使公众实现由宣传性参与到举报性参与再到主体性参与的民主演进与深化。
（二）“五水共治”方面
1.积极推行第三方治理制度
环境污染第三方治理，就是由利益相对方来处理污水，实现高标排放。从调查实际看，目前杭州城区污水处理主体主要有三类：一是政府主办的污水处理厂，包括大部分城镇污水处理厂和部分工业园区的工业污水处理厂；二是企业自办的污水处理厂，主要是大部分工业污水处理厂；三是由政府委办的第三方污水处理厂，包括部分城镇污水处理厂和工业园区污水处理厂。从监管的角度看，政府主办的污水处理厂与监管部门是利益共同方，企业自办的污水处理厂与企业是利益共同方，两者都很难得到有效监管。因此，必须按照要求，分期分批将政府主办的污水处理厂和企业自办的污水处理厂移交第三方管理和运营，在不同区域设立若干个污水处理运营主体。这既有利于获取污水处理的规模经济效益，又便于环保部门加强监管。
2.施工规划及管理采取公众听证制度
现代居民工作忙碌，如果仅将施工通知在小区公告栏进行公示，很多居民有可能看不到，这会给居民带来许多不便，建议将具体施工情况、备用路线，以及其他注意事项以短信的形式及时发到居民的手机上，以减少对其生活的影响。同时，调查研究显示，施工带来的噪声污染也是一个严重的问题。建议施工规划采取小区公众听证制度，让时间合理化，针对不同社区可分别对待。另外，小区如果地处交通要道，人流量大，则应该错开上班高峰期进行施工。
3.“五水共治”募集资金使用情况公示要具体化
调查发现，公众对资金的使用透明度不高表示不满，居民反映只知晓资金的大致情况，对于具体情况则不熟悉，也不知道如何查询。建议政府在相应的网站或通过其他渠道，展示资金使用的具体情况。另外，还要让居民获知如何查询资金使用情况。
（三）公众有效参与管理方面
1.建立民间环保组织，发挥民间力量的作用
民间环保组织是水环境治理的一支重要力量。公益环保组织扎根基层，对身边的污染行为非常了解，市民可向环保组织负责人检举身边的污染行为和事件。政府一定要鼓励民间环保组织的建立，并对公益环保组织给予精神和物质的奖励。
2.强化自我环保意识，增强社会责任感
居民应该自觉强化环保意识，提高自身环保素质。环保事业是集文化素质与公共道德于一体的事业，只有居民的综合素质提升了，居民的环保意识才会相应地加强。各个社区可通过业主代表大会，发动本社区和小区居民投身水环境保护工作，只要身边的人都重视起来，社会公众就能够积极参与水环境治理，周边水环境也会逐步达标。
3.加强政府与社会公众的交流与沟通，提高群众满意度
调查发现，居民的不满主要集中于工程施工对生活的影响方面，我们在建议政府积极改进的同时，也希望居民对“五水共治”带来的影响提前做好准备。如获知施工带来的交通影响后，可以提前做好备用路线的准备工作。另外，居民要树立主人翁意识，监督企业和支持政府，对不合理的现象进行举报，对可以改善的方面进行建议，并留心政府在社区投放的监督举报电话公示牌，以自身的环保行为去影响和带动周边的人群。
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（责任编辑 方晨光）
[1] 2014年杭州市哲学社会科学规划课题成果“杭州‘五水共治’中的公众参与政策与方法研究”（B14GL02）。