导言

第一节 中国世界文化遗产保护管理的现状与问题

1972年，联合国教科文组织（UNESCO）签订并通过了保护全人类共同遗产的《保护世界文化和自然遗产公约》（后文简称《世界遗产公约》），至今已经经历了43年的时间。根据截至2014年6月UNESCO公布的相关数据，在全球范围内，迄今共有190个国家加入此公约，目前在161个缔约国中，被正式列入《世界遗产名录》的世界遗产总数为1007处，其中包含自然遗产197处、文化遗产779处、复合遗产31处[1]（图0-1）。保护世界遗产的意识不断深入人心，可持续发展观念已经在全世界范围内得到普及和推广，作为一项广泛的国际行动，世界遗产保护体系以保护遗产的突出普遍价值为核心，贯彻落实到遗产申报、监测、管理、援助等多个方面和环节。然而，由于受到战争、自然灾害、环境污染以及经济发展带来的快速城市化等多种主客观因素的影响，世界文化和自然遗产遭受严重的威胁。而濒危世界遗产的增加、自然遗产与文化遗产比例失衡、频繁的观光活动和过度的旅游开发，以及《世界遗产公约》与世界遗产委员会在保护、监测、约束力方面的有限性等，也使世界遗产的保护管理面临新的难题和挑战。

我国拥有丰富的遗产类型与资源，其具有重要的历史价值和文化价值。我国1985年12月加入《世界遗产公约》[2]，从此开启了保护世界遗产的进程。1986年，中国首次向联合国教科文组织提交《中国世界遗产预备名单》，其中包括28项遗产。1987年，有6项遗产被正式列入《世界遗产名录》，实现了中国世界遗产数量上零的突破[3]。1999年10月29日，中国当选为世界遗产委员会成员。截至2014年6月第三十八届世界遗产大会，中国已被列入《世界遗产名录》的文化和自然遗产共有47处，所拥有的世界遗产数跃居世界第二，仅次于意大利的50处。同时，中国是目前世界上文化与自然双重遗产数量最多的国家，也是拥有世界遗产类别最齐全的国家之一（图0-2、附录2）。中国的世界遗产包括以下四种。

文化遗产29处：长城，明清皇家宫殿（北京故宫、沈阳故宫），陕西秦始皇陵及兵马俑，甘肃敦煌莫高窟，北京周口店北京猿人遗址，河北承德避暑山庄及周围寺庙，山东曲阜的孔庙、孔府、孔林，湖北武当山古建筑群，西藏拉萨布达拉宫历史建筑群，云南丽江古城，山西平遥古城，江苏苏州古典园林，北京颐和园，北京天坛，重庆大足石刻，四川青城山—都江堰水利工程，河南洛阳龙门石窟，明清皇家陵寝（湖北钟祥市明显陵、河北遵化市清东陵、河北易县清西陵、辽宁沈阳市盛京三陵），安徽皖南古村落（西递、宏村），山西大同云冈石窟，高句丽王城、王陵及贵族墓葬群，澳门历史城区，河南安阳殷墟，广东开平碉楼与村落，福建土楼，河南登封“天地之中”历史建筑群，内蒙古元上都遗址，大运河，丝绸之路。

自然遗产10处：湖南武陵源国家级名胜区、四川九寨沟国家级名胜区、四川黄龙国家级名胜区、云南三江并流、四川大熊猫栖息地、中国南方喀斯特、江西三清山、中国丹霞、中国澄江化石地、新疆天山。

文化与自然双重遗产4处：山东泰山、四川峨眉山─乐山风景名胜区、安徽黄山、福建武夷山。

文化景观4处：江西庐山、山西五台山、云南哈尼梯田、杭州西湖[4]。

此外，中国入选联合国教科文组织“人类口述和非物质遗产代表作”的项目为：昆曲、古琴艺术、新疆维吾尔木卡姆艺术、蒙古族长调民歌、端午节、书法、篆刻、剪纸、雕版印刷、传统木结构营造技艺、妈祖信俗以及中国蚕桑丝织技艺、福建南音、南京云锦、安徽宣纸、贵州侗族大歌、广东粤剧、《格萨尔》史诗、浙江龙泉青瓷、青海热贡艺术、藏戏、新疆《玛纳斯》、蒙古族呼麦、甘肃花儿、西安鼓乐、朝鲜族农乐舞、中医针灸、京剧、中国皮影戏等。

从以上相关数据可以看出，中国世界文化遗产种类丰富，包括《世界遗产公约》中规定的文物类、建筑群类、考古遗址类和《实施保护世界文化与自然遗产公约的操作指南》中规定的文化景观、历史城镇等。同时，这些文化遗产分布地域广泛，在平原、山区、沙漠、海岛、高原都有分布。此外，这些遗产时间跨度大，所代表的文化具有多元性，不仅有占据主导性的汉文化，还有极具代表性的少数民族文化。2006年12月15日，国家文物局公布了重设的第二批《中国世界文化遗产预备名单》并报送联合国教科文组织世界遗产中心，入选的35项文化遗产不仅涵盖5项古迹类、8项遗址类、14项建筑类，同时还包括3项文化线路、3项工业遗产、2项文化景观等新的遗产类型，这也充分反映了我国世界文化遗产的多样性特征。

随着中国世界遗产规模的不断扩大、社会各界对于保护世界遗产重要性意识的不断增强，我国世界遗产的保护管理水平也通过实践工作得到提升。近年来，我国实施了承德避暑山庄及周围寺庙的保护工程、嘉峪关的文物保护工程、大足石刻千手观音像的抢救和保护修复、高句丽壁画墓的保护，以及元上都遗址、哈尼梯田、大运河、丝绸之路的申遗工作。同时，初步建设起中国世界文化遗产监测巡视、监测预警体系，一大批体现世界文化遗产类型平衡性和多样性的文化遗产被列入《中国世界文化遗产预备名单》。这些在不断探索中建立起的世界遗产保护理念、评估登录方法和管理制度，不仅有助于健全和完善我国自然保护区、文化遗产和风景名胜区的保护和管理工作，而且对城乡规划、生态环境、历史文化的传承和发扬等发挥着十分积极的作用。

中国的申遗热潮为世界遗产地发展带来了许多新的经济机遇与社会效益[5]，但是我国的世界遗产保护管理尚处于不断的摸索中，面对转型期市场经济的冲击和高度商业化的开发，一些遗产地保护管理的负面影响和新问题也不断出现，其中在保护、管理、研究方面产生的潜在危机更值得人们反思。

1.世界遗产价值观的错位

世界遗产的发展与特征的形成是一个长期缓慢的积累过程，不是短期突变的结果，只有在保护世界遗产与促进世界遗产发展之间保持辩证关系，才能充分保证世界遗产的真实性、完整性和可持续发展。然而，目前在中国许多世界遗产地的保护管理工作中，价值观和思维方式以功利主义为主导。一些地方领导急功近利，为了通过申报世界遗产来彰显政绩、得到晋升，而将保护发展世界遗产的长期目标变成一种体现个人政绩的短期行为，盲目求快、求新、求变，片面强调形式化、装饰化、表面化的东西，忽视其理性、科学、人性化、生态化的本质内涵。于是，在表现权力、追求商业利益的错误价值观的驱动之下，一些地区往往在申遗方面不遗余力，却缺乏研究和保护，申报成为最终目的，而遗产保护却退居次要地位。

同时，当前社会各界对世界遗产的保护意识还多停留在遗产地建筑物及其周边环境的具象形态特征层面，而经常忽视保护区内无形的、综合的社会特性的保护。其实，与遗产地本质密切关联的、更为精妙复杂的价值特征，如社会特性、居民生活模式以及社会结构等恰恰体现了遗产地的价值基础，并对保护遗产地价值的原真性起着重要的作用。例如，中国历史名城中保存最为完整的古城之一——丽江于1997年12月被联合国教科文组织提名为世界遗产地。自此，丽江古城旅游业蓬勃发展，但是旅游业过度开发所引起的遗产地社会特性的深刻转变却没有引起人们足够的重视。丽江的社会调查表明，当地民居被改造为商业用房的比例非常高，历史建筑的使用功能已经明显改变。丽江原住居民大量外迁、当地社会老龄化问题加重、传统民族文化遭受冲击、生态环境发生改变，这些问题共同构成影响丽江古城社会特性的消极因素，使家庭结构、职业构成和社会交往发生显著的变化。尤其是大量的旅游者及外来移民的涌入和公共空间使用功能的变化对“正在使用的遗产”——本地居民的社会交往产生了巨大的影响，而这些居民正是遗产地文化特性和社会特性的根本载体[6]。

2.世界遗产资源的过度开发和利用

世界遗产的品牌效应以及作为特殊资源所蕴含的价值内涵带动了基础设施建设和特色产业发展，同时也带来了巨大的旅游和经济效益[7]。在世界遗产旅游开发的大背景下，一些遗产地“重利用、轻保护”，在旅游开发所产生的市场效益的驱动下，片面强调经济发展，打着“恢复传统”的名义对古迹进行破坏，极大影响了其历史风貌的真实性和完整性，以至使之成为“濒危遗产”。也有一些遗产地完全忽视生态环境、基础设施和游客承载力等综合因素，不能有效平衡保护与开发利用的关系，“少数地方对世界文化遗产进行超负荷利用和破坏性开发，存在商业化、人工化和城镇化倾向，使世界文化遗产的真实性、完整性受到损害”[8]。

例如，平遥古城于1997年由联合国教科文组织正式确定为世界文化遗产之后，每年有100多万游客涌入，游客的增多加速了古城的老化，也导致了旅游品质的下降，同时基础设施的不断老化也在考验着古城的管理水平。2005年10月17日，古城南城门一段城墙发生坍塌，更是引来各界的高度关注。美国《大西洋》月刊曾发表了一篇名为《中国古城能否在进行修复的同时而不被迪士尼化？》的文章[9]，文中主要提出三方面的质疑和担忧：一是平遥基础设施陈旧；二是平遥城内人满为患；三是平遥县城商业化倾向严重，已经严重影响到古城的保护。该文作者认为：“位于中国山西省的平遥古城已经经历了2700年的风雨，这座中国最后一批保存完好的、有城墙包围的古城之一正在经历一场身份危机。”[10]其实，不只平遥古城，泰山景区[11]、武当山古建筑群[12]、张家界武陵源[13]等中国世界遗产，都或多或少地面临着如何更好平衡保护与利用关系的考验。

3.世界遗产管理体系尚不完善

与西方发达国家以政府为主导、中央政府文化遗产主管部门实行统一管理的模式相比，我国世界遗产管理主体结构复杂，缺乏国家级的统一保护管理机构，不同政府部门之间存在着衔接和协调问题。区域性、多元化、多层次的管理模式和体制是导致中国世界遗产难以得到有效保护的重要原因。

“从国家来说，自然遗产的管理划归建设部负责，文化遗产的管理归国家文物局负责。同时旅游、林业、环保甚至水利等很多部门在这些遗产地又都有其管理范围。代表中国政府与联合国教科文组织相对应的中国世界遗产委员会却又设在对世界遗产没有任何管理权的教育部。”[14]由于我国的世界遗产分别隶属不同的管理部门，很容易产生各自为政、无法相互配合或协调的问题，使得工作效率很低，有时甚至可能由于管理观念或标准的不同而发生政策方面的冲突（图0-3）。从地方上来说，国家对世界遗产的管理仅局限于宏观指导性的层面，在涉及具体的管理工作时，则是由地方政府相关部门负责实施的。而地方性、个人化的错误价值观和行为导致在对遗产地的保护管理过程中出现许多违法违规现象。以上种种问题均反映出社会转型期的中国世界遗产管理体系依然尚不完善，处于调整和摸索阶段。

4.缺乏有效的世界遗产基本法规作为指导

我国现有的世界遗产保护法律体系由不同层级、部门所颁布的一系列法律法规、部门规章、地方性法规和文件架构而成，而在国家层面，却没有出台针对世界遗产保护和管理的统一性专项法律和法规。目前中国文化遗产保护方面的两项基本法律《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国非物质文化遗产法》，所针对的立法对象主要为文物（即物质文化遗产）和非物质文化遗产，而非世界文化遗产。其他法律法规如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《中华人民共和国风景名胜区条例》《中华人民共和国水下文物保护管理条例》等，虽然涉及中央、地方政府在文化遗产保护的主体地位和保护责任，却并未具体明确世界遗产保护管理的操作内容。

同时，《世界文化遗产保护管理办法》《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》等部门规章和规范性文件，大多缺乏正式的立法程序和法律责任条款，法律效力不强，因而无法有效地在实际工作中对世界文化遗产进行保护。此外，不同政府部门和层级所颁布的法律法规、规章制度之间还经常存在难以衔接和协调的问题。由于缺乏具有可操作性的世界遗产保护专项法律法规的指导，各行业管理部门在制定相关法律标准时通常各自为政，易从本部门利益出发，从而使现存法律体系对世界遗产的保护力度不足。

5.世界遗产研究技术相对薄弱

受历史、经济、科技水平等因素的影响，我国世界遗产保护管理的研究与国际先进的技术理念之间尚存在一定的差距，而在实际工作过程中所暴露的若干问题也凸显出理论研究的薄弱和不足。例如，2000年12月，世界文化遗产地曲阜孔府、孔庙、孔林管理机构与某企业集团合作，为进行庆典活动在文物景区内进行大规模的卫生大扫除，许多地方用水管直接喷冲或以其他工具直接擦拭，致使古建筑油漆彩绘均有不同程度的脱漆现象。“水洗三孔”事件对孔庙造成了严重的损坏，造成古建筑大面积彩绘模糊不清。同时也带来潜在的危害，如建筑木架木质内渗水，造成漆层拱起和进一步脱落；被水冲刷的石碑渗水，结冰易出现裂缝；用水擦洗后的展室室内湿度增大，严重威胁其中所陈列文物的安全[15]。世界遗产具有唯一性和不可再造性，要对其进行有效的保护管理就需要大力增强国际合作与交流，以科学理论为指导，提高此领域研究的规范性和前沿性，并将其适时应用转化到实际的世界遗产保护管理工作中。

澳门历经几百年的中西交融，且在历史变迁中极少发生战乱，具有深厚的文化积淀以及建筑景观特色，城市各个阶段都留下了丰富的历史遗产。由于地处经济发达的珠江三角洲，城市经济社会发展迅速，同时伴随着澳门回归以及一系列新政策的实施，对外联系不断加强，这些均为澳门的持续发展拓展了新的空间和领域。然而，城市化的加速发展从根本上改变了澳门传统的城市发展模式、土地利用、城市空间结构以及形态，由于澳门历史城区属于城镇历史中心类型，是具有现代城市化特征的生活区，人口密度高，游客人数超过城镇总人口50倍，遗产保护与城市建设、基础设施、环境、资源、社会经济生态等方面的各类矛盾与问题也相对较为突出，因此，针对澳门展开研究将在中国的世界文化遗产保护管理方面具有一定的代表性和示范作用。