第三章 城镇养老保险扩张对老年人居住模式的影响

第一节 中国城镇养老保险制度的演变

一 研究问题的提出

自20世纪90年代以来，不断扩大城镇养老保险的覆盖范围已成为中国城镇养老保险制度建设的一个重要举措。覆盖人群从机关事业单位工作人员以及全民所有制与城镇集体所有制企业职工，逐渐延伸至外资与私营企业职工、个体工商户、灵活就业人员以及农民工。这一举措成效显著：2000～2009年间，领取城镇基本养老保险的离退休人员逐年递增（见图3-1），凸显了社会对国民养老的大力支持。

图3-1 历年年末城镇基本养老保险参保人数与参保离退休人员人数

数据来源：各年度中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报。

除了社会的养老支持，已经维系了几千年的传统家庭养老更是功不可没。家庭养老主要是以占据社会主流的两代或三代同堂居住模式为载体实现其功能。2000年人口普查数据显示，65岁及以上城镇男性老人与子女^[1]合住的比例为55.8%，城镇女性老人这一比例为64.4%；80岁及以上城镇男性老人与子女合住比例为61.2%，城镇女性老人为76.4%（曾毅、王正联，2004），所有的数据均超过50%，家庭养老的地位始终稳居前列。

那么，社会的养老支持与家庭的养老功能之间构成怎样的关系，是彼此替代抑或相生相长？具体而言，城镇养老保障体系的建设，是否会动摇两代或者三代同堂这种传统居住模式，从而弱化家庭的养老功能？这在众多西方发达国家的研究中曾得到肯定的验证（Costa，1997，1999；McGarry and Schoeni，2000；Engelhardt et al.，2005）。但是，这个验证对于价值观异于西方且目前尚处在发展阶段的中国是否同样成立？解答这个问题，既可推测传统家庭养老模式在新形势下得以承继的可能性，也能为中国未来的养老模式何去何从提供正确可行的思路。这是关乎当今社会和谐稳定的一个重要命题。

因此，本章的研究目的具体为：①中国城镇养老保险对老年人居住模式有怎样的影响；②其背后的影响机制是什么；③城镇养老保险对老年人居住模式的影响随着时间推移是逐渐强化抑或日趋弱化。

二 中国城镇养老保险制度的发展

目前，中国的养老保险制度主要覆盖面为城镇职工。根据全国老龄工作委员会在20个省市开展的“中国老年人口状况追踪调查”，2006年中国农村仅有4.8%的老年人享有养老金保障。农村地区自2009年才开始在10%的县（市、区）推行新型农村社会养老保险的试点^[2]。中国的城镇养老保险制度包括了企业职工基本养老保险制度以及国家机关、事业单位养老保险制度。1953年颁发的《劳动保险条例》^[3]和1955年《关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》^[4]启动了这两类养老保险，并规定两类保险制度分开执行。1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》将两者合为一体。1978年国务院发布的两个暂行办法《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》再次将两类养老保险分离。

1978年以后企业职工的养老保险制度逐渐普及与深化。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》指出，“本决定适用于全民所有制企业。城镇集体所有制企业可以参照执行；对外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者，也要逐步建立养老保险制度”。1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》与1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》提出：“到本世纪末，要基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者的养老保险体系”，“进一步扩大养老保险的覆盖范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制”。以上三次发文均直指扩大养老保险覆盖范围的目标，但尚未落实具体实施办法。2001年劳动和社会保障部发布《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，制定了针对个体工商户和灵活就业人员以及农民合同制职工的养老金计发办法：“城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年的，可按规定领取基本养老金”，“参加养老保险的农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁时，累计缴费年限满15年以上的，可按规定领取基本养老金”。2005年《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》指明：“当前及今后一个时期，以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点，扩大基本养老保险覆盖范围”，并将个体劳动者与灵活就业人员的养老保险缴费和计发与企业职工相统一，具体为“统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金”。

与中央出台的企业职工养老保险制度相配套，地方政府也纷纷推出适合本地的养老保险规定，力求扩大城镇养老保险的覆盖范围。比如2006年北京出台《北京市基本养老保险规定》，将个体工商户和灵活就业人员统一纳入养老保险范围，这些人员若按照规定缴纳基本养老保险费累计满15年，在退休后便可按月领取养老金。河北省也于2006年出台《关于进一步扩大城镇基本养老保险覆盖面的意见》，提出在“十一五”期间全省每年保持参保人数净增长6%以上的目标，争取到“十一五”末基本实现城镇从业人员基本养老保险全覆盖。

机关事业单位养老保险制度的发展清晰简明，该制度主要基于1978年国务院下达的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》^[5]和《关于工人退休、退职的暂行办法》^[6]中关于政府和事业单位的部分，以及1993年出台的《国家公务员暂行条例》^[7]（雷晓燕等，2010），明确党政机关、群众团体、事业单位的工作人员在退休后可按规定领取养老保险金。

总之，自20世纪90年代起，不断扩大城镇基本养老保险的覆盖范围一直是城镇养老保险制度建设的工作重点之一。