第二编 社会主义过渡阶段的法制建设良好开局（1949～1956年）
第三章 《六法全书》的废除与《共同纲领》的制定
第一节 废除旧法统《六法全书》及其影响
一 中共中央做出废除《六法全书》的决定
《六法全书》是国民党政府在其执政期间颁布的宪法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法和行政法规的汇编，收录了国民党政府的基本法律，它们是调整国民党统治区法律秩序的规范性文件。
其中，宪法及宪法性法律主要有1928年10月3日国民党中央执行委员会常务委员会制定的《训政纲领》，1931年6月1日国民党政府颁布的《中华民国训政时期约法》，1936年国民党政府颁布的《中华民国宪法草案》（又称《五五宪草》），1947年1月1日国民党政府颁布的《中华民国宪法》。[1]
关于民法，国民党政府于1929年5月23日至1930年12月26日陆续颁布了《中华民国民法》，共5编1223条，是中国历史上第一部正式制定的民法典。另外国民党政府采取民商合一的原则，1929～1946年先后制定和修正公布了《票据法》《公司法》《海商法》《保险法》《船舶法》等，作为民法的特别法规。[2]
刑法是国民党政府的一个重要法律。国民党政府颁布过两部刑法典，即1928年的《中华民国刑法》和1935年的《中华民国刑法》。另外在不同时期还颁布了大量的刑事法规，主要有《暂时反革命治罪法》《惩治盗匪暂行条例》《惩治盗匪暂行办法》《危害民国紧急治罪法》《惩治汉奸条例》《妨害国家总动员惩罚暂行条例》《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》《惩治叛乱条例》《陆海空军刑法》等。
关于诉讼法，国民党政府分别于1928年和1930年制定了《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》，此外国民党政府还制定了一些单行诉讼法规，如《特种刑事案件诉讼条例》《非常时期民事诉讼补充条例》等作为诉讼法典的补充。
国民党政府的法院组织法的制定始于1928年。国民政府司法院依据北洋政府的《法院编制法》，先于1928年8月草拟《暂行法院组织法草案》，1930年6月又草拟出《法院组织法草案》，后经数次修正，于1932年10月8日通过《法院组织法》，共计15章91条。此外，国民党政府还颁布了《特种刑事法庭组织条例》《最高法院组织法》等法规。[3]
以上述“六法”为基础，结合判例、解释判例和一些单行法规，形成了国民党政府的法律体系。这些法律，虽然具有一定的处理社会公共事务的作用，但由于它形成于半殖民地半封建社会，处于中国内忧外患的社会背景下，因此，它反映了中国封建社会遗留的部分内容，强搬了西方资本主义国家的一些具体规定，带有极强的政治斗争色彩。
有鉴于此，1949年2月，中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》（以下简称《指示》）。[4]《指示》认为：“有些学过旧法律的人”甚至有些“较负责的政法干部”，对《六法全书》的态度不符合中国共产党所主张的马克思主义的国家观和法律观，因而需要进一步认清《六法全书》的性质，以使解放区的司法原则得到普遍的施行。
《指示》指出：“法律是统治阶级公开以武装强制执行的所谓国家意识形态。法律和国家一样，只是保护一定统治阶级利益的工具。国民党的《六法全书》和一般资产阶级法律一样，以掩盖阶级本质的形式出现，但是实际上既然没有超阶级的国家，当然也不能有超阶级的法律。《六法全书》和一般资产阶级法律一样，以所谓人人在法律面前一律平等的面貌出现，但是实际上在统治阶级与被统治阶级之间、剥削阶级与被剥削阶级之间、有产者与无产者之间、债权人与债务人之间没有真正共同的利害，因而也不能有真正平等的法权。因此，国民党全部法律只能是保护地主与买办官僚资产阶级反统治的工具，是镇压与束缚广大人民群众的武器。《六法全书》绝不能是蒋管区与解放区均能适用的法律。”
对于《六法全书》中“某些所谓保护全体人民利益的条款”，《指示》指出：“这正和国家本身一样，恰是阶级斗争不可调和的产物和表现，即反动统治阶级为保障其基本的阶级利益（财产与政权）的安全起见，不能不在其法律的某些条文中，一方面照顾它的同盟者或它试图争取的同盟者的某些部分利益，企图以此来巩固其阶级统治；另一方面不能不敷衍一下它的根本敌人——劳动人民，企图以此来缓和反对它的阶级斗争。因此，不能因国民党的《六法全书》有某些似是而非的所谓保护全体人民利益的条款，便把它看作只是一部分而不是在基本上不合乎广大人民利益的法律，而应把它看作是基本上不合乎人民利益的法律。”
对于在抗日时期各根据地适用国民党的某些法律的问题，《指示》指出：“在反动统治下，我们也常常利用反动法律中个别有利于群众的条文来保护与争取群众的利益，并向群众揭露反动法律本质上的反动性。无疑的，这样做是正确的。但不能把我们这种一时的策略上的行动，解释为我们在基本上承认国民党的反动法律，或者认为在新民主主义政权下能够在基本上采用国民党的反动的旧法律。”
因此，“司法机关应该经常以蔑视和批判《六法全书》及国民党其他一切反动的法律、法令的精神，以蔑视和批判欧美日本资本主义国家一切反人民法律、法令的精神，以学习和掌握马列主义——毛泽东思想的国家观、法律观及新民主主义的政策、纲领、法律、命令、条例、决议的办法，来教育和改造司法干部”。
《指示》指出：“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政政权下，国民党的《六法全书》应该废除，人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》为依据，而应该以人民的新的法律为依据……目前，在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议规定；无纲领、法律、命令、条例、决议之规定者，从新民主主义的政策。”
《指示》从马克思列宁主义的国家观、法律观的角度，指出了《六法全书》的阶级本质和它与新中国政权性质的矛盾，指出并批判了司法人员中存在的非马克思主义的法律观，明确了新中国司法工作中适用法律所依据的原则。它阐明了新中国法制建设的理论基础，进一步肯定了马克思列宁主义的国家观、法律观在新中国法制建设中的地位，并且为司法实践提供了具体的法律适用原则。《指示》的精神不但在批判旧法制观念时起了重要作用，而且一直是中国共产党所主张的法制建设的指导思想。
二 摧毁旧法统对新中国法制建设所产生的影响
对摧毁旧法制的评介，美国法学家伯尔曼教授在总结革命与法律关系的历史后指出：所有重大革命没有在第一天就成功地废除革命前的法律，并在第二天就建立起一种新的和永久的革命的法律制度。每次重大革命都经历了一个过渡时期，在这期间，相继迅速地制定了新的法律、法令、规章和命令，并迅速地对它们进行修改、废除和更换。不过，每次重大革命最终都与革命前的法律妥协，通过将它们吸收到反映革命为之奋斗的主要目标、价值和信仰的新法律制度中而恢复它的许多成分，因此由重大革命所确立的新法律制度虽然保持在原来法律传统之内，但都改变了该法律的传统。[5]
摧毁旧法统是新中国法制建设史上的重大事件，它对后来的新中国法制建设产生了巨大影响。在当时条件下，摧毁旧法统是一种必然的选择。我们很难设想，在中国这种由于你死我活的阶级斗争而采取激烈的革命手段夺取政权的情况下，新政权能平心静气地采用旧法制。不管当时的革命行动在今天看来是多么过火，但我们今天仍没有任何理由指责摧毁旧法制这一革命行动本身的正当性，否则我们简直是在亵渎先辈的崇高英灵。
不过，虽然在当时背景条件下摧毁旧法制有它的必要性和合理性，但我们从今天的观点来反思它，摧毁旧法制对后来的法制建设确实产生了很大的消极影响和不良结果。
摧毁旧法制的直接后果是使中国从零开始漫长的法制建设历程。法律在非正常环境下生长，使法律的作用和形象受到扭曲。新中国成立之初百废待兴，社会秩序混乱，经济一片萧条，亟待恢复，敌对分子和残余土匪危害政权稳定。在这种险恶条件下，客观上使得政府无暇顾及法制建设。镇压敌对分子，整顿社会治安，恢复发展经济，是新政权的首要任务。在此环境下为此目的而创建起来的法制，难免就会带上阶级斗争和政治工具论的印记。马克思主义关于法的阶级性和专政工具的理论在此时得到最好的印证和运用。于是，新中国的立法就是从阶级斗争的这块基础上开始的，如最先制定了《惩治反革命条例》《惩治贪污条例》《治安管理条例》等。
但在这种非常情况下建立的阶级斗争法律，使法律建设一开始就表现为粗浅化、片面化和简单化。我们知道，一个社会法制的生长是个长期自然发展的过程。截断法源又对一切法律文化、传统采取批判和蔑视态度，新的法律又不会一下子凭空产生。所以，刚开始进行法制建设时，由于缺乏经验，法制建设者的试探心态就特别强烈。这样就导致立法过于原则、纲领，把现有的政策简单地转化为法律，就成为法制建设初始阶段的必然。可叹的是，新中国成立初期客观条件造成的这种不得已而为之的方法，后来者竟把它作为立法经验确定下来，如提倡“法律宜粗不宜细”“法律是政策的定型化”等，仍作为今天立法的指导方法，实是有些误解。以致今天的许多立法还停留在原则性、纲领性、政策化水平上。这就是摧毁旧法制对今天法制建设仍有的消极影响。
摧毁旧法制后，由党来重建法制，这就使党的权威置于法制之上，而法律则成为政治的附属物，法律的权威难以建立。道理很简单，如果先有一定的法制和规则，然后有政权或组织，新的政权或组织就可能屈从于已有的法律或规则；如果先有政权或组织，然后由这个政权组织来为自己制定规则，这个规则就会服从于这个政权或组织。而中国是共产党领导通过革命取得政权，先废除了一切旧的法律和法规，再由共产党自己来建立政权和法制，法律就成了仅仅实现它的意志和目的的手段，而难以成为约束党自身行为的手段。列宁说，法律是阶级力量对比关系的反映。革命胜利后，共产党代表的无产阶级力量占绝对优势，没有什么其他相对力量可以匹敌，法律也就唯独成为党的意志的附属，不可能成为社会不同力量妥协的产物，从而去协调各种社会关系和利益。现在颇为流行的一句话：党领导人民制定法律，也领导人民遵守法律，就反映了这种状况。党守不守法，主要倚仗党本身的觉悟和自觉性。
从零开始进行法制建设也是造成后来法律长期依赖于政策的一个重要原因。由于在废除旧法统后没有法律可依，党依靠制定大量政策来运作国家。而当党和国家觉得靠政策运转国家比靠法律来得容易、方便时，法律的作用也就很难引起重视。即使当某些规则必须以法律的形式表现时，法律也不过是政策的注解和运用。同时，党在废除国民党旧法律的指示中，要求司法审判时有法律依法律，没有法律依政策，这就给政策以合法的司法地位，从而造成党和国家长期依赖政策的状况。彭真在总结过去法制建设的经验教训时说，过去为什么不重视立法？总觉得有党的领导，有方针政策，迟搞几天也不要紧，结果拖了下来，贻误了事情。[6]这种依靠政策的观念相袭成习，难以改变，严重妨碍了法律的生长和发育。
摧毁旧法制导致的另一后果，就是对苏联法制和法学理论教条主义式的全盘照搬。由于摧毁法制导致旧法学理论被批判，又没有自己的经验，建设自己的法制只有照搬苏联的理论和经验。20世纪50年代苏联法学和法制就是为填补中国法制建设空白而引入的，对中国后来的法学和法制建设产生了极大影响。高铭暄教授在谈到刑法的这段历史时说，摧毁旧法制后，旧法观点否定了，不等于新法观点的诞生，在这中间的空白需要填补，正是在这个阶段，中苏关系全面热化，为填补这一空白提供了契机，一时之间，大量翻译的苏联刑法教科书开始引入我国刑法学界。[7]而苏联法学的进入，大大强化了中国阶级斗争法学理论，助长了法学的教条主义，影响了中国法制的发展。
既然摧毁旧法制产生了如此多的负面影响，我们也许要问，如果不摧毁旧法制，继承有可能吗？就当时的客观情形而论，继承旧法统治几乎是不可能的，这是由当时的革命状况决定的。已故的张友渔先生在总结这一历史时指出，新中国成立初，我们废除国民党的《六法全书》，这是完全正确的，因为它代表国民党的法统，不废除这个法统，我们就不能确立自己的革命法制。但是，废除《六法全书》，并不意味它的所有规定，我们一概不能加以利用，而应该对其作具体分析，有些东西要全部否定，根本不能用；有些东西要部分否定，部分可以用。情况不是完全一样的。[8]这一评价是相当客观的。
从总体上说，即使当时把法律体系继承下来，绝大部分法律在革命以后，由于社会结构的彻底改变已不能使用。譬如，在法律中，最具继承性的法律是民法，民法是商品经济社会最适合的法律。但在1949年后，中国农民实行了合作化，特别是实行人民公社化，在城市完成社会主义改造以后，民法的基础就不存在了，民法在这个社会中已基本上不需要了，因为城乡居民除了必需的生活资料外，几乎没有什么可作为私人交换的商品了。经济的运作是靠计划和行政命令，而一切民事纠纷，包括婚姻家庭纠纷，都由被严密组织起来的人们自己的单位解决了。
但是，如果对旧法统采取总体上摧毁，而对法律抱着可以继承的态度，而不采取批判一切、蔑视一切的态度，对具体法律具体分析，一些法律的基本理念，如正义、平等、公正，法律权威、尊重法律、诚实、守信等给予保留下来，一些解决纠纷的具体规则、程序继承下来，那么新中国法制建设的起点就不至于如此低，恐怕后来也不会遭如此劫难。由此看来，严重的问题不在于摧毁旧法制本身，而在于摧毁一个社会的法律权威，摧毁了人们对法律的尊重和信念。
总之，1949年摧毁旧法制的革命行动在中国具有历史的必然性，如果在今天借历史和开放给我们的慧眼来公正评判的话，我们绝没有理由否认这次摧毁行动的正义性，但如果要说它有什么过错的话，错误不在于摧毁法制行动的本身，而在于宣布要以极端蔑视的态度对待一切法律及其文化和传统，由它而强化的法律虚无主义思想和造成的以政策代替法律的后果，这对新中国法制建设产生了极其深远的消极影响。
第二节 人民政协的召开和《共同纲领》的颁布
一 新政治协商会议筹备及《共同纲领》的制定历程
（一）起草新的政治协商会议有关文件
召开新政治协商会议、成立民主联合政府的一项重要准备工作，就是拟定一个民主联合政府的施政纲领，即共同纲领。中国共产党积极倡导建立的民主联合政府是一个代表中国各阶层最广大人民群众根本利益的政府，因此制定这个共同纲领需要各民主党派、各人民团体及社会贤达的积极参与和共同协商。这也是体现一个现代民主国家政府的合法性所在。
然而，当时大多数民主人士还在香港、上海、南京等地，而这些地区还没有解放。因此，能否把这些民主人士动员并安全地输送到解放区来，是制定共同纲领一个不可或缺的条件，这也因此成为中国共产党当时面临的一项重要任务。有着丰富统战经验和组织才能的周恩来，亲自指挥了这场没有硝烟的重大“战役”。
杨尚昆回忆说：“从1948年9月中央政治局会议后，党中央最大的工作是两件：一是打仗，一是统战。中心是打倒蒋介石，建立新中国。统战工作，主要是把在香港和国统区的民主人士接到解放区来。”把民主人士接到解放区来的事，“由周恩来同志亲自指挥，李克农和钱之光经办，先通过地下党的关系联系，然后组织秘密交通护送，其中不乏传奇性的故事”。
实际上，从1948年7月底起，周恩来就开始对接送民主人士进行周密部署了。他先后致电上海、香港的党组织和中共中央华北局，要求准备安全护送上海、香港、北平、天津的民主人士到解放区，并指示钱之光以“解放区救济总署”名义前往香港，会同方方、章汉夫、潘汉年、连贯、夏衍等，接送在香港的民主人士进入解放区。他在给香港分局以及钱之光和上海局的刘晓、刘长胜的电报中指出，要绝对保密，保证安全，做到万无一失。
1948年9月20日，周恩来拟定了邀请从香港、上海和长江以南地区前来解放区商讨召开新政协的各民主党派及无党派人士的名单，包括李济深、蔡廷锴、张澜、沈钧儒、谭平山、章伯钧、郭沫若、黄炎培、马叙伦、何香凝、史良等共77人。同日，中共中央把这份名单电告中共中央香港分局和上海局，指出：“各方人士须于今冬明春全部进入解放区方为合适。北来人士拟先集中哈尔滨招待商谈；华北人士如直进解放区，则集中华北。视战事发展，明春或来华北，或即在哈市召开新政协。”同一天，周恩来还为中共中央起草了给中共中央华北局并华北城市工作委员会的电报，提出：为筹备召开新政协，除在香港、上海及长江以南邀请张东荪、李烛尘、许德珩、张奚若、符定一、李锡九等24人，并要求对这24人名单提出意见。
从1948年9月到1949年3月，在周恩来的周密安排下，上海、北平、天津、香港等地的民主人士经秘密交通陆续被接送到西柏坡或者哈尔滨。仅从香港一地，就接送了4批民主人士安全到达解放区。1948年9月底，从香港来的第一批民主人士蔡廷锴、沈钧儒、谭平山、章伯钧等到达哈尔滨。
1948年10月6日，周恩来以中共中央名义电告高岗并东北局：新政协须通过共同纲领，并指示他们向已到哈尔滨的民主人士征询对共同纲领的主要内容的意见。这份电文，是目前发现的正式使用“共同纲领”一词较早的文献。
与此同时，周恩来与到达平山县的民主人士符定一、胡愈之、吴晗、周建人等广泛协商，拟订了《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》。这一草案经毛泽东审阅修改。其中第四条为：“新政协所应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领商会问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。关于共同纲领，提议由新政协筹备会起草。目前可交换有关纲领的各方意见。中共中央已在准备一个草案。”
10月8日，周恩来将《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》电告高岗、李富春并东北局，要他们将这一书面文件转交给在哈尔滨的民主人士，“告以这是中共中央委托你们与他们商谈的书面意见，正式征求他们的意见”，请他们“过细加以斟酌，以其结果电告”。高岗、李富春与已到哈尔滨的沈钧儒等6位民主人士当面商谈。这几位民主人士表示“完全同意，并很满意”。他们鉴于许多民主党派人士还在香港，要求中共中央将这一草案送给在港各有关党派、团体负责人阅看，并征求他们意见。10月30日，中共中央将这份草案电告中共中央香港分局和上海局，指示他们“即抄送民革李济深、何香凝，民盟周新民，民促马叙伦，致公党陈其尤，救国会李章达、沈志远，第三党彭泽民，民主建国会章乃器、孙起孟及无党派郭沫若等十一人，并由潘汉年、连贯分访他们或邀请他们一起聚谈，征询他们意见”。从反馈回来的信息看，周恩来拟订的这份草案，基本得到各民主党派的认可。11月25日，高岗、李富春代表中共中央与在哈尔滨的民主人士达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议。
为了与各民主党派交换意见有一个可供讨论的文本，中共中央早在1948年10月上旬就开始起草共同纲领草案了。这一起草工作在周恩来的主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责。到10月27日，写出了第一稿，名为《中国人民民主革命纲领（草稿）》。这一稿分总则、政治军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交，外加一个简短的序言，共10部分，46条。
按照原来中共中央发表“五一口号”时的设想，是由政治协商会议讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。同年11月3日，周恩来在为中央起草的给高岗、李富春的电报中说：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即经由新政协会议产生。”
这样一种变化及时地反映到共同纲领的起草中。到11月，《中国人民民主革命纲领（草稿）》又形成了第二稿。第二稿不仅在结构上较第一稿有变化，而且对成立中华人民民主共和国临时中央政府的程序也有新的规定。在结构上，它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。在建立临时中央政府的程序上，它明确规定：新政协直接选举临时中央政府。周恩来在修改第二稿时，写得更明确，把第三十二条“政治协商会议选举中央临时政府”改为“由新的政治协商会议选举中华人民民主共和国临时人民政府主席、副主席及人民政府委员，组成人民政府委员会，对内主持国家大计”。同时在第三十三条中加了一句：“临时人民政府应任命国务院总理、副总理及各部总长、各委员会主任、国务院秘书长及若干不管部国务员组成国务院，处理国家事务。”
《中国人民民主革命纲领（草稿）》对即将诞生的新中国的新民主主义性质以及它的国家构成、政权构成、经济构成、文化教育、外交政策做出了相应规定，体现了中国共产党长期以来形成的新民主主义建国思想。但是，由于当时解放战争还在激烈进行，中共中央还没能预料到在1949年召开新政协时解放战争就会取得决定性的胜利，因此，纲领的重点还是放在“人民民主革命”。用周恩来后来的话说是“偏重动员各方力量”支援人民解放战争。纲领的名称也反映了这种主旨。
1949年2月，周恩来将《中国人民民主革命纲领（草稿）》同其他4份关于召开新政协的材料一起汇编成册，命名为《新的政治协商会议有关文件》。
（二）重新起草新民主主义的共同纲领
历史迈进1949年，随着辽沈、淮海、平津三大战役和渡江战役的胜利结束，中国人民解放战争已取得了决定性的胜利。显然，根据1948年对形势的预料所起草的《中国人民民主革命纲领草稿》已不能适应新的形势，共同纲领需要重新起草。
在各民主党派讨论共同纲领的过程中，产生了一些分歧，主要是要不要以“新民主主义”作为建立新中国的指导原则。讨论中，大多数人赞成以“新民主主义”作为立国原则，但也有人主张用“革命的三民主义”或“人民民主主义”，个别人士还开出了与共产党讨价还价的纲领。同时，一些民主人士由于对解放区的情况和共产党的具体政策不甚了解，对要不要将革命进行到底、革命胜利后共产党还要不要民主党派等问题也提出了疑问。为了解除民主人士的疑虑，使他们进一步把思想统一到新民主主义的立场上来，保证共同纲领制定的顺利进行，周恩来对民主人士做了大量深入细致的思想工作。
第一，从政策上，教育各级干部正确对待民主党派和民主人士。周恩来认为：必须让民主党派在事实面前认识到我党的政策和主张。他在亲笔起草的以中央名义发出的《关于民主党派问题的指示》中指出：宣传只能起原则启示和一般的推动作用，最主要的还靠群众自己切身经验来证明。如果空谈某某为“君主立宪派”，而不去争取民主党派走向进步，“那么，群众的觉悟不但不会提高，甚至还会反对我们。以为是无的放矢。可以说，这种宣传有不如无”。对“这些民主党派、人民政治团体，应取积极态度，但不要一下子希望过高，期之过急”。1949年2月17日，中共中央发出《关于如何对待民主党派人士的指示》，强调：“我地方党领导机关对各民主党派、地方组织和民主人士应以坦白诚恳的态度，向他们解释我党的政策和主张，与之协商一切重大问题，以争取他们同我党一道前进。”
第二，安排民主人士赴解放区参观，让他们亲身感受党的新民主主义的政治、经济、文化政策。1949年4月，中央统战部遵照周恩来的指示，组织了吴羹梅等各界民主人士59人的“民主东北参观团”赴东北参观，在40多天的时间了，走遍了东北所有重要城市和若干农村。他们参观后的感想是：“使我们感到最重要的是：向来被人看成一盘散沙的中国人民，在中国共产党和毛主席领导下，经历了长期的斗争和锻炼，现在已经组织成并教育成钢铁一样的坚强的集体了。政府的民主集中制已经充分发挥了效能——群众有发表意见的绝大自由，而中央的政策又能贯彻到最下层去。这样坚强的集体，在中国历史上是空前的。”“新生的朝气，冲洗了旧社会的残渣，勤劳朴实的作风，代替了过去的奢侈颓废的病态，在这里，中共干部和党员的优良作风起了很大的作用。”[9]
第三，利用个别交谈、小型座谈、报告会等各种形式，广泛与民主人士接触，介绍情况，分析形势，答问释疑，阐述党的方针政策，并对他们的思想疑虑作令人信服的解答。
党内其他领导同志在这方面也做了许多工作。
经过艰苦的思想工作，到1949年6月新政协筹备会正式开幕之前，各民主党派和无党派民主人士的绝大多数，在彻底推翻国民党的反对统治和以新民主主义为原则建立新中国这两个基本问题上，与中国共产党取得了一致。这就为共同纲领的制定创造了必要条件。
1949年6月15日，由23个单位134人组成的新政治协商会议筹备会在北平成立。毛主席担任新政协筹备会常委会主任，周恩来为副主任。筹备会根据新的形势，决定重新起草共同纲领，由三个小组负责。周恩来亲自兼任第三组组长，许德珩任副组长，组员有各民主党派和无党派民主人士章伯钧、章乃器、许广平、沈志远、黄鼎臣、李烛尘、邓初民等22人。6月18日，周恩来主持召开第三小组成立会议。会上他说：这个共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派团体合作的基础，其重要性是自不待言的。会议决定，“委托中共方面负责草拟最初稿”。小组成员分工则按照“自由认定”原则，分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他（包括华侨、少数民族、群众团体、宗教等）五个分组进行讨论，提出意见报组长和副组长。在这次会议上，决定由周恩来亲自承担草拟共同纲领初稿的重任。
首先是确定起草的指导方针。对此，周恩来在6月22日新政协党组会上说得很明确：“过去偏重在动员各方力量，现在重点在肃清反动势力，着重建设方面。方针是一个，拥护新民主主义，反帝反封，反官僚资本，推翻国民党，建设新中国。此为各方同意。”可见，如果说起草《中国人民民主革命纲领（草稿）》时的指导方针是重在革命，那么这次重新起草共同纲领的指导方针就是重在建设新中国。
从目前发现的手稿来看，周恩来从最初的提纲，到给毛泽东的送审稿，其间至少八易其稿。纲领标题从最早拟为《新民主主义纲领》，再到后来改为《新民主主义的共同纲领》。8月22日，周恩来将《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》送毛泽东审阅，并附信说明：“主席，只印了20份，各人尚都未送。待你审阅后看可否能做修改的基础，然后再决定需否送政治局及有关各同志审阅。”[10]
《新民主主义的共同纲领（草稿初稿）》共1.23万字，在结构上除前面一个简短的序言外，分一般纲领和具体纲领两大部分。具体纲领部分，又分解放全中国、政治法律、财政经济、文化教育、国防、外交侨务6个方面，共列45条。与上文所述《中国人民民主革命纲领（草稿）》相比较，增添了不少新的内容。毛泽东仔细地阅读了这份共同纲领草案，并对其中的一些段落作了修改。从修改量来看，毛泽东对这个草案还是比较满意的。它构成了此后不久正式通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）的重要基础。后来正式通过的《共同纲领》共60条，其中44条与《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》中的思想有联系，有的表述一模一样，有的表述比以前更全面、更丰富、更具体。
（三）制定中国人民政治协商会议共同纲领
1949年9月，共同纲领的起草工作随着新政协开幕的临近也进入了最后的修改、定稿阶段。也是从9月初起，共同纲领的名称也因新政协名称的变化而改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。
“政治协商会议”最早是周恩来在重庆和国民党谈判时由王世杰提出来的，后来中国共产党沿用这一名称，加了一个“新”字，以区别于旧的政治协商会议。从目前发现的文献看，在8月22日给毛泽东审阅的《新民主主义的共同纲领》的前一稿，周恩来就已把“新政治协商会”改为“中国人民政治协商会议”。这也是目前发现的最早使用“中国人民政治协商会议”名称的文献。但这一名称的正式提议并被采纳，是在8月26～27日举行的新政协筹备会第四次常委会上。在这次会上讨论政协组织法时，周恩来提议：在人民民主国家中需要统一战线，即使在社会主义时期，仍然要有与党外人士合作的统一战线。如果要形成固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为“中国人民政治协商会议”。9月18日《人民日报》报道前一天召开的政协筹备会第二次全体会议的消息时，正式向外界公布：“即将召开的新的政治协商会议已经由该会议筹备会改名为中国人民政治协商会议，简称中国人民政协。”
相对于《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》，《共同纲领》结构作了较大的变动，不再分一般纲领和具体纲领，而是在简短的序言之后，平列总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等七章，共60条，7000多字。实际上是把原来的一般纲领的主要内容放在序言和总纲中；在原来的具体纲领中去掉了“解放全中国”一节，把“民族政策”单列为一章，这样比原来更为简洁精练。
即使我们今天去翻阅当年的会议记录，也很难统计清楚代表们提出的意见究竟有多少条。工人阶级、农民阶级、小资产阶级以及其他爱国民主分子，各阶层的代表们，从不同的角度看问题，不免有许多争论，表现出不同的意见。但经过详细的解释、讨论、反复协商后，大家都能取得统一，真正做到心悦诚服。民主建国会代表章乃器说：“分组讨论和大会报告轮番地举行，保证了大家都有充分的发言权，做到了知无不言，言而不尽；做到了反复讨论，不谈求详；做到了多数起了决定作用，少数心悦诚服。这才是真正的、彻底的民主。”
例如，在关于民族区域自治问题上，受苏联的影响，中国共产党在民主革命时期曾主张过建立“联邦”制。1918年初列宁在起草的《被剥削劳动人民权利宣言》中宣告：“俄罗斯苏维埃共和国是建立在自由民族的自由联盟基础上的苏维埃共和国联邦。”1922年，联合俄罗斯和其他几国的“苏维埃社会主义共和国联邦”成立。同年，中国共产党召开第二次全国代表大会时在自己的纲领里提出“建立中华联邦共和国”。一直到1945年毛泽东的《论联合政府》、1947年的《中国人民解放军宣言》，其中都有这样的思想，甚至在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》中，也还是这样的痕迹。代表们在讨论共同纲领时，对中国要不要实行联邦制展开了热烈讨论。在党内长期主持民族工作的李维汉建议，在统一的国家内不宜搞联邦，应实行单一制的民族区域自治。李维汉的意见被采纳。在9月5日的草案稿上，周恩来在第六章“民族政策”第五十一条“各少数民族聚居地地区”后，加写了“应实行民族的区域自治”一句。9月7日，周恩来在对到北平的政协代表作《关于人民政协的几个问题的报告时》，有过一番解释。他说：“关于国家制度方面，还有一个问题就是，我们的国家是不是多民族联邦？现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。我们主张民族自治，但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这个情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的有许多民族的代表，我们特地要向你们解释，同时也希望大家能同意这一意见。经过协商，代表们在民族区域自治这一重大问题上取得了共识。”应当说，确定我们国家是一个多民族的统一的人民共和国，而不是多个民族共和国的联邦，并把它写入具有国家宪法性质的《共同纲领》，是中国共产党政治上和理论上的一个重大突破，也是《共同纲领》这一建国大法在中国民族问题上的重大贡献和重大创造。
广泛地民主协商换来了集合全国人民伟大智慧的伟大杰作。反映了中国人民近百年来梦寐以求的愿望、代表着中国各阶级人民利益的《中国人民政治协商会议共同纲领》，终于在1949年9月29日的政协全体会议上获得一致通过。大会通过《共同纲领》那天，周恩来对纲领草案专门做了说明，没等表决，他的讲话就获得了满堂的掌声。及至表决时，会场上的掌声就如雷鸣一般。它表达了全体代表的共同愿望，反映了全国人民建设祖国的共同意志。
二 召开第一届政治协商会议，颁布《共同纲领》
（一）第一届政治协商会议的召开
随着解放战争全面胜利的逐步来临，筹建新中国的任务提上议事日程。中共中央主张召集新的政治协商会议，成立中央人民政府。国内各民主党派、进步团体、进步的知名人士纷纷响应共产党的号召，积极参加筹备新政府的工作。
1949年6月15～19日，在北平（北京）召开了新政治协商会议筹备会，为政治协商会议的召开做准备，也为中央人民政府的建立做筹划。中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族、海外华侨等23个单位共134人参加了会议。会议讨论通过了《新政治协商会议筹备会组织条例》和《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》，选出了以毛泽东为主任的常务委员会。会议一致认为，召开新的政治协商会议成立民主联合政府的一切条件均已成熟。
在中国人民解放战争胜利发展的形势下，经过充分的准备，1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。出席和参加会议的有来自国内外各个方面的600多位代表，代表着全中国所有的党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族和国外华侨，体现了会议的广泛性和民主性。
这次会议担负着重要的使命，代行全国人民代表大会的职权。它的主要任务是制定中国人民政治协商会议组织法，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，制定中国人民政治协商会议共同纲领，选举中国人民政治协商会议全国委员会，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，制定中华人民共和国的国旗和国徽，决定中华人民共和国国都的所在地以及采取和世界大多数国家一样的纪年方法。
会议经过10天的协商讨论，顺利完成了全部任务。会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这是代表全国人民共同利益的一个建国纲领，在新中国成立初期，起到临时宪法的作用。同时，会议制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》。组织法规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政的国家。中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府。中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。中央人民政府委员会组织政务院，为国家政务的最高执行机关；组织人民革命军事委员会，为国家军事的最高统辖机关；组织最高人民法院和最高人民检察署，为国家的最高审判机关和检察机关。
会议选举产生了中国人民政治协商会议第一届全国委员会委员180人，毛泽东为主席，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主席。会议选举产生了中央人民政府委员会，毛泽东为中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，委员有周恩来等56人。会议一致通过：中华人民共和国的国都定于北平，自1949年9月27日通过之日起，改名为北京；中华人民共和国的纪年采用公元纪年的方法；国旗为五星红旗，国歌为《义勇军进行曲》。[11]
9月30日，大会发表了全体会议宣言，号召全国人民进一步团结起来，“建设独立民主和平统一富强的新中国。”中国人民政治协商会议第一届全体会议，在圆满完成组建中华人民共和国的历史使命后，胜利闭幕。
（二）《共同纲领》的主要内容
《共同纲领》是总结中国人民百余年来的斗争经验，特别是中国共产党领导中国人民反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义革命斗争的经验，根据中国的国情制定的符合全国人民利益和意志的起临时宪法作用的国家根本法，全文近8000字，包括序言、总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文华教育政策、民族政策等7章60条。[12]
《共同纲领》确定了新中国的性质：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”其任务是：“反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”
《共同纲领》确定国家的政体是人民代表大会制。“中华人民共和国的国家权力属于人民。人民行使国家权力的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之，各级人民代表大会选举各级人民政府。”“国家最高权力机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”各级政权机关一律实行民主集中制的组织原则。
在军事制度上，《共同纲领》规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统帅。”
在经济制度方面，《共同纲领》规定：“中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的。”国家实行调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济的政策，使各种经济成分在国营经济占主导地位的格局下，分工合作、各得其所，以促进整个社会经济的发展。国营经济和社会主义性质的经济，均应由国家统一经营。凡国有资源和企业，均为全体人民的公共财产，是人民共和国繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量。“凡有利于国计民生的私营经济事业，人民政府应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展。”“在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展。”实行土地改革，保护农民已得土地的所有权，鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则发展各种合作事业。
在文化教育方面，《共同纲领》规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的、文化教育。”
[1] 华东政法学院国家与法的历史教研室编《中国国家与法的历史参考资料》，法律出版社，1959，第131页。
[2] 陶百川：《最新六法全书》，三民书局，1981，第340页。
[3] 薛梅卿：《新编中国法制史教程》，中国政法大学出版社，1995，第410页。
[4] 《法制文献选编》第1卷，中国社会科学出版社，1981，第85～87页。
[5] 〔美〕伯尔曼：《法律与革命——西方法律传统的形成》，中国大百科全书出版社，1993，第34页。
[6] 全国人大常委会办公厅研究室：《发展社会主义民主，健全社会主义法制——有关重要论述摘编》，法律出版社，1988，第114页。
[7] 高铭暄：《新中国刑法科学简史》，中国人民公安大学出版社，1993，第9页。
[8] 张友渔：《关于法制史研究的几个问题》，《〈法学研究〉一百期优秀论文》，《法学研究》编辑部编，1995，第4页。
[9] 陈扬勇：《周恩来与共同纲领的制定》，《党的文献》2003年第2期。
[10] 孟昭瑞：《共和国震撼瞬间》，人民文学出版社，2012。
[11] 《国旗、国徽、国都、国歌和纪元的产生经过》，载《人民大宪章学习资料》，新潮书店，1951，第25～27页。
[12] 中央人民政府法制委员会：《中央人民政府法令汇编》（1949～1950），人民出版社，1952，第16～25页。