第二章 新中国第一代领导人的革命法制观
在中国共产党第一代领导集体中，在法学理论方面最有代表性的人物是毛泽东、董必武和谢觉哉，他们对新中国成立前的革命法制建设起到了关键作用。
第一节 毛泽东早期的法律活动及影响
在毛泽东博大精深的思想中，有其独特的关于法律的思考。法学理论在新民主主义时期已形成鲜明个性。纵观这一时期的各个阶段，中国共产党第一代领袖人物，在法律探索方面的主要思想可以概括为六大方面：一是重视人与人的平等权利的社会秩序；二是通过典型案例倡导公平与正义的司法精神；三是共产党领导下的政权应实行民主集中制的人民代表大会制；四是共产党员有犯法者从重治罪；五是通过斗争废除伪宪法与伪法统，彻底推翻国民党政权的统治；六是初步阐明新民主主义宪政思想。而这几方面的法理论述，主要出自毛泽东的言论和讲话。实事求是讲，毛泽东在谋划夺取全国政权的长期的武装斗争岁月里，不可能有太多的精力去思索革命法制问题，但他看似只言片语的法律思想，却是中国共产党革命时期法律思维的经典式的反映。
一 毛泽东革命法制思想的发展历程
毛泽东自幼生活在农村，耳闻目睹了官府严厉镇压百姓的事实以及农村种种无法无天的现象，如地主对农民或族长对族人为非作歹、私设公堂、草菅人命等，使他逐渐萌生出反叛反动法制、创设为劳动人民服务的新法制的想法。1909年，年仅16岁的毛泽东就反叛过本族族长毛鸿宾不问青红皂白、剥夺族人毛承文说话自由和辩解权利的粗暴行为，他说：“我晓得，一只手遮不住天，千人抬不动个‘理’字，就是犯了朝廷的王法，也要问问犯人的口供。”[1]
毛泽东一生中留下过数之不尽的文字，而他留下的宝贵文献中的第一篇完整的文章，即写于1912年上半年的《商鞅徙木立信论》一文，主题就是关于法律问题的。毛泽东在文中从“良法”的思考论及法的作用，他甚至还从政治社会的各种关系出发，认真讨论了民与法的关系。毛泽东青年时期就崇尚民主，他十分欣赏中国古代法家提出的一系列变革思想，这种潜意识的存在，为他将来的法律思想和法律实践埋下了深深的伏笔。
从五四运动开始，毛泽东就勇敢地投身于新民主主义宪政运动。这个时期，毛泽东的法律思想理论和法制斗争实践贡献，主要集中在揭露批判旧法统的反动本质和作用，宣扬民主法治主张，组织湖南人民推翻军阀专制独裁统治，实现湖南人民“自决自治”方面。赶走军阀张敬尧后，毛泽东组织召开了湖南人民制宪会议，起草通过了《湖南人民宪法会议组》。
在革命生涯中，毛泽东一贯强调执法机关及其工作人员应坚持以事实为根据，以法律为准绳，克服主观主义的思想和怕麻烦的情绪。早在抗日战争时期他就指出：“坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子……但是决不可多杀人，……对任何犯人，应坚决废止肉刑，重证据而不轻信口供。”[2]他针对封建王朝的严刑峻法，提出了废止肉刑，反对刑讯逼供的主张。井冈山时期的《古田会议决议案》第七章专章规定了“废止肉刑问题”；抗战时期他又明确提出这一观点，强调逮捕人犯不准施以侮辱、殴打及刑讯逼供，强迫自首。
从理论和技术路线讲，革命战争年代的毛泽东不可能是一位名副其实的革命法学家。但从毛泽东对法律的感悟，对革命根据地法制建设的部署和重视这一点来看，作为革命活动家的毛泽东又的确堪称革命法制的战略思想家。他对苏区和根据地、解放区立法和司法工作的具体指导，表明了他早年的民主法制思想，是马克思主义法律思想的中国化典范。毛泽东在全国执政之后系统地提出许多法律观点和要求，这与他在革命战争年代对民主与法律的探索是密不可分的。例如，针对工人权力和利益得不到应有的保护及广大妇女深受旧制度和礼教压迫的现状，毛泽东指出：“只有坚决地实行劳动法，才能改善工人群众的生活，使工人群众积极地迅速地参加经济建设事业。”[3]只有还妇女婚姻自由、自主的权利，提高妇女的社会地位，才能真正实现妇女的解放和调动妇女的革命积极性，发挥她们半边天的作用。在毛泽东的关注和推动下，一系列的劳动保护条例、章程、法律及有关家庭婚姻方面的法律被制定出来。
二 毛泽东法制思想对中国传统文化和法制思想的继承与扬弃
毛泽东的法制思想对中国传统文化和法制思想的继承与扬弃体现在以下几个方面。
（一）立法要走群众路线
中国古代有“法令者，防民之具，辅治之术耳”[4]的说法，这是将法律视为维护剥削阶级利益、压迫人民、防止和镇压人民反抗的工具。毛泽东反对剥削阶级对法律的偏见和邪说，早年时就有“法令者，代谋幸福之具也”[5]的认识，他将法律当成为国家民族和人民谋取利益和幸福的工具，指出：“我们的法律，是劳动人民自己制定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益，保护社会主义经济基础，保护生产力的。”因此，毛泽东强调立法和执法应坚持群众路线，广泛征求和听取群众的意见，自觉接受人民群众的监督，我国第一部社会主义的宪法就是这样产生的。
（二）关于法律的公平适用问题
中国古代法律不能约束特殊群体，有“刑不上大夫，礼不下庶人”之说。法律只是针对劳动人民，王公贵族为非作歹却不受法律的制裁，法律丧失了应有的、最起码的公平。毛泽东素来主张法律面前人人平等，不存在任何特殊的政党、团体或个人，人人都必须自觉地遵守法律，“人民犯了法，也要受处罚，也要坐班房，也有死刑”[6]。1948年，毛泽东的长子、28岁的毛岸英要求与刘思齐结婚，当他得知刘思齐不到法定结婚年龄时，便坚决要求他们严格遵守法律的规定，他说：“你们必须守法，不能因为是毛泽东的儿子而有半点特殊，法律是不允许有特殊人物不遵守的，是要每个人都遵守。”[7]毛泽东认为，国家机关工作人员特别是领导干部要带头遵守法律，他根据领导干部违法犯罪的不同情形提出了不同的看法：对于那些犯有重大错误的干部和党员，群众有权批评，必要时有权将他们撤职并将其中的最坏分子送交人民法庭审判；对于“典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例”，运用舆论监督手段，在报纸上广为揭发，违法情形严重者必须给以法律制裁，借以教育干部和人民群众；对于贪污犯“轻者批评教育，重者撤职、惩办、判处徒刑（劳动改造），直至枪毙一批最严重的贪污犯”[8]。
（三）剥夺犯罪嫌疑人或犯罪分子的生命健康权
应该对所有的人犯包括即将执行的死刑犯给予必要的关怀、教育和照顾，克服和改善“监狱拥挤、营养不良、医药不足、发生疾病死亡等不良情况”[9]。给罪犯提供改造及学习文化和技艺的机会，帮助犯罪分子重新做人，使他们早日回归社会，做到以人为本。毛泽东还提倡慎用死刑，他认为死刑虽有着其他刑罚不可替代的功能，是打击穷凶极恶的犯罪分子、预防严重犯罪行为发生和平民愤、有利生产的重要手段，但必须慎用死刑，“其原则是凡有血债或其他重大罪行非杀不能平民愤者，应坚决杀掉，以平民愤而利生产”[10]，当然，“一颗脑袋落地，历史证明是接不起来的，也不像韭菜那样，割了一次还可以长起来，割错了，想改正错误也没有办法”[11]。
三 毛泽东法制思想中的人民权力观
毛泽东法制思想较多地体现在他的宪政思想中，这与中国新民主主义革命的主要任务是推翻三座大山、夺取国家政权有关，也与新中国社会主义制度的初创、探索分不开。其宪政思想主要体现在以下两个方面：一是深刻认识到夺取政权是建立民主宪政的前提。在1940年《新民主主义的宪政》一文中，毛泽东谈到宪法与政权的关系时强调，政权、争取独立和民主是建立民主宪政的前提，“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法……这就是宪法……中国现在的事实是半殖民地半封建的政治，即使颁布一种好宪法，也必然被封建势力所阻挠……所以现在的宪政运动是争取尚未取得的民主”[12]。二是创立了具有中国特色的国家政权形式——人民民主专政。毛泽东在《论人民民主专政》一文中指出：人民民主专政有两个方面，即“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”。[13]
1937年10月，在延安发生了黄克功因逼婚未遂枪杀革命青年刘茜案件。对于如何处罚凶手黄克功，人们议论纷纷。审判长雷经天当即写信向党中央、毛泽东主席请示，并很快得到了复信。边区高等法院审判经过认真审理后，当庭判处黄克功死刑。毛泽东致雷经天的信，是指导中国新民主主义革命时期司法工作的光辉文献，确立了抗日民主法制的平等原则，强调革命的法律应体现阶级性和人性的统一。对黄克功一案的正确处理，极大地提高了边区司法工作在全国人民中的威信。李公朴称赞边区司法工作是“将来的新中国建立法律的好榜样”。在当时，体现了人民民主司法工作的政治效果、社会效果与法律效果的高度统一。
毛泽东在1944年6月12日亲切会见了抵达延安的中外记者西北参观团，毛泽东向中外记者们痛快淋漓地阐述了他的民主观念和法制思想。这在毛泽东的政治生涯中还是第一次。根据有关史科，毛泽东讲了许多延安实施民主制度的情况，对中国传统社会缺乏民主，蒋介石政权不实行真正的民主给予了尖锐的抨击。他说：“中国是有缺点的，而且是很大的缺点，这种缺点，一言以蔽之，就是缺乏民主。中国人民非常需要民主，因为只有民主，抗战才有力量，中国内部关系与对外关系，才能走上轨道，才能取得抗战的胜利，才能建设一个好的国家，亦只有民主才能使中国在战后继续团结。中国缺乏民主，是在座诸位所深知的。”[14]
他同时说：“我们所希望于国民政府、国民党及一切党派的，就是从各方面实行民主。全世界都在抗战中，欧洲已进入决战阶段，远东决战亦快要到来了，但是中国缺乏一个为推进战争所必需的民主制度。只有民主，抗战才能够有力量，这是苏联、美国、英国的经验都证明了的，中国几十年以来以及抗战七年以来的经验，也证明了这一点。民主必须是各方面的，是政治上的、军事上的、经济上的、文化上的、党务上的以及国际关系上的，一切这些，都需要民主。毫无疑问，无论什么都需要统一，都必须统一。但是，这个统一，应该建筑在民主基础上。政治需要统一，但是只有建立在言论、出版、集会、结社的自由与民主选举政府的基础上面，才是有力的政治。统一在军事上尤为需要，但是军事的统一，亦应建筑在民主基础上，在军官与士兵之间，军队与人民之间，各部分军队互相之间，如果没有一种民主生活、民主关系，这种军队是不能统一作战的。经济民主，就是经济制度要不是妨碍广大人民的生产、交换与消费的发展，而是促进其发展的。文化民主，例如教育、学术思想、报纸与艺术等，也只有民主才能促进其发展。党务民主，就是在政党的内部关系上与各党的相互关系上，都应该是一种民主的关系。在国际关系上，各国都应该是民主的国家，并发生民主的相互关系，我们希望外国及外国朋友以民主态度对待我们，我们也应该以民主态度对待外国及外国朋友。”[15]
他强调说：“我们很需要统一，但是只有建筑在民主基础上的统一，才是真统一。国内如此，新的国际联盟亦将是如此。只有民主的统一，才能打倒法西斯，才能建设新中国与新世界。我们赞成大西洋宪章及莫斯科、开罗、德黑兰会议的决议，就是基于这个观点的。我们希望于国民政府、国民党及各党派、各人民团体的，主要的就是这些。中国共产党所已做和所要做的，也就是这些。我们共产党为着打倒日本帝国主义而做的一切工作，都贯彻着一个民主统一或民主集中的精神。其有不足的，必须继续做。如果有缺点，必须克服这种缺点。我们认为全中国只有民主制度、民主作风，目前才能胜敌，将来才能建立一个很好的和平的国内关系与国际关系。”[16]
四 毛泽东法制思想在政权建设理论中的体现
抗日革命根据地政权建设的理论，充分体现了毛泽东的法制思想。陕甘宁边区的政权建设是各抗日革命根据地的模范。在党中央和毛泽东的领导下，陕甘宁边区政府设立了代表各抗日阶级、阶层、团体利益的民众参政会，政权建设坚持“三三制”的原则。陕甘宁边区政府参政会召开过四次代表大会，制定颁布了包括政治、经济、文化、军事等各方面的法律、法令和条例，构成了比较完备的法律体系。陕甘宁边区政府主席林伯渠在《第二次参政会政府工作报告》中指出：“边区的司法制度是民权主义的一个重要组成部分。”它保护民权、政权，打击汉奸、土匪，不收诉讼费用；人民可以随时对违法公务员提出控告；公审公判，审判时重证据，禁止刑讯；对罪犯实行惩办与教育相结合的方针。在司法实践上，一方面注重法律，另一方面又重视人民的意见，使法律与民意相结合，如广泛推广马锡五审判法。在组织机构上，进一步健全司法机关和检察机关。
这一时期，毛泽东写的《中国共产党在民族战争中的地位》《新民主主义论》《新民主主义的宪政》《抗日根据地的政权问题》《论政策》《论联合政府》等著作和报告中比较系统地体现了毛泽东的法制思想。主要是在抗日民族统一战线和根据地的政权建设中，都要有一个较为详尽的纲领，这些纲领要体现民族的意愿，并有一定的物质保障；在执行法律与政策时，要坚持原则性与灵活性相结合的原则，尊重民意，要加强干部的教育，使干部带头自觉执法、守法、依法办事，接受人民群众监督；制定法律也要善于抓住时机，时机不成熟，民主政治没有建立，即使制定出法律也是难以实际执行的；在政权建设中以民主集中制为原则，加强党的领导，主要是加强党的政治领导。
1946年，国民党蒋介石撕毁《双十协定》，挑起内战。在此后的几年中，党和毛泽东主要是领导军事斗争，但仍然没有放松加强解放区的政权建设，注重对法律、政策的执行。随着解放战争事业的胜利进展，党和毛泽东规划着建立新中国的蓝图。在毛泽东写的《关于建立报告制度》《关于健全党委制》《党委会的工作方法》《在新政治协商会议筹备会上的讲话》《论人民民主专政》等著作中，都强调了法律、政策的重要性，论述了执行法律政策的基本原则；强调了健全制度对于革命事业的重要性，强调了有一个明确的章程并依靠章程进行活动是革命获得成功的重要条件之一；强调了制定法律和政策必须从实际出发，要有客观的社会环境，在执行过程中要特别注意反对教条主义，要联系实际情况，在不同的时期，对不同的问题要采取相应的措施，严格分清打击的对象；强调人民政府的活动要依据一定的法律程序进行，不能凌驾于法律之上。
第二节 董必武早期的法律活动及影响
董必武在青年时代曾两次东渡日本，考入东京私立日本大学攻读法律。1917年毕业返回祖国后，又在武昌与人合办过律师事务所。后来他还到苏联莫斯科中山大学特别班和列宁学院留过学。这段特殊的经历，使他不仅是中国共产党内阅历最深、具有很高马克思主义理论修养的伟大革命家，又是资格最老的马克思主义法学家，为毛泽东思想体系中的“法律篇”贡献了极其珍贵的篇章。
一 董必武革命法制思想的发展历程
董必武诞生于1886年，是中国共产党建党时期的元老。他1903年（17岁）中过秀才，思想开明，才干出众。董必武于1911年加入同盟会，参加了辛亥革命活动，名气很大。对康有为、梁启超的维新思想，孙中山的革命民主思想，董必武都有过较深入的研究。在十月革命和五四运动影响下，董必武接受马克思主义，参与中国共产党的创建，是中共第一次代表大会的代表。
早年学法的人文背景，决定了董必武惯于用法律逻辑与思维来考虑他所从事的政治和革命工作，他对革命根据地政权设置中的法律要素尤其重视。加上他对中国文史典籍早已谙熟于胸，对古今中外法学具有广博的知识，且有深邃的见解。因此，在建立革命政权过程中，董必武对民主与法制所涉及的相关问题有一系列精辟的论述，因而得到党内主要领导者的欣赏，中共中央经常委托董必武主抓革命政权的法律事务，在中共高层拥有很强的法律影响力。
在大革命时期，董必武在担任当时湖北省政府主要领导人时，就曾经主持制定了《惩治土豪劣绅暂行条例》和《审判土豪劣绅暂行条例》两部革命性法律，既有实体法，又有程序法，以法令形式有力地支持了乡村农民运动。土地革命时期，董必武担任中华苏维埃共和国最高法院院长，他亲自过问案件，曾受到毛泽东主席的高度赞扬。抗日战争期间，董必武曾在重庆领导了各界人士踊跃参与的反暴政、争自由、求解放的民主宪政运动，还出席了在旧金山举行的制定联合国宪章大会，在联合国宪章上签了名。国际人士一致认为董必武是中国共产党内的法律领导者，评价他的法律素养似乎是与生俱来的。在国民党搞所谓旧政协时，董必武是中国共产党方面派出的代表人物，一度成为当时宪法草案审议委员会的成员。解放战争时期，1948年9月董必武当选华北人民政府主席，主持华北人民政府委员会至少颁布了16项法律法令，涵盖了政治、社会、经济、文化教育等各个方面，为红色革命政权的法制建设做了不少奠基性的工作。
二 董必武法制思想中的党员从重治罪原则
董必武的法律观点在革命战争时期并不追求理论化，他提出了许多可操作的观点，其中党员从重治罪的司法原则就是其中一个重要的法制思想。
董必武较早提出在党内要依法制定各种事务的规矩，规矩一旦定下来，全党都要认真遵守。董必武说：共产党应该是最有规则的政治组织，党应时时注重用规则管事管人。共产党员虽然是特殊材料做成的人，但党员也有犯错违法的时候。列宁强调对共产党员的惩办应比对非党人员加倍严厉，“加重对共产党员的判罪”乃是起码常识。因此他主张，共产党员犯法应从重治罪。这一观点，在革命时期的红色根据地得到了推行，强化了法纪，使苏区的政风清廉，干群关系很好。
1940年8月20日，在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上，董必武发表了重要讲话，集中阐述了如何正确处理党法关系的问题。他首先从党和政府关系的角度，分析了党员违法应受制裁的根据，然后又从党和群众关系的角度，分析了党员犯法应加重治罪的原因。他认为，群众犯法有可能是出于无知，而我们党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的。不然的话，就不能服人。
董必武说：从前，封建时代有“王子犯法，与庶民同罪”的传说。从这传说中，就可以看出人民希望法律上平等的心理。难道说我们共产党不应当主张比封建时代传说下来的一点法律上的平等更前进一步吗？据此，董必武请求党通过一个决议，警告党员必须遵守边区政府的法令，党员犯法，罪加一等处罚。1941年5月1日，在中共中央政治局批准实施的《陕甘宁边区施政纲领》中，正式采纳了董必武的法律主张，在第八条中明确规定：“共产党员有犯法者从重治罪”，从而使这一司法原则正式确立下来。
三 董必武法制思想在政权建设理论中的体现
董必武作为中国共产党内的法学权威人士，一直非常重视法制建设。早在第二次国内革命战争时期，从建立革命根据地起，就尽一切可能以法令形式建立各级政权，以民众意志来决定政务，并组建专业化的司法队伍。正如董必武所总结的那样：“在过去国内革命战争的各个时期，在党的统一领导下，制定了许多代表人民意志和符合革命利益的政策法令。尽管它们在形式上较为简单，而且不可避免地带有地方性，但是它们有力地保障和促进了革命事业的发展。不仅如此，它们并且是我们现在人民民主法制的萌芽。”[17]
同时，董必武非常重视切实保证人民依法行使自己的各项权利。他认为：“在逐步完备起来的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主主权利应该受到充分的保护。”[18]早在1948年10月，董必武就指出：“只有这样的适合广大群众的选举法，人民才能选举出他们的代表来，行使他们的民主权利。”[19]为了便于保证人民更好地行使自己的权利，必须采取便利人民的方法。董必武非常重视这个问题，他指出，我们在解决人民所要求我们解决的问题的时候，要尽可能采取最便利于人民的方法，人民觉得怎样便利，我们就采取什么样的方法。
另外，董必武为建立新中国的民主政权，也做出了不懈的努力。1948年8月，董必武在石家庄主持召开了华北临时人民代表大会，选出了华北人民政府委员会，这是全国人民代表大会的前奏和雏形。1948年10月，他发表了《论新民主主义政权问题》的讲话，提出一切权力都要归人民代表大会，人民代表大会选举政府，政府的权力要受人民代表大会限制，人民代表须向选民报告工作等论断。
第三节 谢觉哉的早期法律活动及影响
谢觉哉是著名的“延安五老”之一，他虽然不是法律科班出身，但他投身革命，就是怀揣对民主宪政的崇高理想而来的，他认为只有民主才能得到民众，只有宪政才能改变中国传统的政治腐朽专制强暴的现状。谢觉哉的革命活动，集中于组建民主政权，推行新民主主义宪法方面。他在任中共中央政府西北办事处内务部长、秘书长，以及在陕甘宁边区任政府秘书、边区参议会副议长期间，从实践到理论为新民主主义宪政建设做出了积极的探索并有极大的贡献。尤其是在共产党领导下的根据地实施普选的民主制度、建设“三三制”政权和法制建设等方面留下了很深的历史影响。中国共产党历史文献中多数涉及政体与法制的记录，都可以见到谢觉哉的活动身影。
一 谢觉哉法制思想中的普选民主理念
共产党红色政权的宪政试验，是从实施普选的民主制度开始的。而在这方面，谢觉哉扮演了非常重要的角色。
中央政府在西北成立办事处后，谢觉哉出任内务部长、秘书长。当时的情形是“陕北根据地的各级政权组织，由于原来‘左’倾错误的影响和破坏，有的政权组织还没建立，有的还是涣散状态，有的还操纵在坏人手里，人民还没有真正当家作主。因此，中央决定进行县、乡两级政府的民主选举，并决定由谢老负责这项工作”[20]。为稳妥起见，谢觉哉选定保安县为试点，开始了解中国陕北地区有史以来第一次直接、平等、普遍、无记名投票的民主选举工作。谢觉哉根据群众民主意识差、参与热情不高、文化水平低、不识字者众的实际情况，推出了“投豆子选举法”等类似方便简单的选举方法，此法后来在共产党控制的各抗日根据地广为沿用，成为一道固定的程式。
国共两党合作后，抗日民族统一战线广泛建立。根据中共中央事先做出的政治承诺，将“工农政府改名为中华民国特区政府”，并大张旗鼓地“在特区政府区域内，实施普选的彻底的民主制”[21]。陕甘宁边区作为中共中央所在地，率先要进行示范性的安排。在谢觉哉的积极响应下，1937年6月中旬，边区政府组织了第一次民主选举。在选举活动中，谢觉哉做了大量的基础性工作，在实践和理论层面上总结出了一整套方案和经验，主持制定了《陕甘宁边区选举条例》。为保证这次大面积的选举顺利进行，他在《新中华报》上发表了不少政法性质的文章，对这次民主选举的宪政意义做了很好的说明，谢觉哉的若干讲话对开展民主选举起了重要的指导和推动作用。例如，在“今年的选举运动”一文中，谢觉哉痛陈民国选举之弊：“中国这个民国罢，初几年办过一些选举，不过选举法订得不高明，办选举的人又弄弊，选出的人不能令人满意……到了国民党统治中国，提出‘一党专政’的口号，说老百姓程度太低，不配选举，要国民党来训一下……于是去年南京政府，不得不声明训政告终，宪政开始，但是他颁布的国民大会代表选举法，给人民选举的自由很少很少，不能使得人民满意。”他认为苏维埃选举制度，“在全国范围里，真是人民管理政权，真是人民选举自己的代表到政府办事，丝毫没有阻碍，丝毫不受操纵，还只有共产党领导的苏维埃区”。同时，他用非常简单通俗的道理论述了边区改制后实施普选制度的必要性，他说：苏区人口不到全国人口的1%，全国还有99%的民众需要民主。因此，“苏区应成为全国民主的模范，就是说，这里有个民主的榜样，全国人民争取民主的，都朝着这个榜样开进”。另外，通过与苏维埃选举制度的比较，他认为普选的民主制度有其自己的特点：一是由“工农民主”改为“普选”的民主；二是由苏维埃的代表选举改为选民直接选举；三是由苏维埃选举中工农占优势改为平等选举，即边区人民不分阶级、贫富，只要到了选举法所规定的年龄，所投选票一律平等。
谢觉哉还对这次选举的方法做了具体的指导，从选举的步骤到每一步的工作方法，都进行了非常细致、具体的说明。例如，训练干部，他认为应该首先组织办理选举的专门机关——选举委员会，报苏区批准后开始工作。然后，“第一件事仍是宣传，以前的宣传做得不够，各委员分工到各村召集群众开会，动员宣传队贴标语、画报，务使每个人都懂得积极来参加选举”；“第二件事登记选民，委员分工到各村偕同代表按户登记……选举委员会把选民名单及应选代表数目，张贴在公共的地方”；等等。[22]
在1941年和1945年的民主选举实践中，谢觉哉对如何做好民主选举工作的认识又有了进一步提高。首先，他认为应该加强选举的宣传工作。1941年1月29日在《新中华报》上发表了《〈陕甘宁边区选举条例〉的解释及其实施》一文，把修正的选举条例逐条解释并举出一些实施的办法，对于选举的胜利完成起了很重要的作用。接下来谢觉哉又发表了一系列的重要文章，对开办选举训练班的重要性和目的、选举的重要性和方法进行了论述。他认为只有认识到选举的重要性，才能做好选举工作。因此，在《谈谈选举训练班》《论选举运动的重要》等文章中，他认为：第一，选举是组织民主政治的第一件事。“民主政治是人民出来议事管事，不能每个人都来议来管，要选举出人来议来管，于是选举就成了民主政治的基本一环。”第二，“选举是和日寇反共分子斗争——即保卫边区的法宝”。第三，“选举是人民对政府工作的大检阅”。“人民派代表来议国事管国事，如果不管下文，那主权还只行使得一半。真正的民主，在派出管的议的人以后，须按时来检查他们议得好不好管得好不好。”第四，“选举是革命民众特有的权利”。选举权是孙中山先生所倡导的四大民权之首，边区的“选举是革命民众无限牺牲夺来的胜利品，边区外的反革命，正在想方法要夺回去。必须认识他的可贵来好好利用他”。
选举结束后，谢觉哉又及时进行总结，他认识到乡选举是民主运动的基础，因而要深刻地了解党的民主政策，注意被选举人的质量。“不仅是凑足各阶级人民的数目，而是要确能保护、代表各阶级的利益，要有适合各阶级利益的民主政策。”[23]
二 谢觉哉法制思想中的“三三制”政权观
中国共产党根据地的新民主主义宪政政权形态是“三三制”。在“三三制”政权建设中，谢觉哉从理论到实践认真落实中共中央的指示精神，逐步完善民主政治，使陕甘宁边区成为“三三制”政权建设的模范。
1940年3月6日，中共中央公开发出了关于《抗日根据地的政权问题》的指示，明确指出，我们在华北、华中等地建立的抗日民主政权，是统一战线性质的政权，即几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。该指示规定：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”同年12月25日，毛泽东在《论政策》一文中指出：边区的“政权组织，必须坚决地执行‘三三制’，共产党员在政权机关中只占三分之一，吸引广大的非党人员参加政权”。根据这一方针和原则，谢觉哉对实施“三三制”政权的必要性和重要性，“三三制”政权的性质、作用和意义做了精辟的论述，平息了当时由于不太理解而产生的党内同志的怨气，打消了党外人士的疑虑。
在《关于政权的三三制》《政权性质的研究》《三三制的理论与实际》等著名文章中，谢觉哉论述了实施“三三制”的必要性。他认为：一是中国革命的任务所决定的。“中国革命的任务是争取民族独立、民权自由。即是说：对外驱逐日本强盗出国；对内实行广大抗日人民的民主政治；且必须各阶级联合出力，才能有民族民主的革命胜利。因此，中国民主革命不能是一阶级专政的旧民主主义，而必须是各个革命阶级联合专政的新民主主义。”二是为争取中间势力共同抗日。“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益……要想把中国事情弄好是不可能的。”[24]三是抗日民主统一战线的政权性质所决定的。“一方面由于有共同敌人需要有各个阶级共同出力；另一方面也由于各阶级都有力量，互相制约，不能不产生各阶级的联合政权。”[25]四是实施“三三制”可以扩大共产党的影响，实现党对抗日民主运动的领导。[26]
同时，谢觉哉对如何彻底地实行“三三制”提出了一些具体措施：第一，要深入研究“三三制”的理论。“没有理论的了解就不会有事实的执行。”[27]第二，在民主选举中，实现政权组织构成的“三三制”；“不仅在组织上有2/3的非党人士，而且在实际上要各阶级的人都来管理国事，不是包办，而是领导”。[28]第三，依靠党的正确政策和党员的模范作用。“要使三三制不成为形式，必须有抗日民族统一战线的具体政纲，三三制是这些政纲的产物，也是这些政纲的实施者。”“每个参加政权的党员干部应该都是政治水平和马列主义觉悟程度高的、工作积极的才够。”
谢觉哉还认识到，在实施“三三制”的过程中，还要特别注意党政关系，他多次向党的领导者提出党政分管，不要以党代政的大胆建议。“党的主张，经过政去实现；党员努力，是做政的事。本来是不可分的。但党是党员的，政权是人民的，党员虽是人民，而人民绝大多数不是党员，所以党政必然要有所分。”否则，“混淆党政的界限，民知有党，不知有政，政权的信用建立不起”，“将大大妨碍三三制的实现”[29]。谢觉哉的建议，在当时战争条件和环境下没有被全部采纳，但也引起了中共中央的高度关注，引起了重视。谢觉哉的民主观和宪政观，在革命战争年代要全面实践虽然非常不易，但尽力而为的效果还是明显的。
三 谢觉哉法制思想中的宪政观
谢觉哉对革命根据地法制建设的贡献，主要体现在创立和完善司法制度、制定新民主主义宪法两个方面。
1937年谢觉哉担任中央西北办事处司法部长，并兼任陕甘宁边区高等法院院长和审判委员会主席。在这一时期内，谢觉哉提出了不少革命法制的主张，并亲力亲为，创制革命法律制度和法律组织。在民主基础和法律条件极其不稳定并存在诸多困难的情况下，谢觉哉以坚定的民主宪政意识，不断实践革命政权的民主计划，推进根据地政权的制度建设步伐。他的贡献是为中国红色革命政权创立了人民司法制度的雏形，有效地保证了抗日民主制度和边区人民的合法利益，完善了新民主主义政权建设。
（一）提出边区的司法建设的建议
谢觉哉在总结和继承大革命时期中央苏区司法工作经验的基础上，调查分析了边区司法的状况，提出了司法建设的建议。根据当时“大家对司法不注意，不去研究，很少人有司法知识，人民缺乏法律观念，……”[30]的落后状态，提出：坚持新民主主义的司法原则，从司法方面了解社会诸问题，从而创立一套新的法规和审判形式，制定出适合边区的司法条例，建立新民主主义的司法制度。新的司法队伍的建设，是谢觉哉长期关注，经常思考的问题，他多次向毛泽东主席汇报，担忧根据地政权中的司法人员素质不高的问题。为此，他经常主持召开司法委员会会议，及时研究解决存在的问题；他还亲自检查基层司法干部办理的案件，常常听取审判案例的群众反映。他常常亲笔起草给各分庭庭长和各县司法处处长的函件，提出具体指导意见和改进工作的方法，从而使边区司法工作得到了逐步改进和提高。谢觉哉最早提出司法为劳苦大众服务的口号，他坚持人民司法处处为人民的司法观，在毛泽东主席的赞许下，谢觉哉十分注意对司法人员的教育，要求司法人员必须有学问，有才干；在办案过程中，坚持实事求是的原则，反对逼供信；重证据，重视调查研究。[31]
（二）起草新民主主义宪法草案
谢觉哉对革命根据地法制建设的另一个贡献是根据我国新民主主义政治的实际，在深入研究各国宪法的基础上起草了新民主主义宪法草案。1945年10月22日，根据中央决定，由林伯渠发起成立了宪法研究会，后推举谢觉哉、何思敬等7人起草统领共产党治下的解放区的类似于宪法的大纲。在此之前，谢觉哉就认真研究过东西方各国宪法，研究清末立宪以来各时期的宪法，深入学习毛泽东关于新民主主义的论著，探求制定新民主主义宪法的方案。1945年6月21日，谢觉哉起草了陕甘宁边区政府委员会、参议会驻会委员会为召开中国解放区人民代表大会，致各解放区参议会、政府的电文。会后，决定由谢觉哉负责的政法组起草“解放区代表会纲领”。从纲领草稿和序言看，这个纲领不仅适用于解放区，而且要推向全国。“以解放区的民主去改造国内的不民主，以解放区的团结，去压倒国内的不团结。”“必须把民主推行到全国，真正由人民管理政权，肃清专制及在假民主掩护下的专制。”[32]从其内容看，与后来的《陕甘宁边区宪法原则》大体相同。
宪法研究会成立后，起草宪法纲要就提上了议事日程。谢觉哉在其日记中论述了新民主主义宪法制定的条件和大体内容。他说“新民主主义宪法需要起草了”。因为：第一，新民主主义已经实现，具有理论基础和实践形态。各解放区普选的民主制度的实施，真正建立起了以“三三制”为政权形态的、各革命阶级联合专政的新民主主义政权。第二，以抗日根据地民主建设的典范，推动全国政治民主化。“实行了的解放区，用宪法固定起来，更加充实、前进、修正缺点、发展新的。”“尚未实行的非解放区，将给他更大的鼓励，冲破网罗，把已实行了证明了的东西移植到全国。”“新民主主义宪法是人民实践新民主主义成果的记录，也是人民争取新民主主义更加充实与普遍实现的前进旗帜。”第三，是与国民党斗争，争取民主和平的需要。通过起草新民主主义宪法，批判“五五宪草”，使宪法问题通俗化，与国民党的专制独裁制度形成鲜明的对照，唤起民众的民主意识，推动民主宪政运动的发展，促使以蒋介石为首的国民政府放弃内战独裁的方针，实施民主和平政治。
（三）提出新民主主义宪法原则
谢觉哉对制定新民主主义宪法的原则也有所论述。一是关于社会结构即国体问题。“新民主主义国体是‘革命民权’，革命的有权，解释是反革命、汉奸（反民族）、法西斯（反民族）的无权。”并引用孙中山的话，国家政权“为一般平民所共有，非少数人所得而私也”。二是关于政权机构问题。引用毛主席的话“新民主主义的政权构成，应采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”，“各级人民代表大会有最高的权力，各级政府能集中的处理被各级人民代表大会所委托的一切事物”。三是关于人民权利问题。除选举、言论、集会、结社等自由外，还规定了经济、武装、文化等方面的权利。“有了经济、武装、文化等权利的内容，才会被人民特别珍视，同时，经济、武装、文化等权利，又必须充分利用政治上的权利才有保障，才能积极推进。”[33]此外，谢觉哉还对地方自治、民族自治等问题也有精辟论述。
在此基础上，谢觉哉起草了《陕甘宁边区宪法原则》，经修改，1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了“边宪原则提案”。并根据这个原则，受边区政府和参议会的委托，谢觉哉负责起草宪法条文。到1946年拟订了“陕甘宁边区宪法草案”，准备送交边区参议会驻会委员会审议修改后，提请边区第三届参议会第二次大会通过。但由于不久爆发了全国内战，制宪工作即行停止，《陕甘宁边区宪法原则》就成了当时陕甘宁边区政府施行的大宪章。
《陕甘宁边区宪法原则》虽然是陕甘宁边区的文件，“但对整个解放区都有着普遍的指导意义”[34]。它既不同于西方的资本主义民主制，也不同于苏联的社会主义民主制，是具有新民主主义特点的民主制度。第一，它确立的人民代表会议制度，人民是国家真正的主人。“边区、县、乡人民代表代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”“各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责。”第二，它规定了人民的民主权利，有非常明确而广泛的人权观：人民享有经济、武装、文化等权利。特别是“人民有不论用任何方法控告失职的任何公务人员之权”的规定是非常可贵的。第三，规定了司法独立的原则。“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉。”“除司法机关、公安机关依法执行职务外，任何机关、团体不得有逮捕审讯的行为。”这种独立并非是西方的立法、行政、司法三权分立，而是民主集中制下的法律独立，不受别的力量干涉，即政治上受政府的领导，行政上保持独立。第四，明确规定民族区域自治制度。“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，再不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”[35]总之，《陕甘宁边区宪法原则》确立了新中国政治制度的雏形，标志着新民主主义宪政的实现。谢觉哉可以说是中国共产党领导下的宪政事业的奠基人之一，革命根据地和解放区的许多宪政、法制成就与谢觉哉的实际贡献是密不可分的。
[1] 张启华：《读懂毛泽东》，四川人民出版社，2001，第11页。
[2] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991，第767页。
[3] 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991，第125页。
[4] （清）龙文彬：《明会要》（下），中华书局，1956，第1245页。
[5] 《毛泽东早期文稿》，湖南出版社，1990，第1页。
[6] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991，第1476页。
[7] 张勇、刘启明：《毛泽东教我们学管理》，中共党史出版社，2003，第385页。
[8] 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999，第191页。
[9] 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999，第160页。
[10] 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999，第121页。
[11] 《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999，第38页。
[12] 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991，第735页。
[13] 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991，第1475页。
[14] 《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996，第168页。
[15] 《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996，第169～170页。
[16] 《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996，第170页。
[17] 《董必武选集》，人民出版社，1985，第406页。
[18] 《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986，第310页。
[19] 《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986，第220页。
[20] 《谢觉哉传》，人民出版社，1984，第85页。
[21] 彭明：《中国现代史资料选辑第三、四册补编（1927～1937）》，中国人民大学出版社，1991，第505页。
[22] 《谢觉哉文集》，人民出版社，1989，第218～227页。
[23] 《谢觉哉文集》，人民出版社，1989，第470～479页。
[24] 《谢觉哉文集》，人民出版社，1991，第808页。
[25] 《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，科学出版社，1958，第196～201页。
[26] 《谢觉哉文集》，人民出版社，1989，第404页。
[27] 《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，科学出版社，1958，第204页。
[28] 《谢觉哉文集》，人民出版社，1989，第508页。
[29] 《谢觉哉日记》，人民出版社，1984，第349页。
[30] 《谢觉哉日记》，人民出版社，1984，第411页。
[31] 《谢觉哉文集》，人民出版社，1989，第593～596页。
[32] 《谢觉哉日记》，人民出版社，1984，第829～835页。
[33] 《谢觉哉日记》，人民出版社，1984，第865～874页。
[34] 王永祥：《中国现代宪政运动史》，人民出版社，1996，第265页。
[35] 韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第1卷，中国社会科学出版社，1981，第59～61页。