四、当代中非发展合作的政策选择与时代价值

当前中非发展合作正在全面展开，如何从西方对非援助实践中吸取经验教训，同时彰显中国对非援助与发展政策之优长，切实推动与非洲国家的共同发展，就具有重要的理论与现实意义。

（一）一道推动国际秩序向更公正、更合理的方向发展

当前的国际秩序日益显现出明显的合理性与合法性不足，成为妨碍发展中国家发展进程的重要外部因素之一。当前秩序代表的是强者的利益需求与价值观念，无法有效维护广大发展中国家正当的生存权与发展权，无法有效应对不断涌现的全球性问题。近年来西方金融危机的持续震荡及其全球扩散，再次证明国际秩序改革的必要性与迫切性。然而，作为现有秩序的塑造者和主要获益者，西方发达国家强调的是现有秩序的稳定与延续，拒绝对其制度和规则进行大幅度的修正。近年来新兴国家群体的出现，以及伴随这一进程发展中国家整体国际地位的相对上升，为推动当前国际秩序改革，促进国际分配正义的实现提供了前所未有的历史机遇。

中国与非洲国家在推动国际秩序改革方面有着共同的认识与需要。作为新兴国家的重要一员，中国的世界责任主要体现正在于推动国际秩序的改革，促进国际正义的实现。虽然中国作为经济全球化的主要受益者之一，无意全盘否定现有国际秩序，但这并不意味着中国将无条件地接受现有国际秩序的所有制度、规则及理念，仅仅充当西方国家所谓的“维持现状的大国”（Status Quo Power）。^[45]中国是一个正在全面走向世界的新兴发展中国家，它既可以利用与发达国家日益紧密的联系而成为南北关系的“联结者”，成为沟通发展中世界与发达世界的“桥梁”，又可以与其他发展中国家一道成为国际秩序改革的“推动者”，从而对世界发展起到特殊的增益作用。^[46]

具体到国际援助与发展体系，中国与非洲国家的改革诉求涉及理念、制度与政策三个层面。理念层面的诉求体现在，对外援助与发展合作不仅仅只是减贫和人道救济，还应注重推动非洲国家的工业化和现代化，着眼于提高非洲国家的自主发展能力。国际社会需要敦促非洲国家提高治理能力和廉政建设，但对外援助与发展合作不应附加有违非洲国家意愿的政治条件，因为许多治理能力相对较差的国家恰恰是最需要接受援助的。此外，发达国家还应切实兑现其在2005年《巴黎宣言》中的承诺，尊重非洲国家自主发展愿望和发展战略。^[47]

制度层面的诉求体现在，建立公平、合理、非歧视的多边贸易体制，发达国家应避免采取对发展中国家的贸易保护主义行为。推动现有重大国际经济组织的不合理制度设计以实现权利的平等要求，增加发展中国家的议程设置权、发言权和决策权。近年来，世界银行和国际货币基金组织相继进行了股权改革，中国、印度、巴西等新兴国家的投票权都有一定程度的增加，但发展中国家享有的权利仍有待提高。

在政策层面，中国与非洲国家希望以国际经济交往中的差别待遇来实现发展中国家的物质补偿权。发达国家应增加对非洲国家特别是最不发达国家的发展援助，及时兑现联合国关于发达国家应承担的援助义务，切实减免部分重债穷国的债务负担。发达国家还应降低直至取消其国内的农业补贴和对发展中国家农业产品出口的关税壁垒，以使国际贸易的自由交换体现更为实质上的公平与公正。同时，在援助与发展合作过程中还应降低对发展中国家的技术转移门槛，以此方式来提高发展中国家的自主发展能力。如何推动国际社会寻求一种普遍性的道义原则和补偿机制，以实现物质在全球范围内的公平分配和权利的公正分享，是当前中非发展合作的重要内容。

（二）彰显中国对非援助与发展合作的特点与优势

中国自1956年开始对非洲国家提供经济援助，逐步形成了具有自身特色的援助模式，这是中国对非援助数额有限但效果却明显的原因所在。

在理念层面，中国对非援助体现了平等与尊重的外交原则。虽然中国对非洲援助也有推动中非战略合作、配合国家外交大局的需要，但其基本前提乃是尊重非洲国家的自主选择。五十多年来，中国在拟定对非援助的重点、领域和具体项目时，紧密结合非洲国家的历史发展任务，注重尊重非洲国家的发展需要和意愿。在非洲国家开展民族解放运动时，中国重在支持非洲国家反殖、反帝和反种族主义斗争。在当前非洲国家追求和平与发展的时代，中国对非洲援助开始更为紧密地结合非盟和“非洲发展新伙伴计划”设置的发展议题，如路桥、水电等基础设施建设，饮用水、卫生医疗等民众亟须的民生项目，食品加工、轻纺工业等生产加工型企业，以援建学校、技能培训为主的人力资源开发，以及帮助非洲国家实现稳定和提高治理能力。在提供对非援助时，中国从不附加任何形式的政治条件，绝不把外援作为干涉他国内政的手段。^[48]中国也关注非洲国家的治理与发展，但认为外界的帮助应当尊重非洲国家的意愿和能力，应有利于促进非洲国家通过自身努力实现国家的稳定和发展。这既体现了中国“己所不欲，勿施于人”的文化传统，反映了中国对自近代以来屡受外来入侵的深刻记忆，同时也表达了南方国家对现有国际秩序的不满和修正，因而得到许多非洲国家的理解、呼应和肯定。

长期以来，传统捐助国习惯以“捐助者—受捐者”（donor-recipient）的关系模式来审视对外援助，而中国则始终视对外援助为发展中国家间平等的相互帮助，强调中非合作过程中的互助与共同发展。有外国学者注意到，《中国对非政策文件》没有使用帮助非洲国家“削减贫困”或者“贫穷”这样的表述，而是多次出现了“共同繁荣”的字样，突出强调中非在经济、教育和医疗卫生等领域的合作。^[49]多年来，中国援外专家在非洲从不要求享受任何形式的特权，这也体现了中国平等待人而非高人一等的援助风格。1964年2月，中国总理周恩来在出访亚非国家时提出了对亚非国家援助的八项原则，其中就有“派到受援国帮助进行建设的专家，同受援国自己的专家享受同样的物质待遇”。^[50]毛泽东曾对非洲朋友说：“我们派出去的人，可能有不好的。我们要检查工作，如果发现有人对外国态度不好，就必须责令他改正错误；如果他不改，就调回来。”^[51]历代中国专家以真诚奉献、平等待人赢得了非洲人民的信赖。诚如胡锦涛主席在2006年中非合作论坛北京峰会上强调指出的，中非关系之所以历久弥坚的一个关键因素是“平等相待”，“这是中非互信日益增进的重要保证”。^[52]伴随中国自身的快速发展，如果中国能始终坚持对非援助的平等、尊重与合作的理念，在中非关系中践行互帮互助与共同发展的传统，无疑将向世界展示一个崛起的东方大国应有的政治风度和全球责任。

在政策实践层面，中国对非援助应继续以“发展”为导向，注重推动非洲国家提高自主发展能力。援助只能解一时之困，发展才是非洲的出路所在。因此，中国以对非援助带动对非洲的投资与贸易，由此推进与非洲的全面合作。1982年中国政府宣布对非经济技术合作的“四项原则”（即“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”），逐步放弃了此前不计经济成本、以政治主导和意识形态挂帅的援助，开启了以互惠合作、互利双赢为特征的中非发展合作新阶段。20世纪90年代中期以来，中国继续推进对非援助方式的改革，大力推行政府贴息优惠贷款、援外项目合资合作，鼓励中国企业到非洲开拓市场，努力把对非援助与对非贸易与投资相结合。2000年以来，中国对非援助逐步纳入中非合作论坛机制，注重通过援助来推动非洲发展和中非经贸合作的全面开展。2006年中非合作论坛北京峰会上提出的支持非洲发展的“八项措施”，2009年第四届论坛会议上提出的“八项新举措”，以及2012年第五届论坛会议在五个重点领域作出的新承诺，均体现了中国在实现自身发展的同时，开始更多、更好地帮助非洲国家实现共同发展。

为支持非洲的经济与社会发展，中国对外援助资金的40%用于帮助受援国建设成套项目，涉及交通、通信、电力、能源、工业、农业、教育等多个方面。^[53]其特点有三：第一是援助项目主要是经济基础设施建设、工农业项目和关乎民生的公共设施项目，体现了中国以援助推动非洲发展的良好意愿，也契合了当前非洲国家正在积极推动的工业化和现代化进程。^[54]第二是中方掌握着资金的管理、使用和拨付，且援助项目大多由中方企业负责管理、运作或直接施工，虽然此种方式遭到不少西方国家和非洲非政府组织人士诟病，但也有其优点，即在很大程度上保证了援助项目建设的质量和效率，也能极大地避免援助资金被受援国方面挪用或贪腐。^[55]2012年2月9日，美联社刊发题为《中国对非直接援助避开非洲腐败》的文章，认为中国对非援助不是直接提供现金（cash）而是“交钥匙”工程（turn-key projects），能够避开非洲政府及官员的腐败及低效率。^[56]今后需要注意的地方，一是具体援助项目的立项和确定需以充分的可行性研究为基础，注重援助项目建成后的可持续发展；二是在项目的具体施工环节需要更多地吸纳当地企业和人员的参与，为非洲当地提供更多的就业机会，培养更多的非洲本土技术人员。中国对非援助要把“输血”与“造血”相结合，更好地体现出“授人以鱼，更授人以渔”的发展理念。第三是此种方式直接体现了中国一贯坚持的援助理念，即中国的对外援助是发展中国家之间的相互帮助，而非单向的赐予，因此援助要能够带动中非间的互利合作与共同发展。中国援外项目的建设，不仅能够推动中国的技术、设备和建筑材料的出口，也能通过企业的参与而推动双方的技术合作及中国企业走进非洲。

中国对非援助模式体现了中国式援助、贸易和投资相互促进的“大经贸”战略。以中国对非援助为助力，中国对非洲投资获得显著发展。据统计，2003年年底中国对非直接投资存量为4.9亿美元，而截至2009年底，中国对非直接投资存量已大幅增长到93.3亿美元。^[57]伴随中国对非援助与投资的发展，中非贸易也获得快速发展。从2000—2011年，中非贸易实现了从106亿美元到1663亿美元的飞跃。从2009年开始，中国已经超过美国成为非洲第一大贸易伙伴。据《2011年非洲经济展望》统计，在过去十年里，非洲与新兴伙伴国的贸易额翻了一番，其份额占到非洲对外贸易总额的36.5%。其中，中国的作用最为突出，中非经贸额占到非洲与新兴国家贸易总额的1/3以上（见表5）。《2011年非洲经济展望》声称，新兴伙伴国家为非洲国家提供了交换商品、技术和发展模式的新机会。它们提供了非洲新兴中产阶级支付得起的消费品，提供了适合发展中国家生产条件的产品和技术，从而有助于帮助非洲企业增强它们的生产能力并提升其在全球产业链中的位置。^[58]正如坦桑尼亚学者梅威斯加·巴热古所言，当前非洲面临两扇机会之窗，第一扇窗是推动区域一体化和非洲大陆的统一进程，第二扇窗是加速发展和中国、印度这些飞速发展经济体的关系。^[59]虽然中非经贸关系中也存在诸如贸易不平衡和部分中国企业社会责任意识不强等问题，但中国加大对非洲的援助以及不断发展的中非合作关系，无疑给非洲经济带来了新的发展机遇，推动非洲大陆以更为有利的方式融入全球经济。

表5 2000年与2009年非洲的传统贸易伙伴和新兴伙伴国占非洲对外贸易总额的比重

（三）中非治国理政经验交流成亮点

中国于2000年首届中非合作论坛会议上设立了“非洲人力资源开发基金”，帮助非洲国家培训各类人才，成为中国对非援助的新形式，并在此后不断加大培训的规模。^[60]在此框架下，中国的一些高等院校和研究机构陆续举办对非洲国家的人力资源研修班、研讨班，就中非治国理政与发展经验进行交流与互鉴。在2006年中非合作论坛北京峰会上，中非双方郑重宣示“加强治国理政和发展经验的交流和借鉴，取长补短，共同提高，增强各自自我发展能力”。^[61]相比西方国家而言，中国与非洲国家拥有更为相似的发展基础，都肩负实现现代化的历史任务，且面临许多共同的发展问题，因此中国在过去30余年里取得的发展成就与制度改革经验就容易被非洲国家所体会认同，在很多方面拥有比西方经验更为切实的说服力与影响力。中国与非洲国家基于自主平等的基础上开展治国理政经验交流，或许有助于在西方话语体系之外探索一条更为本土意义的发展道路，共同探索解决现代化进程面临的发展难题的方法。

笔者以为，中非治国理政经验交流可以分为三个层次。一是政策层面的，如有效利用外资和外援、实现农村发展和减贫、提高政府治理能力。二是制度层面的，主要在于如何推动非洲国家的国家构建进程与制度建设。国家构建的缺失与治理能力低下，不仅影响了非洲国家对国际援助的有效利用，也是一些非洲国家频频陷入动荡的重要原因。非洲国家面临的最大问题，往往是快速社会变迁带来的社会矛盾激化和政治动荡。相比之下，中国自改革开放以来取得的成就是显著的，一方面实现了经济持续、快速发展，另一方面也在这一进程中维护了社会的基本稳定。这些成就的取得，不仅得益于经济政策的改革与调适，也与政治改革和制度创新的稳步推进有着直接的关联，其中后者对国家的发展与稳定更具基础性、决定性作用。民族国家的构建和国家基本制度建设都是现代化顺利推进的基本保障。缺乏这一基础，而一味地强调政治的多元化与市民社会建设，反而可能带来社会的离散和混乱。所以，非洲国家追求的政治现代化，就应当是基于国家基本制度不断完善、政治秩序逐步巩固基础上的现代化。三是理念上的，如对独立自主的深刻理解，对自力更生的主动追求。通过与中国的合作，非洲国家能够切实感受到中国发展所具有的创新活力、进取精神、务实作风，这种精神上的鼓舞与感染有助于激发非洲人的发展热情。对于非洲国家，中国的发展提供了一种激励、一种榜样、一种希望。

对众多正在致力实现经济现代化的非洲国家而言，中国模式的魅力主要在于独立自主地实现了经济的快速发展，并在这一进程中正确处理了经济发展与政治稳定的关系。非洲国家之所以重视中国的治国理政与发展经验，其实正是它们寻求自身发展道路的一种自主性尝试，让其在“华盛顿共识”之外多了一种新的选择机会。这些或许正是中国模式的魅力所在。