关于中国SARS危机管理的初步探讨

新千年帷幕开启未久，旧时代的两个妖魔依然如影随形：一个是战争，另一个就是疾病。SARS病毒何时潜伏、何时侵入人体目前尚不为人知。有据可考的是，2002年11月16日，中国广东佛山发现第一起后来可称为SARS的病例，此可谓SARS危机潜伏期或征兆期之始。到2003年2月，广东发病进入高峰期，2月11日公布患者已有305例，死亡5例。当时，曾有广东和海外某些媒体披露此事，但未引起足够的重视，这是主观隐瞒和客观信息不完全等因素共同造成的，从而导致危机预防未及开展，危机准备极其不充足。此前此后，SARS病毒开始在全球蔓延，进入危机发作期或爆发期，4～5月份是SARS肆虐中国至为关键的时期。以此阶段疫情为例，4月初每日平均新增病例4个，月中上升为34个，月底陡然上升为190个，从地理分布看，3月底全国SARS感染地区只有6个城市，4月底已涉及21个省市。SARS危机传播迅速，肆虐大中城市，直接威胁健康和生命，引起人们的不安全感和恐慌，加剧了社会恐慌，正常的生活秩序、工作秩序、学习秩序打乱。^[14]自4月10日起，中国中央政府迅速采取果断措施，成立国务院非典疫情防治工作领导小组和防治非典指挥部，建立公共卫生快速反应机制，有效集中人力、物力、财力，迅速出台《突发公共卫生事件应急条例》，建立信息披露通报制度，加强国际合作，采取有效的隔离危机措施，设立“防火墙”，控制危机蔓延。这一阶段构成以政府为核心的基于动员民众广泛参与有效危机处理机制。5月中下旬以来，SARS危机进入高峰期和延续期，SARS危机在中国的蔓延基本得到有效控制，社会秩序、工作秩序得到一定程度的恢复，危机开始进入收敛阶段。^[15]

中国SARS危机发展的四个阶段

中国SARS危机发展的四个阶段-续表

新增病例和累积病例的变化趋势（2003年4月1日～5月30日）

新增病例的变化情况（2003年4月1日～5月30日）

关于SARS危机，进行分析的角度众多，本文仅从危机管理的角度出发，对照危机管理的理想模式，就中国危机管理过程中的经验教训予以分析和探讨，并就如何建立完善的危机管理体系提出政策建议。

根据笔者的理解，完善的危机管理需要制度性和法制性两个前提保障。对照中国的现有体制，我们遗憾地认识到，中国目前尚未建立全国性危机管理体系，公共卫生危机管理机制不完善，缺乏完善的信息网络和信息处理中心。中国走上法制化轨道的时间相对短暂，尚缺乏危机管理的法治保障体系。

从制度角度看，危机管理常设中枢机构是诸多现代发达国家制度建设的重要组成部分（如美国设立了国家安全委员会、美国紧急事务管理署），以统领全国突发性公共事件的处理。此外，鉴于危机的常态性，要想永远避免危机的冲击是不可能的，因而各问题领域应设立相应的危机管理机制，并与危机管理常设中枢机构构成危机应对体系。中国公共卫生领域原本缺乏完善的危机管理机制，而且其他危机频发的问题领域（如煤炭采集业）也缺乏应有的危机管理机制，这是我国危机应对依赖各级政府现有行政设置所致。正是在危机爆发之后，中国政府才开始建立公共卫生领域的危机应对机制，并逐步加以完善。鉴于全国性危机管理常设中枢机构的缺乏和领域性危机管理机制的不完善，而且缺乏完善的信息网络和信息处理中心，因此SARS危机爆发之前，相关信息不畅通，缺乏功能齐全的信息处理中心，没有建立科学的信息披露制度，应该公布的公共信息被视为某些行政部门的私有品。

从法制角度看，中国宪法有危机事态处理的规定，但缺乏全局性的国家安全法和“紧急事态法”，造成全国性危机管理缺乏专门性法制保障。而就公共卫生领域而言，1989年的《中华人民共和国传染病防治法》不健全，漏洞甚多。比如，对违反《传染病防治法》追究刑事责任是与未修订之前的《中华人民共和国刑法》联系在一起的，刑法已经大规模的修订，《传染病防治法》的某些规定已经无法可依，且没有国务院职能部门的条例配合，其有效实施大打折扣。

从危机预防的角度看，鉴于公共卫生领域危机管理机制的不完善，难以形成完善的预警机制。其一，非军方和军队医院系统之间存在信息流通障碍，信息的不完全难以保证决策的及时准确；其二，中国医疗系统沿用传统的行政管理体制，难以建立科学、透明的信息披露制度；其三，在危机潜伏以及有所暴露之际，由于缺乏危机管理机制，相关战略决策难以有效做出，可以遏制危机发生和蔓延的时机被人为贻误。

从危机准备的角度着眼，由于公共卫生领域缺乏危机管理机制，我们可以推断，相关危机管理预案缺乏或预案不健全，没有物质、人员准备和事先的预演。SARS危机潜伏期的地区性抢购潮和相关物资短缺凸现了危机准备不充分，也证明了以上推断的准确。

以上几个方面都暴露了中国危机管理体制中存在的种种弊端和问题，也表明了某种危机到来的不可避免。诸多学者认为，危机爆发于一时，但却是体制、战略等长期因素造成的，是诸多矛盾日益积累的结果。严格上讲，危机是一种极限效应，是国家现有体制维持某领域秩序之能力消耗过多导致的。

SARS病毒最终酿成一场危机，固然有其不为人所知等客观因素，但其根本原因在于经济、社会发展的长期失衡，其直接诱因是初期危机应对的失策。长期以来，中国政府片面强调经济发展，忽视提供基本公共服务，对于公共安全、公共管理、公共卫生和公共服务的重视远远不够，导致政府失职；由于医疗卫生事业一直处在政府部门的高度垄断之下，长期严重滞后于经济发展和社会转型，导致市场缺失。多年来，政府对公共卫生系统不够重视，财政预算少，资金不到位，政策忽视和投入不足导致了公共卫生系统的软硬件条件薄弱，应付突发危机的能力低下；各医疗机构更多地开展以营利为目的的病后医疗服务，而忽略了预防、保健等公共卫生服务，无法落实“预防为主”的卫生战略，在突如其来的传染病疫情来临时就显得措手不及；^[16]各级政府对衣食住行方面的公共危机苗头重视严重不够，公共卫生危机的种子早已埋下。危机意识、危机预警机制和危机评估机制的匮乏，应对SARS危机初期的信息不透明、危机管理措施失当，导致SARS危机迅速扩散，一再错过控制疫情蔓延的最佳时机。5月21日，副总理兼卫生部长吴仪在第56届世界卫生大会上坦陈，在SARS疫情发生的初期，中国对这场疫情的严重性认识不足，公共卫生系统存在缺陷，组织指挥不统一，信息渠道不畅通，加之一些地方和部门工作不力，导致防治工作在一段时间内被动。^[17]

SARS是肆虐全球并严重冲击中国的公共卫生危机，但就其性质而言，尽管人为因素导致了SARS的蔓延，它本质上仍然是一个自然灾害危机（或曰“天灾”）；尽管中国经济、社会发展的长期失衡是导致这场危机爆发的潜在因素，但SARS危机并非结构不良危机，并未严重冲击中国的核心价值观和政治体制，政府控制危机的难度并非特别巨大；尽管SARS危机造成的当前影响是负面的，但在危机处理的过程中，中国的凝聚力有所提高，社会合作机制有所优化，客观上也推动了中国危机管理体系的建立和完善，因而可视为一种良性危机。笔者作出这样的判断，源于对SARS危机本身的认识，更建立在对中国政府处理SARS危机过程的考察与分析基础之上。

4月10日之前，中国在SARS问题上存在隐瞒、缓报、封锁消息现象，不但延误了遏制危机蔓延的良机、引起普通民众恐慌，而且严重损害了中国的国际形象。SARS危机的蔓延表明，在全球化条件下和信息化世界里，一个局部危机很可能演化为全球危机。此际，中国政府已经面临背水一战的境地。此后，中共中央政治局连续多次召开会议，研究对应策略，进行全盘部署，并且顺应民意，撤掉了两名高级官员的职务，开始建立公共卫生危机管理机制并迅速发挥其作用，事态发展显得按部就班、有条不紊。实践证明，在短短一个多月内建立起来的危机应对机制合法、合理、合情，高效、透明且具有延展性，可视为中国现代危机管理机制发展的一个里程碑。

其一，SARS危机引起中央和国务院的高度重视，胡锦涛主席、温家宝总理等迅速做出战略决策。4月13日，温家宝明确提出：“各地区一旦发现疫情，就要采取坚决果断措施，控制传染源，阻断传播途径，防止疫情传播和蔓延。要严格疫情报告制度。所有地方、任何单位都必须及时准确地掌握和上报疫情，绝不允许缓报、瞒报和漏报。否则，要严肃追究有关地方、部门领导人的责任”^[18]。自此，中国开始由被动应战变为主动应战，SARS危机处理也成为中国政府的“当务之急”、“重中之重”，党和政府迅速做出一系列决策，采取果决行动。

其二，成立危机处理领导组织，建立国家突发性公共卫生事件应急机制，并将一系列战略决策迅速付诸实践。温家宝4月14日主持召开国务院常务会议，成立由副总理吴仪领导的国务院非典疫情防治工作领导小组；原则同意建设完善国家突发公共卫生事件应急反应机制，其基本机制原则是：中央统一指挥，地方分级负责，依法规范管理，保证快速反应，完善监测体系，提高预警能力，改善基础条件，保障持续运行；要求各地区也要从实际出发，抓紧建立本地区突发公共卫生事件的应急处理机制，充分利用现有基础设施，加强疾病预防控制机构的建设，保障国家应对突发公共卫生事件应急反应机制的正常有效运转。4月23日，成立国务院防治非典型肺炎指挥部，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作，吴仪任总指挥。中央财政设立非典型肺炎防治基金，基金总额20亿元，从预算总预备费中安排。4月26日由吴仪兼任卫生部长，统领SARS危机处理工作。

其三，迅速通过相关法律法规，为危机处理的顺利进行提供法制保障。4月8日，卫生部决定将SARS列入《中华人民共和国传染病防治法》法定传染病进行管理，卫生部就此负起“及时如实通报和公布疫情”的法律职责。5月9日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化轨道；5月12日，卫生部公布《传染性非典型肺炎防治管理办法》；5月14日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。以上法律条例为充分的信息来源渠道、准确而切实的战术决策提供了法制保障。

其四，建立及时、透明的常规性信息披露制度。这次SARS危机的蔓延一定程度上与信息不透明有着重要的关联，有关部门没有及时地如实通报和公布疫情，贻误了遏制SARS蔓延的战机。4月3日前卫生部长张文康举行记者招待会，其隐瞒实情的言行引起全球哗然。接受教训，中国政府在信息透明化方面的改革引起各方面的赞誉。4月10日起，卫生部主要负责人多次举行新闻发布会，建立一日一报的信息披露制度，主动公布信息，疫情严重的北京也建立了常规性新闻发布制度。同时，及时通报人员伤亡及其医疗救助、善后等信息，以增强政府的公信力，动员公众支持政府、参与救助。该信息披露制度对于抑制SARS疫情蔓延、引导民众情绪、改善中国国际形象起到了积极作用。

其五，广泛利用社会力量参与危机的处理。发挥社区、街道等基层组织的作用，增强社会凝聚力和保证公众对政府的支持。

其六，防止外国干涉，同时争取国际社会的同情和支援。SARS危机造成的最大影响之一，就是破坏了中国的国际形象，导致“中国威胁论”、“中国崩溃论”沉渣泛起，中国一度处于被动挨打的不利地位。在中国政府主动迎战SARS之后，及时建立信息披露制度，由政府相关部门在第一时间公布权威信息，胡锦涛、温家宝等新一代领导人的亲民形象得到了国际社会的广泛赞誉，他们驾驭国内政治经济发展的能力和开放形象得到国际社会的认可，为挽回中国的国际形象起到了关键性作用。此外，中国每日向世界卫生组织通报疫情，并请世界卫生组织专家到疫情严重地区实地调研，主动加强了与国际组织的合作。中国开始对国际合作抗击SARS采取积极态度，重视借鉴其他国家和地区的经验，并获得美国、德国、日本、韩国等国家的积极援助。

中国SARS危机管理的探讨

中国SARS危机管理的探讨-续表1

中国SARS危机管理的探讨-续表2

现在，SARS危机风头已过，但危机远未过去，而且存在反复的可能性。对此，中国政府有着非常清醒的认识。在危机的处理过程中，中央政府尚未来得及总结建立危机管理机制的经验教训，建立全国性危机管理常设机构，但是各级政府已经开始着手恢复和重建社会、经济秩序，部分社会秩序和工作秩序得以恢复。值得注意的是，在危机处理过程中，对SARS危机蔓延负有领导责任的卫生部长和北京市长免除党内和行政职务，开中国高官问责制度之先河。各地方已经对负有责任的官员进行了较为严厉的惩处。当然，这只是一个良好的起步，还有许多问题需要果敢面对，许多工作需要认真加强。值得注意的是，中国处理SARS危机中不仅暴露了体制设计的某些弊端，还暴露了组织架构的诸多不足之处，通过大规模学习过程（Learning Process）、观念变革进行制度建设、法制建设、组织建设将是吸取SARS危机经验教训、进行危机善后的必经之路。