三 海洋渔民转产转业政策实施的效果
2003年11月12日，农业部《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》的出台，标志着海洋渔民转产转业正式开始实施。“我国将有3万多艘渔船从原有渔场撤出，30万渔业劳动力面临转产，每年将损失160万吨渔业产量。”[13]同年，财政部和农业部颁发《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理规定》，进一步细化了我国海洋捕捞渔民转产转业的政策，尤其是财政方面的政策。由此，渔民转产转业的一系列政策在沿海地区普遍实施，而且，政策实施的效果已经显现，捕捞产量呈现负增长，渔船及捕捞渔民数量有了大幅度减少。然而，海洋渔民转产转业政策是否从根本上扼制了“过度捕捞”？是否有效地保护了海洋渔业生态环境？
（一）海洋渔民转产转业政策措施
根据海洋捕捞渔船控制及海洋渔民转产转业相关政策和文件精神，我国实行渔民转产转业的目标可以概括为五个方面：“第一，减少现有渔船数量，控制捕捞强度；第二，减少从事渔业生产的劳动力数量，转移渔业剩余劳动力；第三，调整渔业产业结构，降低海洋捕捞特别是近海捕捞渔业比重；第四，维护与周边国家和地区的稳定和谐关系，减少国际渔业纠纷；第五，保护渔业资源，促进渔业的可持续发展。”[14]
为了实现海洋渔民转产转业目标，中央和地方政府高度重视，相关部门一直把海洋渔民转产转业工作作为转变海洋渔业经济发展方式、促进海洋经济发展的重要手段。2002年8月6日，农业部、财政部和国家计委联合在广东湛江召开的“沿海捕捞渔民转产转业工作会议”，是我国沿海捕捞渔民转产转业工作全面展开的标志。为更好地指导和支持沿海各省做好捕捞渔民的转产转业工作，国家先后制定出台了《渔业船舶报废暂行规定》（2002年5月）、《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理暂行规定》（2002年7月）、《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》（2003年11月）等一系列规定和意见。对中央减船补助范围和标准进行调整，调整的总原则：一是提高现行补助范围内渔船的中央补助标准；二是扩大中央减船补助范围，增加10千瓦至20千瓦渔船和持临时捕捞许可证（纳入管理）的渔船；三是安排地方拆船补助经费。新调整后的补助办法也适用于2002年农业部已批复报废计划的渔船。在转产转业专项资金的安排上，优先满足各地减船补助资金，余下资金用于安排其他转产转业项目。在转产转业项目安排上增加转产渔民培训类项目，实行项目合同管理，项目承担单位主要是地方水产技术推广部门或职业技能培训机构。转产项目、培训资金与各地减船数量以及转产渔民数挂钩。[15]中央财政专门设立了渔民转产转业专项资金，2002—2006年，中央财政累计投入转产转业资金11.7亿元，减船近1.8万艘，转产渔民8万余人，对控制和压减捕捞强度、促进渔业产业结构调整发挥了积极作用。2007年，沿海各省、自治区、直辖市按照中央的部署，较好地实施了沿海渔业劳动力转产转业的相关行政与经济措施。2007年，国家对转产转业扶持资金做了调整，为便于操作，从2007年度海洋捕捞渔民转产转业项目开始，将原分档标准统一调整为：持正式捕捞许可证渔船，每千瓦补助1000元（以许可证贴附的主机功率为准）；持临时捕捞许可证的渔船，每千瓦补助500元（以许可证记载的主机功率为准）。转产转业项目主要分为两类：一类为转产渔民培训项目；另一类为海洋牧场示范区项目。[16]2008年，中央用于转产转业的专项资金为13500万元，其中安排资金6899万元用于补贴621艘拆解报废渔船，安排资金621万元用于培训6210名转产转业渔民，安排资金5980万元用于渔业资源增殖放流和海洋牧场建设。[17]2009年，中央用于转产转业和渔业资源保护的专项资金为30000万元，其中，安排资金21550万元用于渔业资源增殖放流，安排资金6000万元用于海洋牧场建设，安排资金2357万元用于补助240艘拆解报废渔船，安排资金93万元用于培训930名转产转业渔民。[18]
与此同时，沿海各级政府也成立了转产转业工作领导小组和办公室，出台各种扶持和配套政策，促进海洋捕捞渔民转产转业，并设立渔民转产转业专项资金。例如：山东省出台了《山东省海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用管理办法》（财办农〔2003〕116号），2002—2010年，山东省累计投入7400多万元扶持渔民转产转业，安排近1.5万户渔民转产。[19]江苏省发布《关于认真做好2000年海洋捕捞减船转产工作的通知》，规定每转产1艘捕捞渔船，省财政补助5万元作为扶持、引导资金。浙江省设立了减船转产专项资金，“十五”期间省财政每年安排1000万元减船转产资金，用于废旧渔船的赎买、报废补助。[20]2002年广东省政府安排了2000万元专项经费用于渔民转产转业工作，并保证在10年内共投资8亿元作为此项工作的专项资金。[21]广西2003年制定《广西海洋捕捞业减船转产转业工作方案》，提出2002—2006年，全区调减海洋捕捞渔船2000艘，12500名海洋捕捞渔民实现转产转业。在经费补助上，对于农业部和财政部明确给予经费支持的功率在20千瓦以上渔船的减船补助、吸纳减船离海传统渔民转产转业经费等，自治区和地方按1∶1予以配套；对于未明确经费补贴的，根据不同的项目给予适当补助。海南省海洋与渔业厅制定了《2002—2006年海南省转产转业计划》，提出在2002—2006年淘汰报废旧小渔船2471艘，渔船总价值20199万元。[22]
总之，沿海各地渔民转产转业政策实施近十年来取得了一定的效果，我国的渔业、渔民、渔村的状况都发生了巨大的变化，主要体现在水产品产量的变化、渔船数量的变化、渔民人口及渔业劳动力数量的变化、渔民家庭收入的变化等各个方面。海洋生产渔船的大批量减少是最为明显的，因为控制和减少渔船的数量是这一系列政策的直接作用目标，所谓的“转产转业”实际上就是从“减船控船”开始着手实施的，渔船的数量减少就是政策所要达到的具体指标。[23]
（二）海洋渔民转产转业政策存在的问题
虽然沿海渔民转产转业取得了一定的成效，我国政府也以前所未有的决心实施转产转业政策，但转产转业的任务仍很艰巨，而且面临的困难和问题也越来越严重：部分渔民生活困难，甚至出现了返贫现象；渔民转产后返流捕捞现象普遍；渔民转产后失业问题与潜在失业问题已经显现；渔民权益保障问题日益凸显。海洋捕捞业的可持续发展仍受到严峻挑战。
第一，海洋渔业发展陷入“双重困境”。海洋渔民转产转业政策实施以后，海水养殖的发展呈明显的上升趋势，发展势头强劲，同时，海洋捕捞得到了有效的控制，这明显达到了政策“表面”的预期效果。但是，在政策显性效果的背后，隐藏着政策制定和实施中的问题及其导致的隐性困境。实事求是地分析，我国海洋渔业资源日益枯竭的局面并没有明显改善，渔业劳动力总量也没有明显减少，过度捕捞、过度竞争仍是渔业常态，高密度、超容量的海水养殖致使渔业水域环境恶化、养殖自身的污染加剧、养殖品种种质退化等问题日益突出。这与当初所确定的渔民转产转业的预期目标相比，仍有相当大的差距。海洋渔业的“过度捕捞”问题还没有有效地解决，却又带来了“过度养殖”的新问题。这样就使海洋渔业陷入“过度捕捞”和“过度养殖”的双重困境。众所周知，“海水养殖是一种严重依赖区域海洋资源和环境来投入产出的产业，建立在对海洋资源直接开发利用和对环境依赖的基础上，具有很高的空间、资源、环境依赖性，其发展明显受到特定海域资源环境容量的制约”[24]。在某种状态下，海洋资源的供给能力与海洋环境的容纳能力都是相对稳定的，尽管人类开发利用海洋的活动会对海洋系统造成一定的压力，但只要其强度在海洋可承受范围内，就能维持海洋系统的平衡和稳定，但是，如果人类活动的强度超过了海洋系统的自我调节能力，其平衡就会被打破，从而引发一系列问题。以我国减船政策为例，该政策实施的初衷是为了压缩过剩的渔业捕捞能力，加强对渔业资源的养护，目标是通过渔船收购及捕获努力量的减低，在渔获能力及可利用资源之间寻求并维持一定的平衡状态。[25]但是，如果照目前的趋势发展下去的话，不仅在海洋捕捞方面无法达到“渔获能力和可利用资源的平衡状态”，在海水养殖方面又会造成新的“不平衡状态”。这样两种“不平衡状态”共同导致了海洋渔业的“双重困境”。
第二，转产渔民再就业举步维艰。解决渔业劳动力的出路问题是搞好渔民转产转业工作的核心。只有这一问题解决好了，渔民才会主动地弃捕转业。渔业产业结构调整带来的捕捞渔业劳动力转移未能达到预期的目的。从渔业系统内部来看，进一步吸纳劳动力的难度较大。
首先，发展水产养殖业虽然潜力较大，但养殖生产的水面、滩涂基本上已被利用（或者说已被承包），如果当地政府没有对转业渔民实行倾斜政策，捕捞渔民是很难涉足水产养殖领域的。
其次，水产加工、流通领域对劳动力的吸纳能力也很有限，近年来仅有一小批渔民转向渔运和市场服务业，加上远洋渔业领域投资高、风险大，一般渔民很难转入该领域就业。
第三，捕捞强度仍持高难下。沿海渔民股份制渔船减少，而“老板制”渔船不断增加。传统渔民的数量有所减少，而外来务工人员数量有所增加。然而，列入政策性报废的渔船无疑是“三证”齐备的渔船，一些弃船上岸的渔民得到政策补偿后，因无生活出路，出现返流现象，因而，“三无”渔船有所增加，且管理难度加大。
第四，地方政策的配套存在问题。转产转业工作主要围绕减船和渔民再就业两大任务进行。从实际工作来看，就减船而言，国家已出台的渔船报废补贴政策对部分拥有质量较差的木质渔船的渔民有报废积极性，但对拥有船值相对较高的钢质渔船的渔民则没有多少吸引力。从时效来看，在实施政策的第一、二年内减船数量可能较多，但随后减船难度将越来越大。因此，仅靠国家渔船报废补贴政策，而没有地方补贴政策和扶持渔民转业政策配套，显然缺乏政策引导的力度。
（三）海洋渔民转产转业政策存在问题的原因
导致我国海洋渔业面临捕捞和养殖“双重困境”的原因是多重的，但是，转产转业政策作为政策因素，对于“双重困境”的形成具有不可忽视的作用。这里并不是过分强调政策的负面作用，退一步说，即使没有“双转”政策，海洋渔业可能也会由于资源、市场、劳动力等各方面的原因陷入这种“双重困境”。如此来说，似乎并不应该归咎于政策因素。但就算这一说法合理，“双转”政策也从一定程度上加剧了海洋渔业陷入“双重困境”的速度，使之更加明显地显现出来。因此，不可否认，“双转”政策与海洋渔业陷入“双重困境”这一问题具有直接的因果关系。而这一因果关系，可以从政策的制定和实施两个方面来分析。
第一，从政策的制定方面来看，我国海洋渔民转产转业政策的制定是比较仓促的，存在准备不足的问题。如前所述，我国沿海渔民转产转业的直接诱因来自内外两个方面：外部原因是三个双边协定的签署实施；内部原因是工业化和城市化导致的沿海传统渔场大幅度收缩以及工业废水和生活污水的排放使近海区域内的海水质量不断下降，进而破坏海洋生物的生存环境，导致近海的渔业资源不论是种类还是数量都有所下降，捕捞业面临“船多、海小、鱼少”的突出矛盾。与此相联系，我国沿海渔民转产转业的内部原因也有两个方面。一是随着现代科技的发展，捕捞技术不断更新提高、捕捞渔船捕获量不断加大，使总的捕捞能力不断上升，缩短了捕捞周期，造成了渔业资源的枯竭，捕捞渔民面临前所未有的生存发展困境。具体表现在：捕获量不断下降，大批大马力渔船望洋兴叹，大部分渔民的收入和生活水平呈下降趋势，部分渔民生活拮据，亟待寻找解决途径，捕捞渔民不得不做出理性选择。二是随着市场经济的逐步完善，海洋渔民在沿海高速经济发展和繁荣中不但没有享受社会发展的成果，反而出现生活与生计状况下降的问题，而且，渔业发展与资源生态环境之间、渔民权益保护与区域经济发展之间、现有渔业增长方式与发展现代渔业要求之间矛盾突出。正是在这样一种既有外部规则压力又有内部矛盾的“双重压力”下，我国政府开始实施旨在降低海洋捕捞能力、实现海洋渔业资源永续利用的转产转业政策。因此，我们既可以将该政策理解为一种“环境政策”，也可以理解为一种“产业政策”。所以，从这一点来看，这一政策的最终目标不仅要体现在渔业产业的改善方面，更要体现在海洋环境的改善方面。也就是说，政策目标应该既有“产业目标”，又有“环境目标”。
与世界渔业发达国家相比，我国渔民转产转业问题出现得比较突然，属于典型的突发性转产，并且是在常规性转产还没有充分展开的情况下，就遭遇了突发性转产。从这一点来看，我国的渔民转产转业政策在制定、颁布前的准备阶段是比较短的，政策的颁布显得比较仓促。也就是说，“双转”政策的准备工作是不足的，缺乏长期的调研、论证、试验、评估、公示等过程。这可以看成是政策制定方面某种程度上的“先天不足”。这种先天不足体现在：政策指标设定时基本只有“减船多少”的指标，考察政策效果时也基本只考察这一指标。这是一种“只看眼前效果，不看长远效果”的考察方式。船确实是减少了，但是渔民人口变化多少、渔业从业者变化多少、水产品产量变化多少、海域使用面积变化多少等与海洋渔业息息相关的指标并不在考察范围内。而且，这种政策效果考察也是一种“只看结果，不看过程”的考察方式。政策并不明确指出“往哪里转”，是继续从事渔业相关产业还是完全脱离水从事非渔业生产，是仍在海岸还是进入内陆发展，是按渔民自身意愿还是按地方政府意愿？这些内容并没有在总的“双转”政策中体现。既然这些内容在国家总体政策中没有具体的说明，那么就需要地方政府在制定具体的实施细则时进行说明，这就给政策实施阶段埋下了隐患。
第二，从政策实施角度来看，不管是政策实施的主体还是客体，都从自身利益考虑，使政策实施偏离了原来的方向。“双转”政策在实施过程中主要涉及的群体就是地方政府和渔民，而这两个群体各自都有对“双转”的想法。地方政府的想法是对上的，即要完成上级下达的政策任务、在限期内做到各项政策指标的达标，甚至“超标”或“超额完成任务”。因此，地方政府不会把渔民生活、海洋环境作为政策实施过程中最主要考虑的因素，主要考虑的因素是达标的数量和达标的时间。而对渔民尤其是海洋捕捞渔民来说，资源枯竭的客观现实迫使他们在主观上其实是接受转产转业的。但是，他们从自身的利益出发会考虑到“双转”的成本问题、对传统的传承问题、自身的技能问题、后续的发展问题、面临的风险问题、情感依赖等各种问题。有些渔民在考虑这些问题的时候很可能就会从内心上不支持“双转”政策，或者尽管接受了也不愿意和原来相差太远。
第三，从主客观来看，渔民再就业条件欠缺。首先，从客观上讲，渔民再就业空间狭窄。一般来说，渔区城镇化对资源配置有着很强的集聚作用，城镇化程度的高低直接影响着二、三产业的发展水平。经济较发达的渔区，渔民转业较容易，但大部分沿海渔区尤其是海岛地处穷乡僻壤，发展二、三产业没有基础，这对解决劳动力就业问题增添了困难。偏远渔区交通、水电条件差，非渔业的民营优势产业欠发达，渔民的生产方式、生活方式较难改变。其次，从主观因素讲，渔民本身条件较差，转业从事二、三产业的困难较多。大多数渔民受教育程度低，技能单一，加上思想保守，靠海吃饭的观念根深蒂固，转产转业意愿仍然不强，缺乏信心。一方面，大部分渔民把十几年来的生产积累都投在渔船的更新改造上，现在生产不好、船值下跌，他们已没有资金，创办其他产业很难。另一方面，渔民由于知识和技术结构单一，既缺乏经商的能力，又没有从事水产养殖、水产品加工的技术，因此这些渔民上岸后参与其他行业时缺乏竞争力。
第四，“双转”政策实施面临的背景压力大。随着捕捞强度和渔业资源之间的矛盾越来越激化，大部分渔船和渔民从捕捞大军中退出，但是我国的转产转业政策是由于中日、中韩协定而被迫出台的，我们称之为突发性转产，而发达国家是在市场机制下，受利益的驱动而进行的常规性转产。与发达国家相比，我国渔民转产问题来得比较突然，突如其来的协定使我们措手不及，大量待转渔民使得我们不得不尽快制定政策，也使得“双转”工作一时难以开展。从2002年起，我国对沿海渔民逐步实行转产转业政策，力争5年内减船3万艘、约30万渔民实现转产转业，其规模之大、人数之多是其他国家不可比拟的。
第五，大量渔业沉淀资产导致渔民转业困难。海洋作业有其独特的生产技术和产品的独特性，其从事海洋捕捞的设备通用性弱，而作业渔船与渔具只能用于海洋。另外，海洋捕捞技术和作业技能的专用性限制了渔民的转产转业。对于渔民来说，渔船是渔民的基本生产资料，也就是投入生产的固定成本。渔船是高价值产品，动辄几十万、上百万，回收周期很长。渔船的专用性很强，几乎不能用作别的用途，因此，它的二手市场空间非常有限。所以，淘汰旧渔船和转产转业对渔民来说成本比较高，难以承受。渔船越大，投资成本就越高。拥有大渔船的渔民一般靠借款，加上利息成本，退出捕捞业经济损失很大，虽然从国家到地方各级政府都给一定补助，但是政府的资金补助对于已经债台高筑的渔民仍是杯水车薪。从转产转业的扶持政策来看，买断马力指标、拆解渔船的补助标准偏低。
第六，政策宣传不到位。任何一项政策要想达到良好的实施效果，除了科学地制定政策目标，进行可行性的政策分析，监督政策实施的过程外，还要有良好的政策宣传手段。传统的观念束缚了渔民的转产转业，想让他们从捕捞作业退下来，需要做大量思想工作，进行宣传教育。但是一些基层的工作人员对工作并不负责，仅仅把任务下发给各渔村干部，不深入渔民做思想工作，使得政策流于形式。渔民们只知道有此政策，对其内容却知之甚少，甚至曲解政策，从而使转产转业政策很难推行。
综合上述各种影响因素，无论是对于政府，还是对于渔民而言，减船转产最直接、最容易、最快捷、最方便的方式就是转向海水养殖，却因对于大规模地发展海水养殖产业缺少科学的规划、论证和准备，而出现海水养殖产量直线上升的势头。这直接导致不可避免的隐患，即大批渔民从捕捞业转移到养殖业以后对海水养殖资源的需求急剧增加，但是，海水养殖的资源供给并不是无限的，这就形成了强烈的供需矛盾。而且，受比较利益驱动，海洋其他产业占用海水养殖海域成为普遍现象，大量的沿海滩涂被用于兴建码头、临海工业园和规划旅游岸线等，加剧了这种供需矛盾。综上所述，政策制定和政策实施两个阶段的目标都没有体现最初的“产业目标”和“环境目标”，难免使政策结果偏离了初衷，最终导致“双重困境”发生。
参考文献
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[10] 姜玥：《中韩海洋渔业资源法比较研究》，中国海洋大学硕士学位论文，2012，第18页。
[11] 毕建国：《中国现阶段渔业补贴问题研究》，中国海洋大学博士学位论文，2010，第29页。
[12] 根据《中国渔业年鉴》2007、2008、2009、2010年数据整理。
[13] 陈可文：《中国海洋经济学》，海洋出版社，2003，第96页。
[14] 朱坚真、师银燕：《北部湾渔民转产转业的政策分析》，《太平洋学报》2009年第8期。
[15] 根据2004年、2005年《中国渔业年鉴》数据整理。
[16] 中国海洋年鉴编纂委员会编《中国海洋年鉴》，海洋出版社，2008，第78—79页。
[17] 农业部渔业局主编《中国渔业年鉴》，中国农业出版社，2009，第12页。
[18] 农业部渔业局主编《中国渔业年鉴》，中国农业出版社，2012，第6页。
[19] 佚名：《山东近海渔业资源枯竭 渔民如何走出困境 安排近1.5万户渔民转产》，http：//www.chinabaike.com/t/9715/2013/0802/1356122.html。
[20] 朱坚真、师银燕：《北部湾渔民转产转业的政策分析》，《太平洋学报》2009年第8期。
[21] 朱坚真、师银燕：《北部湾渔民转产转业的政策分析》，《太平洋学报》2009年第8期。
[22] 朱坚真、师银燕：《北部湾渔民转产转业的政策分析》，《太平洋学报》2009年第8期。
[23] 同春芬、黄艺：《我国海洋渔业转产转业政策导致的双重困境探析——从“过度捕捞”到“过度养殖”》，《中国海洋大学学报》2013年第1期。
[24] 任新君：《海域承载力和海水养殖业布局的内在作用机理研究》，中国海洋大学硕士学位论文，2010，第1页。
[25] 宋立清：《中国渔民转产转业问题研究》，中国海洋大学博士学位论文，2007，第159页。