第一章 问题的提出

研究缘由和意义

一般来说，社会科学研究有两个方面的意义：其一是回答现实生活的提问，为人类发展和社会进步提供理论解释；其二是在总结和借鉴前人研究成果的基础上，推进学术向真理无限靠近。农村土地的征用过程及其规则，就构成了一个具有研究意义的“真问题”和“大问题”。

1.现实问题

在中国这样一个农村人多地少的国家，农村土地制度一直是一个不容忽视的大问题。而如何解决人地关系矛盾一直是执政者必须小心对待的一个政治问题而不单纯是经济问题（鲍涛，2002）。从中国历史上看，许多社会矛盾的爆发乃至改朝换代都是由土地而起。从世界各国看，亨廷顿（Samuel P.Huntington，1989）认为，对于那些土地占有不均衡的后发达国家来说，土地改革是突出的政治问题，关系到这些国家长期的政治稳定，也是现代化改革的一部分。从学术传统上看，租佃关系一直是研究中国古代社会的一个基本切入点。新中国成立前中国共产党领导人民所进行的革命斗争被称做“三次土地革命战争”，三个不同时期中国共产党分别实行了不同的土地政策。可以说，土地政策一直是中国共产党在革命时期调节社会关系、进行社会动员、推动经济发展的核心政策。新中国成立后的农村集体化及其间的自留地等农村土地政策始终影响着中国农村、农业、农民的命运。在20世纪50年代土改完成后的半个世纪以来，我国的农地政策经历了“私有私用（营）”“私有公用（营）”“公有公用（营）”“公有私用（营）”四种形式。

中共十一届三中全会后，面对难以为继的经济状况，在广大民众自发实践的推动下，党中央顺应民意，在全国普遍推行了家庭联产承包责任制，从而确立了农村土地集体所有，由村集体成员通过承包方式进行农业经营的基本农村制度。这一家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制重新激发了农村家庭的经济功能，破解了农村公社体制激励不足、产权不清的经济难题，成为推动我国新时期改革开放的第一动力。此后，随着包括《宪法》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》等一系列法律文件的出台，农村土地制度得到进一步的固化和完善。

我国的农村土地历史变迁过程，有着曲折而又丰富的制度变革和生活实践。另外，在当代中国，农村土地问题又增加了新的影响因素，从而变得越发复杂、敏感。首先，农村土地作为基本生产资料，仍然是农业生产的基础性条件，是保障农业产品供给、实现粮食安全的物质性基础。我国是个人口大国，解决老百姓的吃饭问题是头等大事。确保我国粮食基本自给的安全底线，一直是政府工作的重中之重。我国用占世界不到10%的耕地，养活了占全世界22%的人口。一般认为，18亿亩耕地是确保我国粮食安全不可逾越的红线。其中，15.6亿亩基本农田是我国人民的衣食之源。在农业政策、科技、水利等多方面的共同努力下，2011年，我国粮食产量达到11.4万亿斤，连续5年超过1万亿斤，实现了半个世纪以来首次“八连增”。但是，在居民消费结构开始趋向高级化、农民向城市转移加快、城市化和工业化仍在加速的大背景下，粮食安全的“利剑”仍然高悬，农村土地保持和充分利用面临空前的压力。

而与此同时，我国土地供应与需求的矛盾达到了一个历史高峰。国土资源部在2011年4月8日召开的全国土地供应调研报告会上反映，国土部共抽调369人组成调研组，用时一个月完成了对31个省（自治区、直辖市）179个县市的实地调研。从调研情况看，31个省（自治区、直辖市）都反映用地计划指标不足，多数反映下达指标只能满足需求的1/3。调研结果表明，在“十二五”开局之年各地发展愿望强烈，各地均出现用地需求高涨的态势，土地供需矛盾日益突出。各地国土资源管理方面出现了苗头性、倾向性问题。“31个省（区、市）全年用地需求总计达到1616万亩，远远大于年度计划指标670万亩。”有数据显示，有8个省份2011年的用地缺口超过40万亩，像新疆用地需求预计将达120万亩以上，是2010年的近2倍，是2009年的近4倍（翟烜，2011）。在这样的大背景下，“各阶层对土地利益分配已经到了以性命相搏的阶段，强迁、强征现象层出不穷，土地上凝结了斑斑血迹”（叶檀，2012）。

其次，由于中国农民的人口基数大，农村缺乏社会保障，向其他行业转移劳动力又受到种种条件的制约，因而农村土地附加了多项社会功能，它不但是农民的基本生产资料，为全社会提供农业产品，而且是保证国家粮食安全和各经济部门协调发展的基本前提（丁声俊，2001）。在当代中国，农村土地还承担着农村社会保障和失业保险的功能（姚洋，2002）。在人多地少的国情下，土地成为社会保障的替代物，为占中国人口大多数的农民提供了基本的生活保障，从而维护了社会稳定，又通过对生产力的保护提高了经济效率。^[1]同时，农村土地像一个蓄水池一样，吸纳并隐藏了中国的高失业而使社会未发生大的动荡。这种农村土地的多元化功能使得当代中国土地问题变得复杂化，问题纠结到一起使农村土地政策“牵一发而动全身”，任何一项土地法规政策的变更都可能“按下葫芦浮起瓢”，看起来“对症下药”的一种政策的推行，经常恰恰加重了另一种“病症”。现在看来，这种问题还在复杂化。

全国性的城市化和工业化在相当程度上是从占用农村土地开始的^[2]，这必然导致人地紧张状况进一步恶化。20世纪90年代末期，在城市化、工业化步伐较慢的传统农业区面临一个新情况，即20世纪90年代中期以来由于农业生产所需要的化肥、农药等生产资料的费用不断上涨，而农产品的价格却并没有相应上升（在某些地区甚至有所下降）。所以，自1997年以后，农产品总量基本稳定，而市场价格下降了30%多，以务农为主的中西部农民的实际收入是下降的（陆学艺，2000）。这就形成了一个对比十分强烈的场景：以当时的一个调查为例，上海近郊蔬菜区的某镇，1992～1995年开发房地产用地7050亩，平均每亩土地的征地款，即国家规定的各种“补偿”是每亩11.18万元，合计7.88亿元。这部分款项的分配情况是：市、区、镇政府各有关部门所得占70%以上；村得3.86%（其中土地补贴费的20%，地上地下设施补偿费的10%）；生产队直接得到21%（其中青苗补偿费的100%，土地补偿费的30%，地上地下设施补偿费的80%，以及用于老人养老标准提高等）。7050亩耕地开发房地产的结果是：国家政府各部门在征地费中提留的各项费用5亿多元（承担一部分劳动力的安置和社会基础设施的投资），直接的税收在5亿元左右，合计10亿元；房地产商开发450万平方米房子，获利也在10亿元左右，作为土地所有者的队（组）农民直接得到的土地补偿费仅2450万元（每亩耕地约3500元），间接利益是老年人养老金的提高和当地社会基础设施的改善（陈锡根，2003）。不难看出，征地中农民土地被收走但收益很少，国家依靠垄断征地和出让的权力获得了巨大的收益，房地产开发商依据权力优势和资本优势获得了超值的回报。农民陷入了一个两难困境：用土地务农，收益极低；当土地被征收转让时，增值收益却大部分不是自己的。当年可以观察到的一个现象是，这些地区的农民经常因为地方政府或乡村集体随意处分土地权利或者私分乱占土地收益，而发生大量的上访、告状乃至示威之类的事件，已经成为农村最为敏感的问题之一（张孝直，2000；赵树凯，2000；魏荣汉，2002）。根据统计，这方面的农民上访数已占到上访总数的1/4（孙自铎，2002）。

进入21世纪后，这个问题不但没有得到遏制，反而愈演愈烈，进而发展成一个普遍的现象。因为，土地的资本化成为一个国家、一个区域甚至一个村社高速成长的发动机，是他们创造经济奇迹的秘密（德·索托，2006）。在农业比较效益总体下降、工业化和城市化不断加速的条件下，一方面，虽然国家于2006年取消了农业税费，并且开始实行各种务农补贴，但农民大批量离开农村、进入城镇的趋势仍在延续，每年转出1000多万人。根据笔者2012年以来在江苏、山西等地的调查，纯务农农户的收入，除了少数实现集约化经营的“农业大户”和从事农业经济作物种植的农户外，务农比较收益仍然处于下降通道，原因是农业生产成本持续上升，农业风险仍然不可控，增产并不能保证增收。而进城务工经商的农民工近年来收入有一定程度的上升。为此，许多地方都形成了以所谓的“386199”留守部队作为务农主力的情况。另一方面，城镇范围不断扩大，形成了“摊大饼”式的圈地现象，土地粗放利用，建起了大马路、大广场（刘应杰，2012）。“根据国家发改委公布的数据显示，1999～2007年，审批建设用地中农地转为非农用地16602.1平方公里，其中用于城市建设用地15474.7平方公里，城市建设用地面积年均增长7.2%。每年新增建设用地1760.5平方公里的同时，年均征用农民土地1397.1平方公里，征地占新增建设用地面积的79.4%。总的来看，这段时期内，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%”（长子中，2011）。从理论上说，城镇化实现了社会成员的集中居住，按道理说应当是节约土地的。但我国的城镇化道路走了一条完全相反的道路。按国际公认标准，城镇用地增长弹性系数合理区间为1～1.12。而2000～2010年，我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。根据测算，人口城镇化率增速比土地城镇化率增速大概慢10个百分点（于海荣，2012）。日本城市化程度比中国高很多，但在377700万平方公里的土地上，城市开发用地仅10100万平方公里，不足土地的2.7%。美国这一比例也仅为3.3%（薛涌，2012）。

由于中国疆域的辽阔和各地社会经济发展程度的不同，农村土地制度表现为极为复杂的情况。因此，对中国农村土地具体问题具体分析是极为必要的。按照贺雪峰的划分方法，中国农村可分为两大类型：一是以中西部地区为代表的欠发达农村，这些地方土地本身带来的收益很少，而大量的农村人口不能从农业和农村中转移出去，较多的人分配较少的剩余，这些地区土地本身不值钱；二是发达地区或城郊地区的农村，这类农村已不再是严格意义上的农村了，这些地区相当部分农民都已转入第二、三产业就业，农业收入只占全部收入的很小一部分，土地增值较快（贺雪峰，2002）。于是，一个有意义的现象就出现了，即在第一类地区农民因农业投资收益差、负担过重而希望离开土地，出现了抛荒现象；^[3]而第二类地区却因为土地的增值，农民对土地的权属越来越关心。农村集体土地由于受法律转让的限制^[4]而成为一个矛盾比较突出的问题。一方面，地方政府都在想方设法通过征地和出让谋取土地剩余，形成了具有中国特色的“土地财政”现象。“以地生财”“经营城市”成为各地普遍的发展“秘笈”，“征农村土地—储备整理—招拍挂出售—补充财政不足”成了地方政府名正言顺的收支渠道。根据统计，从1999年至2011年13年间，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》表明，2010年全国国有土地使用权出让收入29109.94亿元，征地补偿、拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元。这意味着当年地方政府的纯收益超过1.5万亿元，土地出让收益率超过50%。另一方面，农村集体和农民为了谋利，不经征用而以各种办法在私下转让土地。农民觉得土地是自己祖辈传下来的，政府买卖是与己争利，并说政府把自己和子孙后代的“命根子给挖了”。一些农民认为，与其让政府“卖地”不如自己直接卖。有不少村集体通过“卖地”谋取利益，还有村干部借机敛财，村民因此上访不断。少数胆大的村民将承包的土地改变用途：一些靠近公路的盖简易建筑出租或从事商业经营。而某些地方政府和农村集体联手推出的“小产权房”等更让这个问题增加了新的利益主体，缚上了新的关系枷锁，增加了博弈的成本，冲击了制度的统一性和效力。

农村土地出现的这种现象具有相当的普遍性，在我国城市化、工业化的过程中仍有可能大量出现。这种明显与产权的收益性相违背的社会现实，很有必要进行理论上的研究，对于农村集体所有、农民承包按户耕种的土地转为工商用地的意义也需要重新评估，并从中梳理出我国农村土地下一步变革的方向与思路。事实上，征地引发的大量社会问题，也已经进入最高层的视野，并有可能通过制度性变革加以解决。2011年12月27日，温家宝在中央农村工作会议上指出：“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。”温家宝同时强调，要加快制订征地制度改革方案，“明年一定要出台相应法规”。他表示，推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。温家宝还指出，“应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。

2.理论背景

制度变革和现实问题的严重性、复杂性，引来了众多专家和学者的理论关注。这些研究大多以经济学为主。其中对农村土地问题的研究大致在“所有权制度”和“经营管理制度”两个层面展开。一部分研究认为，现行农村土地制度并不是现阶段一种合理有效的土地制度，几十年的实践已经证明它并不符合我国的实际情况，农业要大发展就必须搞“大动作”——从所有权制度上进行改革，改变现行的土地集体所有制，实行农村土地国有化，或实行私有化，或国有私有并存，但绝不能再继续模糊的集体制（土地制度研究课题组，1993）。他们的观点主要分为以杨经伦为代表的农村土地国有化派和以杨小凯为代表的私有化派。

主张土地国有化的一派主要论据是：（1）中国资源稀缺，国有化便于国家对土地资源的高效管理；（2）土地制度是国家产权制度的基础，土地制度选择应顾及历史传统，一方面要防止封建地主式的土地兼并，另一方面应弱化小农经济的绝对私有意识；（3）根据两权分离、产权分解的原则，发挥国有和私营两方面的长处，能最大限度地调动农民的生产积极性，并促使其合理利用土地资源；（4）国有化有利于国家以收取地租形式形成农业发展基金，并有利于土地的规模经营；（5）由于对人民公社制度“三级所有、队为基础”的变革，农村地产实际上处于无主状态，从而为农村土地国有化提供了极为有利的条件（毛科军，1993）。

私有化在中国一向受到意识形态和传统经典理论的批驳与阻击，但由于中国共产党在领导人民进行革命战争和新中国成立后的一定时期内曾经实行过农村土地的农民私有，而且“耕者有其田”在中国历史中作为一个具有理想色彩的治理目标，有着相当坚实的社会基础，所以对农地私有的批判相对理性化一些。^[5]近年，明确提出应当农村土地私有化的主要是一些身在境外的中国问题学者，如张五常和杨小凯。他们除了从经济学理论角度论证私有化的效率和合乎人性、社会进步规律外，主张农村土地私有化的主要理由还有：（1）如果土地按现有的使用权私有化不会加剧贫富分化，因为目前土地使用权的分配相当平均。相反，土地私有会去掉村干部调整土地分配的特权而减少贫富分化。（2）如果土地所有权完全私有化了，农民将成为自由民而不必被束缚在土地上，农民要弃农进城可以卖掉土地变现一笔资本。我国台湾就是例子之一。（3）土地所有权私有化不但业主可收得更多租金，而且业主可以用土地向银行作抵押贷款。（4）现在的土地集体所有制是农业机械化的障碍。日本“二战”后土改使土地所有权非常分散，但由于有自由土地市场，一些企业家租很多小块土地合成大块土地，然后租各种农业机械，雇人经营，不但赚了钱，而且付的租金也比农民自己种地收入高，因此农民往往不愿自己种地，而愿将地租给大农场。（5）土地所有权私有化后，土地市价上升，土地交易增加，地方财政收入增加，也使地方财政—地方基础设施—地价之间的反馈制度化。西方国家的地方政府财政，很依赖土地税和房地产交易税，而这又以土地私有权和土地自由市场为基础。（6）中国很多朝代的没落不是因地方豪强兼并土地而引起，而是因土地所有权没有法律保障。清朝的官司纠纷记载说明，中国历史上原土地所有者以原价购回已卖土地的权利，限制了土地的自由买卖，成为很多杀人案和社会动乱的根源。^[6]现在广东的很多土地纠纷也是由对土地私人产权的法律保护不健全引起的（杨小凯，2002）。在后来的论述中，杨小凯还把农村土地私有化作为国家政治改革的前提，“中国今天政治要现代化一定要有土地私有制和自由买卖这个基础”。他认为，土地彻底私有化和自由买卖是一种人质机制，老百姓有了完全的私有权，财政上不依赖共产党，反而共产党财政上依赖私人财产所有者，这才可能真正限制执政者的机会主义行为。土地一旦完全私有化，可以自由买卖，地价会大涨，政府会有收税的困难，故而产生开独立议会的压力。在健全的宪政秩序下，地方政府的财产税和土地交易税都会上升，地方政府就会像西方地方政府一样富起来（杨小凯，2002）。

独立于公有与私有主张二元对立观点之间，还有一种所谓的准私有化——永佃制^[7]，认为应当在全国建立统一的土地国有，但将农村土地的使用权完全赋予农民，使农地使用权独立于所有权，允许农民自由转让农地使用权。

在农地使用方面，由于人民公社制度下的集体无效率，人们对农村土地共同经营、共同劳动产生了厌恶之情，更由于后来的农村土地承包制度使农村所发生的天翻地覆的变化，所以，没有人愿意再回到“农村土地集体经营”^[8]。比较多的研究是在对农村土地细碎化后产生的机械化程度不高、农业生产产出低等农业发展问题反思的基础上，从农村土地使用效率的角度来讨论是否应当采用土地集约化、规模化经营。由于这方面的研究很多，恕不一一列举。但反对派马上指出这种做法有可能会使农村人地矛盾进一步恶化，而过剩的农业人口并不能因此实现就业，反而可能失去社会保障，生存受到威胁。

应当说，上述研究都为解释中国“三农”困境、开拓学术视野起到了一定的作用，但这些研究存在“四多四少”的情况——比较多地从经济学的投入产出角度研究，缺少从农村社会内部运转的角度研究；比较多地从制度角度入手，缺少从制度的现实运行层面研究；比较多地从既定的产权安排角度研究，缺少将产权作为一个权力（权利）博弈的过程研究；比较多地将整个农村土地制度作为整个问题从宏观层次研究，缺少细分土地具体情况并个案化的研究。

中国近年的实践表明，城市化和工业化是中国农村走向现代化的必由之路。在这个过程中，无论是国家征用，还是农民自发转让，农村集体土地由农用转为工商和公益之用都是挡不住的潮流。本研究要关注的是，当农民让出土地时，土地的高额增值应当归谁所有；农民失去土地后未来的生产生活如何安排；如果农民失去了土地，这个新无产阶级是否会将自己的利益诉求转化成政治行动。^[9]应当看到，这个问题处理不当，所引起的“后遗症”将会是相当严重的，它不但会涉及农民及其后代的生存，还涉及农民对国家的信任和拥护，也涉及一个合理的产权市场和政府行为能否最终形成（因大规模移民而引发的这类事件就是反证）。现在大量的通过这一过程收走农民土地但不允许农民共享土地收益的做法不能再继续了，否则，“农民会更苦，农村会更穷，农业会更危险”^[10]。

本书从个案化的研究入手，希望能避免一般化的农村土地制度论述，而选择农村土地增值较多的地区，并从土地权利转让这一环节着手，以充分展示这个过程中的国家与农村（农民）的关系，让权力、权利的作用通过具体的人在前台表演，从而揭开既定产权的“实然”面纱，在一定程度上弥补前人研究的不足，为下一步的土地集体产权的改革提供一种思路。