中国周边环境的新变化与对策
张蕴岭[1]
在全球化迅猛发展的时代，中国与外部世界的关系达到了前所未有的密切程度，中国的发展与世界的兴衰息息相依。目前中国处在和平发展的关键时期，外部环境的变化对中国发展的影响更为突出。进入21世纪以来，“周边”在中国外交的总体布局中一直处于“首要”的位置，中国试图通过不断深化与周边国家的睦邻友好关系，构建和巩固和平稳定、共同发展的有利周边环境。深入分析近年来中国周边安全环境的新特点以及发展态势，并及时制定出有效的应对措施具有重要的意义。
一 中国周边形势的演变
自1949年新中国成立以后，在相当长的时期内，中国的一个重要任务都是围绕政权的生存问题而展开，而且是被动的应对。朝鲜战争、越南战争等，中国都是被迫卷入其中。究其原因，就在于当时的形势发展危及了中国的政权安全、国家安全。而且，长期以来中国安全威胁也主要来自于周边地区。除了朝鲜战争、越南战争外，包括中国与苏联、印度和越南三国的边境冲突、台海危机、越南入侵柬埔寨等，各种类型的安全威胁均来自中国的周边地区。
改革开放以后，中国开始努力扭转这样一种局面，把主要精力集中到发展和平稳定的国际环境方面。首先是改善了与西方阵营国家的关系。当时中国实行对外开放，主要是对西方国家市场开放，而这就需要首先改善与这些国家之间的关系。其中，以改善对美关系为主轴，迅速地改善了与中国周边国家的关系，从而大大拓展了中国的战略空间，也极大地缓和了中国所面临的安全威胁。中国改善与以美国为代表的西方国家之间的关系，虽然也有应对苏联霸权威胁的考虑，但主要的目的还是为了服务于我们要实现发展、开放之目的而改善环境的战略需求，这就需要与这些国家建立一种正常的关系。冷战结束以后，中国采取的另一重大战略步骤是改善与包括俄罗斯等在内的新生国家以及前苏联国家的关系。如在东南亚地区，中国就与越南、老挝等曾与苏联关系密切的国家实现了关系正常化。到20世纪90年代末，中国全面实现了与周边国家之间关系的正常化，敌对关系得以消除，没有国家成为中国的敌国，这是新中国建立以后一个重大的转变。
利用这种新的有利形势，中国采取了三个措施，主动地构建新的对外关系格局，这是另一个重大转变。针对第一个转变，中国是被动应对，只能最大限度地追求关系的改善而非主动的构建。改革开放以后，特别是90年代以来，中国积极利用与周边国家关系正常化、没有敌对国家这一有利形势，开始主动构建一种新型的关系。第一是努力解决边界问题，先后与俄罗斯、越南以及中亚国家划定陆地边界，还与越南划定了北部湾海域，并与印度就边界问题开始进行积极的磋商。第二是积极地构建非对抗、非结盟的战略伙伴关系，加强了以经济关系为基础的全面关系的发展。伙伴关系是中国的一大创新之处，它具有非结盟、非对抗的特点。起初这种伙伴关系主要是针对大国的，以寻求避免和大国的对抗为目标，后来又延伸到其他类型的国家。由于政治、安全问题比较难以处理，因此这种伙伴关系选择了以发展经济关系为基础来推动全面关系的发展。第三个措施是推动区域合作，构建合作框架，包括中国—东盟全面经济合作框架、东亚合作机制、上合组织、六方会谈等，从而构筑了一种新型的周边关系框架。这是也是中国历史上第一次和邻国共同、平等的在同一框架参与合作。通过这种框架和形式，中国为周边国家提供的发展利益增大，在周边有了稳定的协商与合作平台。中国作为主要参与方，发挥影响的主动性开始提升，借此中国成为可以发挥主导性影响力的大国。
与此同时，我们应该看到中国是世界上少有的有着如此多的邻国和如此多的遗留争端的国家，这些特点构成了中国独特的周边关系特征。第一是邻国情况复杂，与中国的关系变数多，近而不亲者多。第二是遗留争端复杂多样，包括领土的、历史的、海域的、人文的等，容易发酵。第三是局势随中国兴衰而动，特别是随着中国的强势崛起，不断地激起涟漪，引起多重反应，并出现新的特点，由弱势中国下的关系向强势中国下的关系演变。
二 周边的新变局
周边新变局中一个变化是以中国为主线的矛盾凸显。众所周知，过去的矛盾和热点问题主要围绕周边的其他国家而展开，和中国并没有直接的关联，如朝鲜半岛问题、越南入侵柬埔寨等问题都是由其他国家相互之间的关系产生的。如今，这种形势发生了新的变化，即以中国为主线的矛盾凸显，中国成了矛盾的焦点，并且形成两种热点。第一是争端升温，“强势中国”带来“双向反应”。所谓“双向反应”，即一方面是中国本身的利益诉求在增加，另一方面是相关国家的对策反应，典型事例就是最近一个阶段中国与越南、菲律宾等在南海地区的互动。第二是应对“强势中国”形成一种“准共识”，催生了一种复杂的“准结盟”势力的滋长。从越美关系到最近的越印关系、菲美关系、菲日关系等，尽管各国的具体目标不尽一致，但总的来说各国的一个基本的共识就是应对强势中国的崛起。这种针对中国的新形势，制约了中国刚刚形成的主动构造周边环境的能力，增加了被动应对的因素。
另一变化是美国因素发生转变，美国的战略重点由改变中国转向应对中国，其核心目标是保护美国的主导地位和利益。遏制中国势力扩张，防止中国替代或者削减美国的存在与影响力成为美国“重返亚洲”的新战略。2009年美国提出重返亚洲，开始将更多的战略目光投到东亚地区，外交和军事资源也源源不断地向中国周边地区投放。我们可以看到，近年来中国的周边热点迭出，几乎中国周边所有的新变局中都有美国的影子。从美日同盟到美越关系、美菲关系，从钓鱼岛问题到南海问题，莫不如此。例如，在南海问题上，美国起初是采取“完全中立”的态度，后来变成了所谓的“积极中立”政策，但仍不满足于此，最后演变成今天的“积极关注和介入”政策；与此同时，美国政府还鼓励其公司积极参与同中国存在争议的当事国在有争议海域的石油、天然气开发项目，其插手南海争端的意图昭然若揭。美国通过加大在中国周边的投入，利用多层关系机制，主动构建了应对“强势中国”的网络。事实证明，美国因素的存在加重了中国周边热点问题带来的危险性和不确定性，搅乱了中国苦心经营的周边安全环境，给中国和平发展带来一系列严峻挑战，特别是给中国的周边外交带来新挑战，值得我们认真关注。
三 如何认识与把握大局
首先，新变局意味着我国周边关系架构与形势出现了新的变化，对此，必须进行新的认识并给予高度重视。第一个判断是，我国周边形势没有发生逆转，没有形成一个敌对包围圈，应对“强势中国”是周边国家的战略性布局，具有多层含义，对中国留有运筹空间。第二个判断是，尽管新变局增加了对中国的被动应对性，但中国因实力增强形成的主动构建环境的能力仍在。过去十几年中国外交之所以取得了巨大的成功，就在于中国开始主动地构建这种环境。第三个判断是周边国家对中国发展的依赖性和我国的干预能力提升，使得中国得以制约变局升级，在这种情况下中国保持冷静、理性的头脑，不可自乱阵脚。
其次，把握中美关系大局仍然是核心。美国的主导战略是构筑制约与平衡网，其在挑动周边国家对抗中国是有限度的，这个限度是不破局，否则也将损害美国自身的利益。历史上没有出现过一个现存霸权国家与一个崛起大国之间有这么难分难解的、密不可分的利益关系，“不发生大的对抗”是双方的战略底线，这是中美关系重要的一个特点。20世纪冷战开始前夕，美国驻苏联大使馆临时代办乔治·凯南在其著名的“八千字电报”中涉及美国对苏联的政策时曾明确指出，“我们在这个国家几乎没有任何一点实际的利益”，这也成为美国可以与苏联进行对抗的基本因素之一。如今的中美关系显然与此根本不同，一旦两国发生大的对抗必将有损双方的国家利益，因此不符合两国的战略底线。鉴于此，中国对美“避免对抗，寻求合作”的大战略没有必要改变，应将继续坚持下去。在新的形势下，让美国参与东亚合作机制可以增加中国的操作空间，也是制约美国的重要一步棋。自从2000年以后，中国一直致力于推动构筑一个没有美国参与的东亚合作机制，在此基础上形成一个类似大西洋组织的理想的太平洋机制，即一个美国和联合的东亚的机制。要做到这一点首先要做的就是实现东亚的联合，但是实践证明，如今构筑把美国排除在外的东亚合作机制已不现实。因此，应积极利用这种新的形势，用这种机制来制约美国在东亚的行为。
再次，东北亚地区仍是我国需要重点经营的区域。就日本来说，中日关系非常重要。在当前的中日双边关系中，历史问题开始有所淡化，现实利益矛盾逐渐突出，日本把“应对强中国”作为主要战略。由来已久的钓鱼岛问题掀不起大浪，不要为其所左右，需“抓大放小”。朝鲜半岛以解决核问题为中心，改善总体关系的战略环境发生变化。在过去几年的六方会谈中一直有一个核心的设计，即以解决核问题来推动整体框架和格局的变化，当前这种环境也发生了变化。在中美战略缺乏协同的情况下，只要不出现大对抗格局，朝鲜半岛问题“留着尾巴”也许存在着增加中国战略空间的可能性。但“六方会谈”这个机制还是要维护，争取主动权，防止一边倒。虽然六方会谈还存在着很多的变数和不确定性，但是作为中国主动构建的一个重要机制，即便只是存在也具有很大的现实意义，因此具有继续维护下去的价值。推动中日韩对话合作机制发展，可以增加战略性问题的对话内容。目前该机制主要集中于经济问题，但可以也应该增加战略内容。例如，今年的一个变化就是其对话内容增加了核安全合作并且签订了相关协议。当然，其对话内容仍可以继续拓展，以增加中国对日韩的战略影响力。
东盟对华关系大致经历了三个阶段，两个转变。由从20世纪80年代开始到90年代中期的“接纳中国”发展到“利用中国”，即利用中国的发展而发展，力图搭上中国经济发展快车，这也是中国—东盟自由贸易区建立的一个重要背景，然后就是转变到今天的“应对中国”。从这条历史发展脉络中可以发现一个规律，即“防华而非反华”是东盟与中国发展关系的战略基线。因此，应继续深化中国与东盟的合作关系，加大在各个领域对东盟国家的投入，以增强东盟经济发展对中国的依赖性，尤其是加强对老挝、柬埔寨、缅甸等大陆东南亚国家的援助应该成为重点。就南海问题而言，应该看到越南、菲律宾表现出越来越强硬的姿态，利用外来势力对抗中国增强的干预力和潜在控制力，主要是出于现实利益考虑，如石油、天然气资源，而非战略利益诉求。在解决争端条件不成熟的情况下，贸然使用武力优势强夺代价太大，因此现阶段还是要选择以维护稳定为上策。具体而言，要以寻求政治解决为主，积极利用东盟框架，突出和渲染各方及整体利益，以求大局稳定。毕竟，卷入南海争端的只是少数几个国家而不是所有东盟国家，要敢于在东盟的框架内寻求问题的解决。如此前中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》就是一个重大的突破，它已经将南海争端置于东盟的整体框架来处理了，而要进一步解决南海争端问题，仍可以继续利用这一框架。与此同时，要大力提升中国的干预力，对挑衅性行为进行有限度的强力反制。不可否认的是，如今南海问题已经成为影响周边大局的重大问题，应“多重下注”，包括提升干预能力，将南海问题分类，变被动应付为主动提出倡议等。借鉴美国等一些国家的经验，尝试建立南海海警部队，这是提升中国干预能力的一个不错的选择。需要指出的是，各方争端的不是南海而是岛屿，所以中国完全可以召开诸如南海航行安全国际会议等。在东盟“10+1”框架下中国可以做两件事：一是倡议不在争议区单方面开发资源，二是召开南海争端当事方对话会议。在东亚峰会上和中美战略对话中，可以谈及南海稳定议题，争取主动，特别是不必担心美国、俄罗斯参与东亚峰会之后谈及南海问题。
作为新安全观的产物和典型代表，上海合作组织是维系各方关系的一个稳定器。于中国而言，须加大对该组织在各个方面的资源投入，不断提高其合作水平，特别是要重点加强中俄之间的战略协商。要最大限度地发挥上合组织的作用，不能急于求成，欲速则不达。目前上合组织已经吸收印度、巴基斯坦、伊朗和蒙古四国为观察成员国，不宜再吸收新的成员，尤其是防止印度、美国等国搅局。当前的首要任务是保持上合组织的内部结构稳定，在现有的基础之上整合已有资源，提升其合作水平，而非一味地寻求扩大成员规模。
总之，新兴大国的崛起本身就意味着利益的扩展，因此中国的崛起过程必定会面临各种挑战和困难，这其中既有国内的因素也有外部的影响，但最重要的还是保持一个稳定、和平的周边环境，只要把握好大局，就不会出现反华包围圈，我国也得以避免变成一个“孤独的大国”。
[1] 张蕴岭（1945～ ），中国社会科学院国际学部主任，学部委员，研究员。