《中华人民共和国行政许可法》实施中面临的问题及对策
一 《中华人民共和国行政许可法》实施中面临的问题和困难
专家学者着重对2004年7月1日实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）后可能出现的问题进行了前瞻性研究。他们认为这一立法虽然初获成功，但同时要充分估计到面临的困难和问题。
（一）立法过程缺乏实证研究
有学者认为，在专家立法和国务院系统审查行政许可法时有一个比较大的漏洞，就是实证研究少，对我国实际状况的研究少。立法者和行政审批制度的推进者之间缺少沟通。如果立法者不对行政审批制度改革进行认真研究，其立法就会脱离行政审批改革的实践，因而这种实证研究是立法者所必需的。
我国专家和学者对我国的实际情况进行的研究尤其是实证研究，是绝对不够的。正是由于实证研究的缺乏，立法上也就出现了缺憾，出现了对于审批和许可之间的关系研究得不清楚、不透彻的问题，甚至出现认为许可就是通常所说的行政审批的观点。如果如此解释许可与行政审批的关系，那么这样就根本无法完全弄清楚两者的关系。因此，立法过程的实证研究是十分重要的，缺少了实证研究就会给行政许可法的实施带来比较大的困难。
（二）《行政许可法》的实施缺乏总体部署和战略安排
从中央到地方，立法部门与执法部门没有很好地部署，没有分阶段循序渐进地、深入细致地去做准备工作。比如在法规的清理方面，还有很多有矛盾的地方没有得到处理，甚至有很多处理还存在违法的地方。制度的建设跟不上，如集中办理制度，都需要很多市政大厅的建设以及程序的设计等，但是这些建设和设计，很多地方都还没有。
（三）《行政许可法》所规定的准备期限过于仓促
按照国务院的日程安排，在2004年5月30日之前清理工作要告一段落。但是因为国务院的规章清理的时间还没有最后敲定，各个省市、自治区的规章也就无法彻底清理到最后。因此，给地方政府准备的时间太短了，即在设定准备期限的问题上，立法显得有点仓促了，从行政许可法出台到正式实施还不到十个月的时间，实际上应该给准备的时间再长一点。
如果要严格认真地执行《行政许可法》，恐怕规定在2004年的7月1日，确实是太仓促了点，尤其各地的情况是不一样的，因而不能使用一样的标准来要求不同的地区。
（四）《行政许可法》自身无法避免局限性，可能会制约该法的实施
比较研究可以发现，《行政许可法》本身就是一个创举。因为世界上没有任何一个国家有这样一部法，对所有的行政许可进行统一的规范。我国的国情决定了我们必须实现跨越式发展，建立统一的行政许可制度。同时，该法是在我国经济体制转轨时期和社会转型期起草、论证、颁布的，它必然带有时代的烙印。由于行政许可现状呈现异常复杂的状态，理论把握上还有某些缺陷，因此立法中一时不太明显的疏漏和矛盾在实施中会很快显现，从而会给行政法的顺利实施带来一定的困难。例如行政许可的范围设定过宽，在实施中将极难操作，它对现实存在的滥设行政许可现象无法有效解决；列举的事项范围内设不设定行政许可由设定主体自由裁量，因而并不能起到限制行政许可设定的作用，使法的随意性强了些，这对于政府还缺乏足够制约政府一些人滥用权力的机制的情况下，可能将来这个法在执行当中就被扭曲了；再如，对于行政许可的受理、统一办理、联合办理，以及注销等问题，只作了非常概括的规定，而且对如何具体实施没有作出明确的规定。因此，在实践中，应充分考虑到该法在具体操作中的困难。许可的设定机关和实施机关如果不能很好地把握该法的精神，就很有可能使法律的原则性规定流于形式。
（五）行业组织或行业协会可能出现变相收费，出现“二政府”的现象
行政许可法第十三条规定，本来可以设定行政许可行为的事项如果可以通过行业组织或者中介组织能够自律管理的，就可以不设行政许可，也就是说，该法提倡通过行业组织或中介组织去履行与行政许可相近、相似的职能。其立法初衷非常好，但要充分考虑目前我国的实际情况。因为，削减许可事项后，可能会出现变相审批的现象，比如：有一些项目政府可能还在批，只不过是数量有所减少，以前是三项，现在可能只有一项，另外两项的许可权，必须转给行业协会了。只有行业协会认可了，政府才发证；如果行业协会不认可，就不发证，只有在行业协会交费，政府才发证，不交，就不给证。即把本来应该属于行政机关审批限制的情况，外化为了行业协会的行为，这就致使名义上虽减少行政许可事项了，但实际上并没减；名义上不收费，实际上还收费的情况出现。
因此，如何规范行业组织或中介组织的行为，防止“二政府”现象的发生，防止在它们身上新的不轨于市场管理和社会管理行为的发生就是一个今后需要“未雨绸缪”、优先予以考虑的新问题。否则，再好的立法也不能达到它最理想的效果。
（六）行政许可监督主体不明确。
行政许可的公开缺少监督制度，监督的主体不明确。《行政许可法》规定了行政许可的公开原则，并且对诸多事项的公开做了规定。如果细致研究，我们就会发现这些公开原则和公开制度却没有相应的保障机制。监督力度还是比较小的。《行政许可法》只明确规定了行政监督，上级行政机关对下级行政机关监督，其他的监督没有提到，本应该还有立法监督，司法监督，这些都没有谈到。
（七）实施过程中可能遇到的其他问题。
比如联合办理到底谁是行政主体，到底谁来当被告，哪些机关来履行赔偿义务；地方性法规的行政许可如何进行设定等等这些问题都是一时难以界定的，行政许可的分类也可能会引起争论。因此，要全面估计困难。很多问题的解决实际上需要留有足够的时间，需要上下反复很多次的，需要总体安排、需要立法部门、行政部门、专家学者广泛参与合作的。如果在这些方面没有得到清醒的认识的话，恐怕行政许可法虽然规定得很好，但如果要真正付诸实施，效果如何就难以把握了。
二 确保《行政许可法》顺利实施的对策及建议
针对我国行政许可法存在的各种问题，为确保行政许可法的顺利实施，与会学者和专家认为需要注意做好以下几个方面的工作。
（一）实施《行政许可法》，必须转变政府的行政观念
观念的转变是根本的。观念不转变，其他转变，去实施许可法，这是不可能的。观念转变，就是由规制型政府转向服务型政府，也就是政府的职能由管理向服务转变。《行政许可法》中对于行政许可的概念与以往的提法不一样了。它不再是授予独立资格和权能了，而是准予从事某些特定活动。作为政府来说，许可与否是政府的职责所在，如果公民、法人或其他组织达到了法定的条件，政府必须给他们办理相关的手续，办理许可，政府应该提供这个服务，如果不提供服务，就必须承担法律责任。这是政府的职责，这种服务的观念，必须牢固树立起来。
（二）加大对公民的宣传教育力度，加强对行政执法人员的培训
现阶段我国公民素质相对来说还比较低，法律和维权意识不是很强。即使权益受到侵害，也不知道如何去维护自身的权利，甚至不敢维护自己的权利，这将给《行政许可法》的实施，带来很大的障碍。因此要推动行政许可法的实施，就需要加大宣传教育力度，使公民、法人和其他组织能够充分运用这部法律，维护和实现自己的权利与利益，有效监督政府的行政权力，全面准确地贯彻落实行政许可法的具体规定。
就总体情况而言，当前我国基层执法人员以及基层工作人员的素质也不是很高，他们可能只是初中生、高中生或者中专生等。而且《行政许可法》涉及范围广泛，专业性很强，所以他们对《行政许可法》的理解，可能存在着一定的难度，不能很好地把握该法的实质。这就需要对他们进行宣传和培训，使他们能够准确地掌握和了解该法的精神实质和条款。这样，才为执法带来方便。否则新法的实施还是很困难的。
（三）要规范行业组织和中介机构
针对行业组织和中介机构可能出现的问题，一方面要防止前文所述的行政机关在权力向公共组织转移的过程中，为保持和维护旧的审批职能，仍以行业组织或者中介机构为依托，照旧收取费用和照办许可；另一方面也要避免这些行业组织、中介机构仍然带有浓厚的官方色彩，甚至成为“准政府”组织。这样，不仅不能发挥行业组织和中介机构的积极作用，反而会使其成为深化行政许可制度改革的障碍。有鉴于此，对行业组织、中介机构既要扶持、发展，又要规范、监督，以提高它们的自律能力、服务水平和人员素质。
（四）建立健全行政管理的制约和激励机制，解决利益驱动问题
要注意解决因放松规制、规范许可所带来的行政管理动力不足的问题，建立、健全行政管理的制约、激励机制。《行政许可法》的出台，不仅导致大量的行政审批不复存在，而且那些被保留或新增设的行政许可，也由于许可条件、标准的公开和收费的禁止等原因，被割断了与利益驱动之间的联系。同时，《行政许可法》强调效能与服务，把政府一切工作的出发点和落脚点放到为人民群众谋利益上来。因此，在无任何利益驱动的前提下，有可能诱发行政管理缺位或不到位问题的加重。在这种情况下，有学者认为针对具体问题，很难找到一个针对性很强的办法，但是可以从整个行政体制改革这个角度入手，比如精简机构，精简人员。通过机构和人员的精简，来保证经费的充足。也有学者认为为了保证行政许可的有效实施，必须建立、健全行政管理的制约、激励机制，完善行政管理绩效考评制度，强化行政责任追究制度，以便为行政管理的有力、高效运作提供新的动力支持。
（五）加强执法的监督
加强执法的监督，要进行两个方面的改革。
一是监督体制的改革，从我国的情况来讲，监督体制在世界来讲是比较全的，但是没有发挥应有的效果，因为我国的监督体制独立性和权威性都不强。如何去完善监督体制？有学者认为，主要是加强人大的职能，必须理顺人大跟政府的关系，有些政府聘请人大监督员，这是一种好的形式。能不能以一个组织的形式去进行监督，专门从人大这条线去设一个监督系统。有的学者提出了这个观点；但也有学者认为对于监督不能另设专门机构，因为总的来讲我国现阶段是还权于民，还权于社会，不要在政府中打转。一个有效的东西再去虚置、再搞一个东西，看不出哪一个更有前景，看不出哪个更好，而且我们现在还有行政监察，绝不能再设新的东西了。
另外，党的监督能否与舆论监督合起来呢？因为我们很多报纸都是党的机关报。那么这样如何赋予舆论监督一些权威呢，这只是这方面的一些设想。这是监督体制。
二是要进一步完善监督机制，强化对行政行为的监督。没有监督的行政行为和行政权力，必然贻害无穷。党的十六大对“加强对执法活动的监督，推进依法行政”提出了新的更高要求，为此，有代表提出来，要完善监督机制应当从以下两个方面着手，采取切实有效的措施，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督机制要进一步做好抽象行政行为的备案审查工作；要进一步加强行政复议的配套制度建设，切实做好行政复议工作。
（六）推动《行政许可法》配套制度的建设
《行政许可法》是世界上第一部统一的综合性行政许可法，它适应了我国经济体制全面转轨和社会整体转型对行政审批制度进行根本改革和全面规范的迫切需要；但也正因为它是统一的综合性的立法，决定了它只能对我国的行政许可制度作出统一的原则规定，而不可能为每一个领域的不同许可设定不同的具体制度，同时一些条款也只能宜粗不宜细。在实施中需要制定《行政许可法》实施细则，以进一步细化、落实《行政许可法》的各种立法理念和制度规定。
因此，配套的法律法规应该尽快出台，否则《行政许可法》在执行中可能会出现被扭曲的情况。有些地方政府已经迈出了相关的步伐，如：哈尔滨的“六部监督规章”、“七条禁令”；河南的“十八条不准”，对行政许可方面一些禁令性的、不准确的东西规定得非常具体和细致。
（七）在《行政许可法》实施的过程中，需要发挥政府的引导作用
《行政许可法》实施之后，哪些事项要许可，哪些事项不需要许可就有了一个明确的规定，但也不能放任自流。有些时候政府引导工作是必不可少的，即宏观性的调控工作。有的代表提出来，如出租车的问题，按以往的规定，行政许可还没有正式实施，凡是具备开车能力的人，如果愿意加入出租车行业，就可以找一个单位，从事经营出租车的活动，但是城市中出租车泛滥的问题也十分严重，因此很多城市都对增加出租车进行了严格的禁止，不让再增加出租车了。此时，政府应该做些什么，强行禁止似乎不妥，不太符合依法行政或者服务的宗旨。那么此时就需要发挥政府的引导作用。