基本概念（下）
一 公共管理
公共管理是以公共权力机关为核心并有社会中介组织和公民大众参与的、为实现公共利益采用多种方式和方法对公共事务进行有效管理的公共实践活动。公共管理的主体系统由公共权力机关、社会中介组织和公民大众三部分组成，其中公共权力机关是核心，行政机关又是公共管理核心的核心，社会中介组织是纽带，公民大众参与是基础。公共管理的客体对象是为实现公共利益而对公共领域的公共事务进行管理的活动。公共管理的具体工具是由公共政策等多种管理方式和方法构成的。
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务，二是政府公共事务，三是社会公共事务。[1]
（1）国家公共事务。英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家主权统一和领土完整，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
（2）政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
（3）社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”。这里的“社会”，是将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。[2]
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
公共管理以社会公共事务为对象，社会公共事务主要包括社会问题、公共项目、公共物品和资源三大部分。
（1）社会问题。社会是一个充满矛盾的人类生活的共同体，在任何时代或任何社会区域，都会面临这样或那样的问题。社会问题是多种多样的。同时，社会问题又是层出不穷的，当一些问题得到解决时，新的问题又会产生出来。因此，公共管理不可能同时去解决所有的社会问题，只有符合公共管理目的、属于公共管理机构职责范围内的社会问题，才成为公共管理的对象。基于此，必须善于识别各类社会问题，合理地选择那些主要的或重大的社会问题作为公共管理的对象。一般来说，作为公共管理对象的社会问题必须具备以下几个前提条件：第一，它是一种客观存在的、令社会严重失调的现象；第二，它影响到一定社区内的成员的正常生活，受到人们的普遍关注；第三，它必须依靠社会力量进行综合治理才能获得解决；第四，它的解决有助于推动社会整体的进步与发展。
（2）公共项目。所谓公共项目是指为实现公共管理目标而采取的一系列行为及其过程，它是公共管理中最直接的对象。公共项目具有以下特点：①把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共管理的目标；②仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定的结果之间的关系；③明确每一步的实施者和责任者；④有明确的完成每一步骤和整个项目的时间表；⑤经常检查资源分配与预先规划是否相符合。
（3）公共物品和资源。对公共物品和资源的管理，是公共管理的主要内容之一。
关于公共物品的概念，世界银行《1997年世界发展报告》指出：“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”从世行的解释可以看出，公共物品是与私人物品相对应的一种物品，它具有以下特征：①消费的非竞争性和非排他性；②自然垄断性；③收费困难；④规模效益大；⑤初始投资量大。公共物品的这些特征使得私人企业或市场不愿意提供或难以提供，即使提供了也难以做到有效益。因此，它一般皆由政府等公共部门提供。与公共物品相比较，私人物品的效用边界清晰，市场是提供此类物品的最佳渠道。
资源是指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总称，按其形成方式可分为自然资源和社会资源。作为公共管理对象的资源主要包括：①公共信息资源。即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。它是现代人类社会赖以生存和发展的基础。②人力资源。即一定社区的劳动力、人才所形成的社会资源。在诸多社会资源中，人力资源是最活跃和最宝贵的财富。因此，对一定社区内共有的人力资源的开发和利用，并促使其发展，便成为公共管理的重要内容之一。③自然资源。即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，如土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、气候资源等。自然资源属于一定社区的成员所共有，对它的合理利用与开发、保护及再造是公共管理的重要内容。[3]
公共管理（学）是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。或者说，公共管理学是一门研究公共组织如何有效地提供公共物品的学问。[4]
陈庆云教授指出：“所谓公共管理是指那些不以营利为目的，旨在有效地增进与公平地分配社会公共利益的调控活动。”[5]
在最广泛范围内，公共管理也可以分为宏观、中观和微观三个不同的层次。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。例如，孙中山先生说，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。可见，管理公共事务是政治的本义，就是政治层面的公共管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治/行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。我们通常所说的公共部门与私营部门的管理具有相通性，大概也是基于这层意思而言的。[6]
公共管理就是为了维护、增进和公平地分配公共利益，立法、行政、司法等国家机关和非政府公共组织对公共事务依法进行管理的活动。[7]
二 行政管理
（1）行政管理是政府为维护公共利益，运用公共权力、制度、法律、公共政策等方式对公共领域的公共事务进行公共行政或公共管理的实践活动。[8]
（2）行政管理是运用国家权力对社会事务进行管理的活动，也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统，它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出与浪费，提高行政管理的效能和效率。
现代行政管理的含义可以从三个层面理解。最广义的行政管理指一切社会组织、团体对有关事务的治理、管理和执行的社会活动。广义的行政管理指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的行政管理指国家行政机关对社会公共事务的管理，又称为公共行政。[9]
（3）在威尔逊看来，行政管理不同于政治，它是“行动中的政府”，是“政府的执行”，是“政府的操作”；古德诺从政治与行政的关系出发，认为政治即“国家意志的表达”，行政即“执行国家意志的功能”；而怀特则指出，行政管理即“执行公共事务的活动，行政活动的目的是为了最有效率、最经济、最完整地实现公共项目的目标”。
（4）许文蕙在其主编的《行政管理学》中指出：“行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家事务的管理活动，这里包括国家行政机关对国防、外交等国家事务的管理；对经济、科教文卫、治安、环境等社会公共事务的管理；对行政机关自身机构设置、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理。”《中国行政管理》在1985年刊登的黄达强、许文蕙的《关于行政学自学考试辅导》一文中指出：“行政管理是指国家行政机关依法管理国家事务、社会事务的组织活动”“具体地讲，行政可理解为政府管理”“行政管理的主体是国家行政组织（政府）”。[10]
三 政府管理
政府管理与行政管理基本同义。“行政管理是指国家行政机关依法管理国家事务、社会事务的组织活动”“具体地讲，行政可理解为政府管理”“行政管理的主体是国家行政组织（政府）”。[11]
四 社会管理
对社会管理，学者们从不同的角度进行了界定，代表性的观点有以下几种。
第一种观点认为，社会管理分为广义的社会管理和狭义的社会管理。广义的社会管理是指对于整个社会的管理，包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。这里的社会是与自然社会相对应，和民族国家的范围重合，包括政治、经济、思想文化和社会生活子系统在内的广义的社会。狭义的社会管理则侧重对与政治、经济、思想文化三个子系统并列的社会子系统的管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。社会学通常用“社会生活”或“社会生活子系统”来表示。这里只是对应广义和狭义的社会的概念对社会管理概念进行的阐释，没有指出社会管理的主体、手段、目的以及具体内容。狭义的社会管理是指对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理。[12]
社会管理，泛指国家与社会有目的、有组织管理社会经济活动的所有努力。
第二种观点认为社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理是社会建设的重要内容。这里把社会管理和社会建设结合起来看，并且指出了社会管理的主体不仅包括政府而且包括社会组织，还指出了社会管理是一个过程。
第三种观点认为，社会管理是指在一定的共同价值的基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。社会管理的目标是实现社会公平、公正以及社会效率，社会管理的对象是社会事业、社会事务和社会价值，社会管理的主体是社会组织和政府，它们通过综合决策建立社会管理模式。这是比较完整的社会管理定义，并且着重指出了社会管理是建立在一定的共同价值的基础上。
从社会学的角度来看，社会管理是政府、市场和社会组织（也就是通常讲的第一部门、第二部门和第三部门）为了满足人类的各种需求，维持社会秩序，促进社会进步而通力合作对社会生活系统的组成部分进行组织和协调的过程，它以合作精神和现代公共规则的确立为价值取向。[13]
社会管理是指在一定的共同价值的基础上，一定的规章制度下，一定的法律框架下，消除或减少社会问题的发生。在这样的前提和目标下，政府、社会组织、企业一起来处理社会事务，解决社会问题，这种活动可理解为社会管理。[14]
广义的社会管理是指对整个社会活动、社会生活、社会关系的管理；而狭义的社会管理，是指对社会保险、社会福利、社会自治、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务的管理。
政府社会管理是指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。
政府社会管理外延包括以下几方面：
（1）规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体。
（2）创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程。
（3）实施配套的社会政策，维护社会公正。
（4）树立科学的发展观，培育健康的市民社会。
（5）调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。[15]
20世纪70年代以来，社会管理与社会规管成为流行概念，特指国家为提高经济效率和实现社会公平最大化而干预社会生活的系统化、全面性的社会管理机制与管理技术的总和。[16]
社会管理是指对社会公共事务的管理，通常被作为政府的一项基本职能。如政府职能分为经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四项，社会管理只是其中的一项。如就业、人口、资源、环境、社保、民政、卫生、文化、安全等社会事务，都属于社会管理的范畴。在管理主体上，以往社会管理的主体，一般理解为是政府，但现在的理解，主要是指政府，同时也包括社会组织和企事业单位。如创新社会管理的途径之一，是实现政府社会管理与社会自我治理的有效衔接和良性互动。党的十七大报告明确提出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。温家宝总理在十一届全国人大四次会议上作政府工作报告时指出，要加强和创新社会管理；强化政府社会管理职能，广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局；要以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合人口、就业、社保、民政、卫生、文化等社会管理职能和服务资源，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
综上所述，政府管理与行政管理的内涵和外延基本相同，都是指对政府内外事务的管理活动，两者的区别主要在于政府管理偏重强调政府是管理的主体。而公共管理与行政管理（或政府管理）的区别主要在于前者的管理范围更加宽泛，管理主体更加多元，侧重强调管理中的公共性。社会管理是行政管理（或政府管理）的一部分，管理的主体，不再仅限于政府，社会组织和企事业单位也被包含在内。
（中国行政管理学会机关工作人员均参加讨论，执笔人：鲍静）
[1] 周树志：《公共管理与行政管理、私人管理》，《学术研究》2007年第1期。
[2] 《国家公务员网——申论》，http：//www.gjgwy.net/sl/3466_2.html。
[3] MBA智库，http：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E7%AE%A1%E7%90%86。
[4] 《什么是公共管理（学）——相关概念辨析》，《中国行政管理》2001年第2期。
[5] 周树志：《公共管理与行政管理、私人管理》，《学术研究》2007年第1期。
[6] 王乐夫：《论公共行政与公共管理的区别与互动》，《管理世界》2002年第12期。
[7] 王乐夫、李珍刚：《公共管理与公共行政：内涵比较探析》，《江西社会科学》2004年第11期。
[8] 周树志：《公共管理与行政管理、私人管理》，《学术研究》2007年第1期。
[9] MBA智库，http：//wiki.mbalib.com/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E7%AE%A1%E7%90%86。
[10] 陈庆云：《公共管理研究中的若干问题》，《中国人民大学学报》2001年第1期。
[11] 陈庆云：《公共管理研究中的若干问题》，《中国人民大学学报》2001年第1期。
[12] 周芳：《关于社会管理的几个基础问题》，《学理论》2011年第9期。
[13] 陆文荣：《社会管理：概念界定和中国经验》，中国社会学网，2011年3月2日。
[14] 丁元竹：《社会管理：问题与方向》，2011年4月29日，中国改革论坛，http：//www.qstheory.cn/wz/jiangt/201104/t20110429_78850.htm。
[15] 《政府社会管理职能的概念辨析——“政府社会管理”课题的研究报告之一》，《东南学术》2005年第4期。
[16] 刘继同：《由静态管理到动态管理：中国社会管理模式的战略转变》，中国公共管理论坛。