1.2 指标体系的基本设计思路

1.2.1 评价财政公共化的理论基础

要评价中国财政的公共化进程，首先应明确什么是公共化、如何实现公共化等基本问题。公共财政理论、财政职能理论、制度变迁理论是我们进行公共财政评价的主要理论依据。

1.公共财政理论

目前，理论界对公共财政的认识有两种基本观点：第一种观点认为满足社会公共需要是公共财政的本质属性，公共财政是以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排（高培勇，2000）；第二种观点将公共财政与市场经济联系起来，认为公共财政是为市场提供公共服务的政府分配行为，是社会公众的财政，是与市场经济相适应的财政类型（张馨，1999）。

尽管当前中国财政理论界对公共财政与市场经济的关系仍然存在着不同认识，但抛开理论层面的争论，我们认为，满足社会公共需要是公共财政的本质属性，无论公共财政是否在理论上与市场经济必然联系在一起，中国现实的公共财政建设和公共化进程始终是以市场化改革为背景展开的。如何在经济转轨过程中建立与市场机制相适应的财政体制，在政府与市场分工的大框架下更好地满足社会公共需要，是当前中国公共财政建设面临的基本问题。

在这个意义上，就中国公共财政建设实践而言，上述两种理论观点的互补性多于冲突，共同构成了我们评价财政公共化的重要理论基础。

2.财政职能理论

如果我们把中国的公共财政建设理解为在市场化改革背景下为更好地满足社会公共需要而进行的制度变革，那么在市场经济体制下，社会公共需要与私人个别需要之间的差异就构成了政府与市场分工的基本原则，同时也决定了财政的基本职能。

根据马斯格雷夫对市场经济条件下财政职能的论述，资源配置、收入分配和经济稳定是市场机制无法实现的功能。市场失灵意味着社会成员通过市场分工和交易无法满足其全部需求，无法通过市场满足的需求往往需要通过集体决策来满足，这就构成了社会公共需要的基本内容。在市场经济体制下，财政的公共性在很大程度上是通过履行财政职能的方式得以体现的。

对中国这样一个长期实行计划经济体制的发展中大国而言，除了市场失灵，还存在着由于市场机制不完善而形成的市场残缺。在私人物品和服务的生产和分配中，市场残缺与政府越位并存，两者之间存在着错综复杂的相互影响和相互关联关系。而在财政应当发挥职能的领域，则存在着市场失灵与政府缺位的问题。由于长期以来片面强调经济增长，尤其是GDP的增长，许多地方政府在公共物品和服务的供给、社会事业发展、自然环境保护等方面存在着严重缺位。

因此，从财政职能的角度来看，中国当前的公共财政建设就是要配合政府职能的调整，解决好“越位”与“缺位”的问题，通过财政职能的调整来更好地满足社会公共需要，体现财政的“公共性”。

3.制度变迁理论

中国的公共财政建设作为以公共化为取向的财政制度变革，与其他重要的制度变迁一样，是在政府主导下进行的主动、自觉的改革。改革的目标是要反映、体现财政的公共属性，而改革的过程就是财政制度和财政运行的公共化。

根据制度变迁理论，政府主导的制度变迁往往具有明确的改革目标，是从“起点模式”向“目标模式”逼近的过程，这一过程与我们构建公共财政建设“路线图”的思路是一致的。

在制度变迁理论中，某个具体制度的变迁是在其他更为基础的制度框架和制度背景的制约和影响下进行的，其变迁路径和过程受到诸多内外部因素的共同影响。就公共财政建设而言，市场化改革、政治体制改革、社会主义民主法制建设、公民的民主意识和参政议政能力构成了影响财政公共化进程的主要外部因素。

公共财政建设内部则包括了财政制度的公共化和职能绩效的公共化两个层面，如何通过制度安排更好地反映社会成员的公共需求偏好并对多种公共需求偏好进行符合社会利益最大化的排序是财政制度公共化的核心问题；而在公共需求偏好得到有效显示的基础上，如何通过财政职能的调整和财政运行绩效的提高有效率地实现社会成员的公共需求则是职能绩效公共化的主要内容。制度公共化和职能绩效公共化之间的相互作用是推动公共财政建设的两大内部因素。

1.2.2 设计指标体系的三种基本思路

公共财政建设是一个复杂的系统工程，由预算制度、财政收入制度、财政支出制度、公债制度等诸多子系统构成。而财政的公共化进程包括财政制度和财政职能两个层次的公共化，并受到市场化进程、宪政制度框架、政府职能转变等基础性制度变迁的影响。因此，对公共财政的评价可以从多个角度、多个层面入手，我们认为构建公共财政建设指标体系有三种基本思路。

1.按照财政制度的子系统构建

构建公共财政建设指标体系最为直接的思路是按照构成公共财政制度框架的各子系统分别构建指标体系。公共财政制度由公共支出制度、公共收入制度、政府预算制度、财政政策制度、社会保障制度、公共财政体制、公共财政管理制度等子系统构成，按照这一思路，公共财政建设指数或财政公共化指数分别由各子系统的公共化指数加权获得。

以财政制度的子系统构建指标体系的优点在于一级指标的设置贴近现实，易于理解，容易被实际工作部门所接受。其缺点在于忽视了公共财政各子系统之间的内在关联，无法体现财政公共化的基本内涵和特征。而且，从系统论的观点来看，对系统各部分的评价与对系统本身的评价是两个问题，不能用对系统各组成部分的评价替代对系统本身的评价。

2.按照财政公共化的影响因素构建

公共财政不仅是一个复杂的系统，也是一个开放的系统，中国的财政公共化进程受到内外部多种因素的共同影响。从外部分析，市场化进程、政治体制改革、社会主义民主法制建设、公民民主意识和参政议政能力的提高等都会对公共财政建设产生重大影响。从内部分析，公共财政制度变革和财政职能的公共化从程序和实体两个层面直接决定了财政的公共化程度。

按照上述影响财政公共化的内外部因素，公共财政建设指标体系可以按照基础性指标、制度建设指标、职能绩效指标的思路来构建。基础性指标反映外部因素变化对财政公共化的影响；制度建设指标反映公共财政制度变革的进展；职能绩效指标则反映财政运行结果的公共化程度。

按照影响因素构建公共财政指标体系的优点是能够明确区分内外部因素及制度变革与职能调整对财政公共化进程的影响，可以较好地刻画公共财政建设过程中各项因素的作用。其缺点在于无法直观地体现公共财政的特征和要求，而且基础性指标、制度性指标、职能绩效性指标三者之间往往具有密切的关联，在实际操作中清楚划分的难度较大。

3.按照公共财政的基本特征构建

按照公共财政所具有的基本特征来构建指标体系，有利于发挥公共财政理论对公共财政建设的指导功能，符合理论联系实际、理想与现实相结合的设计原则。而且根据综合评价中的互补性原则，以公共财政的基本特征来构建指标体系也有利于将不同的理论观点进行有机的整合，能够更加全面、准确地反映中国财政公共化的进程。

如前所述，尽管目前理论界对中国公共财政理论的某些方面尚有争论，但在与社会主义市场经济体制相适应的财政制度基本特征方面已经有较为全面、深入的研究。如张馨（1999）认为，从市场经济与公共财政的关系出发，财政公共性的实质是政府与市场的关系问题。公共财政所具有的基本特征和内涵，是在处理它与市场的关系过程中形成的。因此，弥补市场失效、对于市场正常和正当活动一视同仁、非市场营利性、法治化是公共财政的基本特征。

贾康（2005）将公共财政的基本特征概括为四个方面：第一，财政的公共性。公共财政的特征首先是以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。第二，财政应该以提供公共物品和服务作为“以财行政”的基本方式，财政系统、财政分配满足社会公共需要的基本方式，就是提供公共物品和公共服务。第三，公共财政要求以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制。其实质内容是理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。第四，公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度的。

我们认为，任何一个理论框架都不可能完全涵盖研究对象的所有特征，这是互补性原则的认识论基础。因此，综合考虑各理论流派对公共财政的观点，按照互补性原则归纳整合公共财政的基本特征，并以此为基础结合基础环境指标、制度性指标、职能绩效指标等内外部因素的划分来构建公共财政建设指标体系是一种较好的选择。

1.2.3 中国公共财政建设的职能与特征

中国的公共财政建设是一个复杂的系统工程，涵盖了财政制度变革和职能调整的方方面面，应按照怎样的逻辑框架和思路来描述、判断中国现阶段在非典型市场经济国情约束下的公共财政建设进程呢？

我们认为，满足社会公共需要是公共财政的本质属性，而社会公共需要的满足是通过公共财政职能得以实现的。在市场经济体制下，公共财政具有资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。由于社会公共需要是不断发展变动的，在不同国家的不同阶段，公共财政这三大职能的具体内容也存在差异。就经济社会发展阶段来看，中国是一个处于经济转轨过程中的发展中大国，经济转轨、发展中国家、经济社会发展不均衡等因素构成了当前中国公共财政建设的基本环境，并对公共财政职能提出了具有中国特色的具体要求。

因此，要全面、系统地描述、判断中国财政的公共化进程，应将公共财政的一般特征与中国当前经济社会发展对财政职能的具体要求结合起来，构建指标体系的基本框架。

1.财政公共化的基本含义

如前所述，我们所理解的公共财政，是以满足社会公共需要为主旨的财政制度安排。公共性是公共财政的核心和本质特征，体现和反映公共性是公共财政制度的目标，而公共化则是由现实逼近公共财政目标的动态过程。

财政的公共化有两层基本含义：一是制度层面所要求的财政决策、执行、监督等财政运行机制的公共化，制度的公共化可以理解为程序公共化；二是财政职能的公共化，即财政收支安排的最终结果和绩效能够公平而有效率地满足社会公共需要，财政职能的公共化可以理解为实体公共化。程序公共化是实体公共化的制度保障，实体公共化是程序公共化的目标。因此，公共财政建设可以定义为以公共化为取向的财政制度变革和财政职能调整。

2.公共财政的基本特征

公共性是公共财政的本质，公共财政的基本特征则是财政公共性的具体体现，也是判断财政是否实现公共化的基本理论依据。

公共财政的第一个基本特征，就是要以满足社会公共需要为口径界定财政的活动领域和职能范围。这里的关键点主要有两个：一是由财政所提供的公共需要是与私人个别需要相对而言的，是社会公民在生产、生活和工作中不可或缺的共同的需要，它难以由市场有效提供，是政府必须承担的职责；二是由财政所提供的公共需要，面对的是全体公众或整个社会，而不是只针对某一个阶级、某一阶层、某种所有制、某一类特殊利益集团的需要。这两点共同构成了社会公共需要的完整含义。满足社会公共需要，在市场经济条件下，以提供公共物品或服务作为基本方式。

公共财政的第二个基本特征，就是立足于非营利性。也就是说，公共财政的收支安排是以公共利益的极大化——而不是以投资赚钱甚或夹带着投资赚钱的因素为出发点和归宿的。

公共财政的第三个基本特征，就是政府收支行为的规范化，这同样是由其公共性所决定的。政府收入体现的是从广大社会成员那里收取的“众人之财”，政府支出是用于与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”。因此，政府的收钱和花钱行为就应当而且必须有所讲究，对社会成员要具有公开性、透明度，要接受社会公众的监督。

政府收支行为规范化的标志包括三点：一是以法制为基础。即是说，财政收入的方式和数量或财政支出的去向或规模必须建立在法制的基础上。二是全部政府收支进预算。政府预算的实质是透明度和规范化。政府收支只有完整地在预算中反映出来，才能全部置于各级立法机关和全体社会成员的监督之下，也才能真正实现以民为本，反映和体现社会公众利益的要求。三是财政税务部门总揽政府收支。所有的政府收支，要完全归口于财政税务部门管理。从源头上明确收支两条线，以确保公共权力的正确行使。

公共财政的上述基本特征揭示了公共财政的基本规范，指明了公共财政制度建设的基本要点和思路，是构建公共财政建设指标体系的重要理论依据。

3.评价指标的选择思路

根据公共财政的上述基本特征，我们可以大体归纳出公共财政建设指标体系所应具备的基本指标。

建立与社会主义市场经济体制相适应的财政制度框架是中国财政公共化面临的基本问题。在市场经济体制下，政府与市场的关系决定了财政的基本职能，由于社会公共需求无法通过市场途径获得满足，因此弥补市场失灵是公共财政的基本特征。而在政府与市场分工的前提下，政府的收支行为应当以公共利益最大化为目标，对于转轨国家而言，这意味着政府要退出竞争性领域，实现财政的非营利化。同时，为了防止政府利用收支行为干扰市场经济的正常运行，公共化的财政要求财政税收部门总揽政府收支，全部政府收支都要纳入预算管理，不应存在脱离预算管理的政府性收支，这是实现财政法治化和民主化的制度前提。

从财政运行机制，即程序公共化的角度分析，财政的公共化体现为财政的法治化、民主化以及政府间财政关系的规范化。

从财政职能，即实体公共化的角度分析，以全社会公共需要为出发点的财政应以“一视同仁”为原则实现基本公共服务的均等化；公共化的财政不仅应满足当代人的公共需要，其运行结果还应有利于经济社会及财政自身的可持续发展；而社会成员对公共服务的满意度则是对公共财政运行绩效最有效的度量指标。

最后，中国的公共财政建设是在经济全球化背景下进行的，应有适当的指标反映这一因素对中国财政公共化的影响。