查封、扣押物品的保管和处理

(一) 查封物品的保管

实践中, 查封物品的保管有两种情形, 即当事人控制的由当事人负责保管,控制权不在当事人的, 由实际控制人负责保管。无论当事人保管还是实际控制人保管, 都应当履行下列程序:

1. 认真清点核实。查封涉案物品时, 调查人员必须会同当事人或当事人和实际控制人对拟查封物品的名称、品种、型号、规格、质量、数量、单价、总价款等具体情况认真、细致地清点核实和确认。

2. 制作查封物品清单。为明确查封物品的保管责任, 查封时必须制作查封物品清单。查封物品清单对拟查封物品的名称、品种、型号、规格、数量、质量、单价、总价款等具体情况应当详细记载, 并确保记载内容与实际情况完全一致。调查人员与当事人或当事人和实际控制人都应当在查封物品清单上签名或盖章。

查封物品由当事人保管的, 查封物品清单应当一式两份: 一份交由当事人保存, 一份入卷; 查封物品由实际控制人保管的, 应当一式三份: 一份由当事人保存, 一份由实际控制人保存; 一份入卷。

3. 告知保管人义务。无论查封物品由当事人保管还是由实际控制人保管, 都应当以书面形式明确告知其下列义务: 保管人依法对查封物品承担妥善保管, 不得销售、转移、藏匿、损坏和擅自使用的义务, 否则, 将依法承担不利的法律后果。

(二) 扣押物品的保管

实践中, 扣押物品的保管也有两种情形, 即市场监督管理部门自己保管和委托保管, 保管责任由执法机关承担。保管好扣押物品是市场监督管理部门依法应当承担的重要职责和义务, 因为扣押物品不仅涉及对当事人、国家、社会或他人合法权益的有效维护, 而且在扣押期间容易出现丢失、损毁等情形, 因此, 具备保管条件的执法机关应当自己保管, 不宜委托保管。所谓保管条件, 是指保管扣押物品的场所和安全、通风设施等基本条件, 以及保管危险化学品、贵重物品等应具备的特殊条件。

1. 市场监督管理部门自己保管

为了保管好扣押物品, 市场监督管理部门必须建立健全下列制度:

(1) 查管分离

为了保证扣押物品的安全和调查人员能够集中精力调查处理案件, 必须查管分离, 即涉案物品一经扣押, 必须移交专职人员保管, 调查人员不再承担保管责任。

(2) 专设库房

为了保证扣押物品的安全, 执法机关应当专设暂扣物品专用仓库, 将暂扣物品存放在专用仓库, 避免与单位自用仓库或其他仓库相混同。

(3) 保管人员应当相对固定

扣押物品种类繁多, 情况复杂, 出入库程序严格, 且各类物品的保管要求各不相同; 保管人员应当相对固定, 以便熟悉保管业务和相关程序, 积累保管知识和经验, 提高扣押物品保管的专业性和安全性。

(4) 建立库房安全保卫制度

不仅库房本身应当状况良好、通风方便和安全可靠, 还必须建立健全库房安全保卫制度。租用库房应当选择门卫制度严格、闲杂人员较少、车辆进出方便的地方。

(5) 建立健全检查防范制度

对进入库房的扣押物品应当坚持定期或不定期检查, 防止扣押物品霉变、腐烂或丢失、损毁。

2. 委托保管

委托保管是指市场监督管理部门因不具备暂扣物品保管条件而委托有条件的单位或个人保管的情形。委托保管的, 调查人员应当会同受托人认真清点核实委托保管物品, 并制作委托保管物品清单。委托保管物品清单登记的委托保管物品名称、品种、数量等内容与实际情况应当完全一致。调查人员和受托人都应当在委托保管物品清单上签名或盖章。委托保管物品清单应当一式两份作为委托保管合同的附件, 一份由受托人保存, 一份入卷。委托保管应当注意下列事项:

(1) 被委托人应当具备良好的主客观条件

主观条件包括综合素质良好的保管人员和健全完善的保管制度, 以及安全可靠的保卫措施等; 客观条件包括完善、安全、可靠的仓储场所和硬件设施, 以及科学先进的监控、监测设备与技术等。

(2) 明确双方的权利与义务

委托保管的执法机关应当向受托入出具保管委托书, 并订立委托保管合同,详细约定双方的权利与义务, 特别应当突出强调受托人必须履行不得擅自动用、销售、转移和损毁委托保管物品的义务, 否则, 不仅要承担违约责任, 还可能承担由此引起的其他法律责任。

(3) 委托保管物品出现意外的, 必须追究受托人的法律责任

委托保管的执法机关与受委托人之间通过委托保管合同建立了委托保管民事法律关系, 当委托保管物品发生丢失、损毁等情况时, 受托人除承担相应的民事法律责任外, 执法机关应当依法追究受托人的行政法律责任, 涉嫌犯罪的, 应当移送公安机关。

(三) 暂扣物品的处理

暂扣物品的处理, 是指市场监督管理部门依据法律规定和案件调查处理的实际需要, 以及暂扣物品的具体情况处置暂扣物品的情形。暂扣涉案物品的目的,是及时制止违法行为和方便搜集证据, 尽快查明案件事实, 暂扣目的已经实现,暂扣措施作为手段已没有存在的必要, 或暂扣期限届满、暂扣物品需要及时处理的, 执法机关应当及时处理。暂扣物品的处理有先行处理、发还、没收、移送和其他特殊处理等情形。

1. 先行处理

先行处理, 是指市场监管执法机关对易腐烂、变质或季节性较强等不易保存的暂扣物品, 在作出最终处理决定之前, 根据暂扣物品的具体情况依法变价或作其他处理的情形。暂扣物品种类繁多, 品质和保存期限各异, 有的易腐烂变质,有的具有很强的季节性。腐烂、变质或过季将导致其失去使用价值和价值, 给当事人或国家造成一定经济损失。为了减少这种损失, 市场监管执法机关对易腐烂、变质或季节性强的暂扣物品应当依法先行处理。先行处理易腐烂、变质或季节性强的暂扣物品, 是市场监管执法机关应当承担的法律责任, 是对国家、社会和当事人合法权益负责的具体体现。对应当先行处理而由于执法机关的原因未先行处理, 导致暂扣物品腐烂、变质或因过时而造成损失的, 市场监管执法机关应当承担法律责任。

现行处理的程序如下:

(1) 申报

案件调查机构或仓库保管人员对拟先行处理的暂扣物品应当制作暂扣物品先行处理审批表, 连同认定暂扣物品可能腐烂、变质或过时的证据材料一并报市场监管执法机关负责人审批。暂扣物品先行处理审批表应当一式一份入卷。

暂扣物品先行处理审批表应当载明下列内容:

①暂扣物品所属案件名称;

②暂扣物品名称、品种、数量等具体情况;

③拟先行处理物品易腐烂、变质或过时的认定证据或依据;

④先行处理的法律依据;

⑤先行处理的方式和理由;

⑥调查人员或保管人员签署的先行处理建议和签名;

⑦案件调查机构或相关机构负责人签署的部门意见和签名;

⑧执法机关负责人签署的初审意见和签名;

⑨制作时间和执法机关盖章等。

(2) 审批

市场监督管理部门负责人应当在认真审查核实拟先行处理物品的具体情况和相关证据, 以及调查人员或保管人员的意见或建议的基础上, 对是否先行处理和如何先行处理暂扣物品作出决定, 并在暂扣物品先行处理审批表的相关栏目中签署决定意见和签名。

(3) 协商意见

为了维护当事人的合法权益, 保证暂扣物品先行处理行为的合法性和合理性, 市场监督管理部门决定拟先行处理暂扣物品时, 应当通过制作并送达先行处理暂扣物品意见协商函的形式征求当事人意见。先行处理暂扣物品意见协商函应当一式两份, 一份送达当事人, 一份入卷。

意见协商函应当明确告知当事人下列事项:

①拟先行处理的暂扣物品名称、规格、数量、质量等基本情况;

②拟先行处理物品易腐烂、变质或过时的认定证据或依据;

③先行处理的法律依据;

④不先行处理可能造成的经济损失和责任;

⑤执法机关拟采用的先行处理方式 (适用法定方式的, 必须选择法定方式;不适用法定方式的, 应当选择公正合理和能够使暂扣物品保值增值的方式);

⑥当事人回复意见的期限和方式等。

当事人有权根据暂扣物品的具体情况对是否先行处理提出“同意”或“不同意”的意见, 并在规定的期限内采用书面形式将自己的意见回复给执法机关。

实践中市场监督管理部门与当事人协商意见的结果通常有以下几种: 一是当事人同意执法机关的先行处理意见和方式; 二是当事人同意先行处理, 不同意执法机关提出的处理方式并提出新的处理方式; 三是当事人同意先行处理, 但不同意执法机关提出的处理方式, 自己也未提出新的处理方式; 四是当事人不同意先行处理。

(4) 区分情况处理

市场监督管理部门应当根据与当事人协商结果的不同情况分别予以处理。

当事人既同意先行处理, 也同意先行处理方式的, 应当在收到当事人意见回复函后尽快处理, 并将处理结果以书面形式告知当事人。

当事人同意先行处理, 不同意市场监督管理部门提出的处理方式并提出新的处理方式的, 只要不违反法律规定, 应当按照当事人提出的处理方式处理, 并将处理结果以书面形式告知当事人。

当事人同意先行处理, 但不同意市场监督管理部门提出的处理方式, 自己也未提出新的处理方式的, 应当依据法律规定, 在保全证据并严格履行先行处理审批程序的基础上, 按照自己的方式处理, 并将处理结果以书面形式告知当事人。

当事人不同意先行处理的, 应当对暂扣物品的具体情况作进一步分析、研究和认定, 并根据以下原则精神决定是否先行处理: 对证据确实充分, 能够准确认定暂扣物品变质、腐烂或过时的, 在保全证据的前提下依法先行处理, 并将处理结果以书面形式告知当事人; 对不能准确认定暂扣物品变质、腐烂或过时的, 可暂不处理, 但必须收集保存两类证据: 一是难以准确认定暂扣物品变质、腐烂或过时的证据; 二是执法机关已经提出先行处理意见并与当事人书面协商的证据。

2. 发还

暂扣物品的发还程序如下:

(1) 申报

调查人员根据法律规定和案件调查处理的实际需要认为应当将暂扣物品全部或部分发还当事人的, 应及时制作解除强制措施审批表和暂扣物品发还审批表,并报执法机关负责人审查批准。解除强制措施审批表和暂扣物品发还审批表应当一式一份入卷。

(2) 审批

市场监督管理部门负责人应当根据法律规定和案件调查处理的实际需要及时作出是否发还的决定, 并在解除强制措施审批表和暂扣物品发还审批表的相关栏目中签署决定意见和签名。

(3) 告知当事人

决定发还暂扣物品的, 调查人员应当及时制作并向当事人送达解除强制措施和暂扣物品发还通知书。解除强制措施通知书应当告知当事人解除强制措施的理由和依据; 发还暂扣物品通知书应当告知当事人发还暂扣物品的理由、依据和领取暂扣物品的时间、地点。当事人应当按时领取暂扣物品。

(4) 履行出库程序

向当事人交付暂扣物品之前, 调查人员应当会同保管人员制作暂扣物品出库单, 严格履行出库程序。

(5) 制作暂扣物品发还单

向当事人交付暂扣物品时, 保管人员应当协助调查人员会同当事人认真清点核实拟发还的暂扣物品, 向当事人交付的暂扣物品名称、品种、规格、型号、批号、质量和数量等应当与暂扣财物清单所载明的内容完全一致。清点核实后, 调查人员应当制作暂扣物品发还单。暂扣物品发还单是执法机关向当事人发还暂扣物品的唯一法律凭证, 应当一式两份: 一份送达当事人, 一份入卷。

暂扣物品发还单应当载明下列内容:

①当事人名称 (姓名);

②发还物品的名称、品种、规格、型号、批号、质量和数量等详细情况;

③发还时间和地点;

④当事人签名或盖章;

⑤调查人员签名等。

3. 没收

暂扣物品依法应当没收的, 市场监管执法机关作出行政处罚决定时应当直接决定没收。没收暂扣物品的, 应当制作并向当事人送达行政处罚决定书和没收财物票据, 没收财物票据应当有一联入卷。

4. 移送

案件移送其他执法机关调查处理的, 暂扣物品应当随案移交, 不得截留和擅自处理。受移送机关应当协助移送机关认真履行移送程序, 安全顺利地交接, 防止暂扣物品在交接过程中丢失或损毁。

5. 其他特殊处理

(1) 当事人不明暂扣物品的处理

法律法规对当事人不明的暂扣物品如何处理没有规定, 但根据法律原则精神和案件调查处理实践, 执法机关应当依现有证据查找当事人。现有证据通常包括举报材料、已经取得的证据和暂扣物品本身提供的信息等。依现有证据能够确认当事人的, 按照正常程序处理; 依现有证据无法确认当事人的, 应当通过公告送达方式通知当事人接受调查处理。公告期限15天。

公告期限届满当事人仍未前来接受调查的, 执法机关不能消极等待, 应当进一步审查核实和甄别认定暂扣物品的法律属性和质量。经甄别认定分别作出下列处理:

①没收。对假冒伪劣等质量不合格商品和非法物品, 依法予以没收。

②公告认领。对合法且质量合格和安全可靠的, 应当公告通知当事人认领。公告认领的理由主要有以下几点: 一是合法且质量合格和安全可靠, 依法应当发还当事人; 二是质量合格和安全可靠但法律属性难以认定的, 应推定其合法, 依法也应当发还当事人; 三是因当事人不明, 依其他送达方式无法送达发还通知书; 四是强制措施因期限届满而解除, 暂扣物品依法应当发还当事人。

公告认领的期限是六个月。六个月内无人认领的, 按无人认领暂扣物品处理。

(2) 无人认领暂扣物品的处理

对无人认领的暂扣物品, 应当采取拍卖等法定方式变价处理, 变价款应当在执法机关的专门账户上予以保存。变价款自暂扣物品变价之日起一年内仍无人认领的, 扣除保管和变价处理等费用后上缴财政。上缴财政后当事人前来认领的,执法机关应当通知财政部门将扣除必要费用后的变价款发还当事人, 不得以上缴财政为由拒不发还。

(3) 无主暂扣物品的处理

无主暂扣物品, 是指没有权利人或权利人不明确的暂扣物品。无主暂扣物品应当具备以下两个特征: 一是市场监督管理部门依法暂扣的物品; 二是没有权利人或权利人不明确的物品。