第二节　民事

清朝军事力量不足以应对危机，而民政部门也好不到哪里去，因为清朝的衙门架构也遵循着与军事组织相同的原则，即分散权力，反对集权。

在京城，掌握行政大权的主要有两个机构。内阁在明朝居中枢地位，到了清朝则居两者之次，演变为皇家的秘书处，共设4名大学士，两满两汉，2名协办大学士，一满一汉，另有10名学士。举国上下大小事务都由内阁一应掌控，皇帝则通过内阁与下属机构接触。

内阁之上是军机处。军机处原本作为军事议事机构设立的，后来逐渐发展为皇帝私人的秘书班子，其权力凌驾于内阁之上，每天清晨4点到6点，军机处都需要召开例会商讨国务。军机处通常有5名军机大臣，都是由其他衙门的官员兼任。军机处是皇帝掌握下的中枢权力机关，而内阁则成了一个传旨办事的机构。

清代承前朝官制，设六部，各部两名尚书，四名侍郎，满汉各半。户部、兵部和刑部还另有专人管部。六部分别为：吏部，下设4司，主管全国上下的文职官员；户部，下设14司，掌管地方官署和财政事务；礼部，下设4司，另辖属衙教坊司；兵部，下设4司，掌管军务，直到19世纪末，还管理着水师和邮驿；刑部，与都察院和大理寺协作，复核各省份案件的审理结果。工部，下设4司，掌管全国的营造工程。

除上述六部外，另有专门的佐理机构必须提及。一个是理藩院（译者注：前身为蒙古衙门），最初是专为处理清廷与蒙古的关系而设立的。理藩院架构与六部类似，但主管官长只有一位。在主管邦交事务的独立机构成立之前，除蒙古、回族和边境朝贡国事务之外，对俄事务也由理藩院主理。

另一个机构就是都察院。它与刑部及大理寺共同复核刑案，主持审判。但它更重要的职责是监督京师及各省份官员的言行。如官员有失，则由都察院向皇帝奏裁，有渎职或贪腐行为的官员随时都有被降职或罢黜的可能。各种革除弊政的进谏也是由都察院主导的。

与英法联军交战失败后，清廷开始感觉到需要有一个机构专门管理邦交。迫于门户开放的压力，朝廷专门设立了一个部院，而不是一个司，去主管外务，这就是总理衙门。总理衙门最初有10名大臣，一般都是由各部院正副职官员署理，包括军机大臣。直隶总督和两江总督就曾兼任总理衙门通商大臣。

如此一来，各部院权力并非集中在一人手里，六部、内阁、军机处都有人分管。虽然实权还是很有可能落到为数不多的几人手中，但至少在理论上，权力是非常分散的。总的来说，这个庞大的国家机器似乎运作得非常顺利。

各省的衙门设置似乎也承袭了前朝的做法，只是稍加调整而已。满族统治者们吸取了蒙古人的失败教训，不再企图直接施政，而是选择与汉人合作或借助汉人的力量来实现统治。明朝全国共有15个省，清朝时增加到了18个，原先的陕西省被划分成陕西和甘肃，原先的江南省被划分成江苏和安徽，原先的湖广被划分为湖北和湖南，但这些一分为二的省份又依然由同一个总督管辖，这又在一定程度上延续了这些地区的统一性。关东地区也被划分为三个省份，但当时的划分是出于军事目的。直到1876年，奉天才开始实行新的行政制度，成为东北地区第一个与内地行省统一制度的地区。

清朝18个省份，共设8名总督，16名巡抚。8名总督分管：1.直隶；2.两江，由江苏、江西和安徽组成——两江的名称在江南省一分为二前就已存在了；3.两广，广东和广西；4.湖广，湖北和湖南；5.四川；6.闽浙，福建和浙江；7.陕甘，陕西和甘肃；8.云贵，云南和贵州。直隶和四川直接由总督管辖，而山东、陕西和河南则不设总督，由巡抚管辖。

督抚通常都有加衔，挂兵部尚书兼都察院副都御史衔。督抚掌握着一省的最高行政权力，同时又有兵权。鸦片战争前，在与英法联军的交战中，督抚有时要受一位特殊官员的领导，这位官员叫做钦差大臣。钦差大臣在他所驻省份没有行政权力，但他直接代表皇帝，地位在督抚之上。有时督抚本人也会被额外授予钦差的头衔以巩固其地位——这种现象在太平军动乱时期非常常见。

各省份衙门的职能由民事和军事两套班子执行。这两套班子为大批候补官员提供了职位。这些官员都已通过了常规的任职考核，其中还有不少人已经为获取提名交了费用，因而被授予知县、知府甚至道员，并被派往各省需次。但是他们当中有许多人要等上好几个月甚至好几年才能正式任职。督抚就在这些候补官员中招募下属，挑选自己的布政使。民生诸事主要由督抚负责，而军务则另有专门部门负责。

总督下一级是巡抚，授加兵部侍郎衔，兼都察院右副都御史衔。巡抚的实际职能很难与总督区分开来。当一省之内同时有总督和巡抚驻节，他们明显不会将彼此看作上下级，更多的是以正副职的关系相处。与总督一样，巡抚也手握着生杀大权；刑案需经巡抚审核，下级官员需要巡抚监督，下级想与京师取得联系，必须通过巡抚，巡抚可与总督一起或单独向皇帝上奏。

上面我们已经提到过鞑靼将军，在某些省份，同时有鞑靼将军和督抚驻节，这种情况下，这三名官员就组成了一个特殊的省级议会，共同讨论本省行政事务，也可召下级官员参与商讨。

这些最高级别的官员之下一般有3到4名省级官员，分别是布政使、按察使、督粮道、盐法道，这些官员也在省城驻节。

布政使相当于巡抚副职，若巡抚临时缺位，布政使可暂时代管巡抚官印。明朝初年，布政使主管各类民政事务，但到了清朝则主要负责掌管一省财政了。

按察使主管一省刑名，审核地方刑案裁决，并与布政使共同负责民政事务。然而，因为只有督抚才能向皇帝上书，所以他们决定着自己辖区内的一切任免事务，只是在形式上征求布政使和按察使的意见而已。常规事务一般都是由这两名官员向督抚提议。因此，说这四名官员便可包揽一省衙门的全部职能也不为过，他们全权掌控着执法权、立法权、司法权和审议权。事实上，他们四人就能组成一个衙门。

各地皆需征收盐税，因此各省皆设盐法道。盐法道的主要职责不在地区的管理，而在财政。

全国共有12个省份设督粮道，督粮道负责征收粮食税，上缴京师。在其他省份，这项工作由布政使负责。

此外，品级较高的省级官员中还有一位重要人物，就是提督学政。提督学政主管一省教育科举，主持各省科考，科考在省城进行，朝廷会钦派考官协助。

帕克曾说过，每个省份各自独立，“与其他地区互不依赖，当然，贫穷省份向富裕省份催讨朝廷‘拨款’的除外。每个省份都有自己的陆军、水师、赋税系统和风俗。只有在进行食盐交易或遇到与水师有关的事务时，不同的省份才需要在朝廷轻微的调控下互相作出一点让步。其情形下，各省督抚相互掣肘，如若不同省份恰好牵涉同一问题，则督抚们达成初步共识后，再一起向皇帝或六部禀报”。然而出于邦交需求，又因为需要水师，19世纪末，各地区的团结比太平军动乱时期要好得多。

虽然各省相互独立，但官员还是要受到监督。一方面，朝廷派来的人会默默地监督着省内高官的举动，而这些高官也会用同样的方式监督着下属。另一方面，省城和其他较大城市的士绅阶层会借助村乡的民间组织来防止官员独断专行，鱼肉百姓。县级或以上的官员都不能在本省上任，这一规定是为了防止地方官员和民众勾结，危害朝廷，事实上也确实起到了一定作用，但也导致衙门内部出现与军营同样的弊端，那就是缺乏团结，软弱无力，一旦碰到大范围的动乱，全国的资源很难集中，无法为前线提供补给。

一省之下通常有6个单位，其中一个是功能意义上的划分，其余属于地域划分：1.道，主要是为了行使政府职能；2.府；3.直隶厅；4.直隶州；5.州；6.府下辖的县或直隶州下辖的县。下图也许能将它们的关系解释清楚：

主管道的官员称为“道台”。道台对两个或若干个府有一定的管辖权，同时在其职权范围内还可以调动一定的兵力，因此道台又称兵备道。如果道台在口岸坐镇，那么海关通常就由其掌控，这时，道台又被称为“海关监督”，其品级通常与外国领事挂钩，如果当地没有专门处理外务的机构，道台便肩负起外事管理的职责，而重大事件需经督抚审核。

府这一行政区域的最高官员称“知府”。知府的职能定义并不明确，但他有一定的司法审核权。或许可以把知府理解为一个监管职位，他同时也是建立省级官员和州县官员之间的联络关系的角色。

厅或直隶厅的长官叫作同知。一府副职或其他一些特殊的职位也使用相同的官名，其中有些官员手握兵权，有些负责水陆交通，还有些则被派驻到某些原始部落聚居的地方。与直隶厅平级的是直隶州，而散州与县虽名称不同，但在行政区划上的级别是相同的。

朝廷命官当中，州县长官是级别最低的，而只有他们才是直接与普通百姓接触，处理日常琐事的人。州县长官既是朝廷中坚分子，又是其所辖地区的核心人物——他们是最低级别的朝廷命官，也是百姓的“父母官”。在提到县的时候，帕克教授很好地总结了知州知县们的职责：“民刑诸事，无分巨细，皆在其管辖之下；另需行牢头、仵作、巡检、县试主考、税吏、主簿、巡捕、主祭之职，凡此种种，不一而足，因此百姓常称其为‘父母官’。”

至于这些官员是如何得到官位的，我们在这里没法一一细说。总之买官是一种常见的手段。曾国藩曾在一封信中提到，自己的一个朋友花了7000吊钱买了个知县，8000吊钱买了个知州。按照常理，只有通过科举才有资格为官。知县手下有四名官员，分管政务、文书、稽查赋税和秩序维护。这四名官员手下的爪牙称为衙役，不幸落到他们手中的人就没有好日子过了。

一个县的收入主要来源于赋税及行政司法收入，在这个过程中，衙门就有机会谋取一些不义之财，比如“审讯、发放特许、批文、乡绅送礼、土地买卖、邮驿、官粮存放和供应”等等。

虽然县衙是一个县的管理机构，但实际权力大部分都在当地人，或者更确切地说，是在当地乡绅手中。乡村巡防工作由“团总”或“练总”负责，治安工作倚仗的就是“地保”或“保正”。这些人并非官吏，只是平民百姓，但对当地衙门来说至关重要。他们会尽量不让事情闹到官府，诸如伤害、钱财纠纷、绝婚等事务，他们会尽量通过民间调解私下解决。通过与其他乡村头目联手，地保能代行地方衙门的一些微小职能。所以，地保固然能带来不少好处，但若他本人行为底线不高，那么他带来的负面影响也相当大。他很有可能会利用自己的地位行敲诈勒索、徇私舞弊之事。地保是百姓和官府之间的纽带，毫无疑问，整个中国历史的长河中，他们的存在很大程度上防止了暴政的发生，有效地保护了百姓的利益，使其不至受到太大的侵害。

这样的描述也许能让我们更好地理解要调集一个省的资源去镇压暴动有多么困难。各省督抚相互独立，但同时又都处在监视之下。类似的，省城也只能通过府对各州县进行微不足道的控制。全国上下权力分散，掌权的人又不容许自己的权力受到干涉，于是收回权力成了上级对付下级的主要武器。州县之间不愿配合，除非迂回地通过省城来实现合作，各个知县或知府之间几乎没有直接的交流。百姓邻里之间的日常琐事，通常不经官府出面就自行解决了，而所有的官员也都遵循着这一古已有之的惯例，限制着自己的行为。这种为分散权力、保护皇权而设置的衙门架构在太平盛世运行得可谓有条不紊，但是，在这样的架构下，协作与联合很难实现，因此，一遇到战乱，这个体系便立刻榱崩栋折了。