东莞市虎门镇农村集体资产交易改革调研报告
摘要：针对目前农村集体资产管理交易工作无序、混乱现象，东莞虎门镇创新基层管理模式，大胆改革集体资产管理交易办法，建立镇、社区两级集体资产交易平台，实行集体资产全程“阳光”交易，从源头化解基层矛盾，促进社会和谐稳定，为农村集体经济可持续发展提供了保障。
东莞市虎门镇现有30个社区居委会，148个集体经济组织，其中27个经联社、121个经济社。全镇社区集体两级总资产达106.6亿元，约占全省同级总资产的3%，集体资产年总收入高于13.4亿元，物业出租收入高于8.2亿元。集体资产管理交易总量大、类型多，引发了不少农村社会矛盾。针对这种情况，虎门镇委镇政府大胆改革集体资产管理交易办法，建立镇集体资产管理交易平台，实行集体资产全程“阳光”交易，走出了一条“从源头上化解基层矛盾，促进社会和谐稳定，推动经济发展”的新路子。
一、主要情况与做法
为了做好农村集体资产管理交易工作，虎门在镇一级和社区一级设置了两级交易平台，首创镇、社区、居民小组三级集体资产上平台交易，实现集体资产交易“阳光化”。
（一）健全工作机构，构建镇、社区两级集体资产交易平台，明确集体资产交易原则和工作制度。为使集体资产有序交易，从源头上化解基层矛盾，虎门镇组建了集体资产交易管理中心和资产交易会审小组，具体负责集体资产交易活动日常组织管理和监督指导工作，并创建资产交易平台，划定项目范围，制定交易办法，依法依规引导相关经济组织进行交易。指导相关经济组织建立和打通资产台账和交易台账两个系统，实现信息资源共享，资产动态管理。同时，建立三个工作原则：一是“三权”不变的原则，交易项目的所有权、使用权和收益权不变；二是民主公开的原则，确保整个交易过程公开、公平、公正；三是规范运作的原则，坚持依程序办事，不违规操作。为公开透明交易集体资产，虎门镇制定了创建集体资产交易平台实施方案、集体资产交易规则和试行办法等制度，根据集体资产规模大小、群众关注度高低等，在镇一级和社区一级设置了两级交易平台，分级交易。交易平台2012年10月试运行以来，镇、社区、组的三级集体资产全部纳入交易平台交易，实现资产类型全覆盖。至2013年8月底，镇、社区两级交易平台共受理交易立项1089宗，共完成交易合同标的总金额13.38亿元，其中，社区部分资产交易的宗数、成交金额均占全市约50%；有238宗交易实现溢价收入，成交年标的金额较立项年标的金额增加2494万元，溢价比率16.2%，成交年标的金额较原合同年标的金额增长34.97%。
（二）合理制定集体资产交易项目的底价，通过平台提高经济社会效益。集体资产的底价，原则上由业主单位提出，由主管部门和交易管理中心核查，最后由业主单位定。交易底价主要从三方面考虑来确定：资产的原合同价格；目前经济社会环境；资产周边的市场交易价。如该镇“北栅农贸市场项目”，原合同价为每年396万元，后来业主方把交易底价定为每年504万元，最终市场成交价为每年850万元，较底价高出346万元，溢价69%，较原合同高出454万元，增幅115%，确保农民获利。对一些有利于地方发展、政策支持的项目，根据镇交易办法，业主单位可以通过磋商交易的方式，引进项目。如该镇南栅社区引进的“增益供应链有限公司项目”，在原物业租赁到期后，通过磋商交易和镇社资办确认，把物业租赁给联想控股旗下的增益供应链有限公司建设物流园，租金比原来增长了82%。
（三）强化监督管理，确保全过程“阳光”操作。交易平台的建设，有效将部门监督、群众监督与社会监督结合起来，实现了从事后静态监管向实时、全程、立体式的动态监管转变。为确保集体资产公平交易，该镇出台《关于加强集体资产管理的通知》，规定：一是不得擅自将集体资产转让、出租、续租；二是凡未经镇社区集体资产管理办公室批复同意擅自进行集体资产交易的，不予办理收支业务；三是对预决算、资金、会计科目、固定资产、票据、合同、收益分配、公开进行全方位、全过程动态监管。每次集体资产交易要经过三重监督：集体经济组织监事会成员现场监督，镇交易管理中心临场监督交易，纪检部门指导监督。同时还建立了纪检部门牵头，相关部门组成的监督机构，不定期对社区集体资产交易管理工作的落实情况进行检查。为使交易“阳光”操作，虎门镇把交易项目的资产立项、招标底价、成交价格等相关信息，通过网站、微博、手机、报纸、电视和社区公布栏等宣传渠道发布，镇内镇外的投资者都可以平等参加公开招标。这样就使集体资产管理交易公开透明，从而增强了公信力，2013年以来，来自镇外的投资者同比增加了约10%。
虎门镇改革农村集体资产交易工作，通过强化资产的管理，提高了集体资产的价值，客观上避免了人为造成的社会矛盾，为农村集体经济可持续发展提供了保障。
一是实行农村集体资产公开合理交易，提高了集体资产收益。2012年10月试运行以来，镇、社区两级交易平台共受理交易立项1089宗，共完成交易合同标的总金额13.38亿元，有238宗交易实现溢价收入，成交年标的金额较立项年标的金额增加2494万元；成交年标的金额较原合同年标的金额增加3402万元，较好实现了保值增值。
二是集体资产“阳光”交易，有效化解了基层社会矛盾。交易平台建立前，社区集体资产交易处置权主要由村干部几个人甚至个别人决定，由于不公开、不透明，村干部各打各的算盘，群众不知情，引发了许多矛盾纠纷。交易平台建立后，该镇创新交易模式，规定集体资产必须到交易平台公开交易，使集体资产的交易在阳光下操作，群众对整个过程清清楚楚、明明白白，从源头上消除了群众的顾虑，达到了“让群众明白，还干部清白”的效果，实现了镇、区、组处置物业“零投诉”。2013年以来，该镇群众到省集体上访的批次、人次同比下降87.5%和77.2%；到市集体上访的批次、人次同比下降90.9%和94.7%。
三是创新了基层治理模式，增强了农村发展活力。交易平台建立后，虎门镇集体资产都需进入平台交易，这不仅提高了村集体资产的经济效益，增加了村民的收入和分红，而且通过交易平台搭建了一个“全方位、多层次、实时化”农村财务网络化监管体系，使农村财务管理规范有序，从源头上铲除了腐败滋生的土壤，促进了社会和谐，为农村经济发展注入了活力。
二、改革中面临的问题
虎门开展集体资产管理交易工作虽然取得了明显成效，但在实践中还遇到一些亟须解决的问题：
一是项目的准入条件设定较难把握。如续租条款的设置，如果准入条件过少、门槛过低，会显得实质意义不大，无法充分体现对现有优质企业的保护，但如果准入条件过多、门槛过高，又会造成过多的“保护主义”，交易平台的市场调节、公开竞价作用无法体现。
二是存在个别不正当竞争现象。如在个别厂房或铺位招投标过程中，个别人员利用原承租方对前期投入、搬迁成本的考量，恶意参加招投标，在向原承租方索要好处费后，退出竞标。这种行为扰乱了集体资产交易管理的秩序，损害了全镇的营商环境。
三是个别投标者合同履行意识薄弱，导致交易成本增加。平台建立前，在签订合同后，合同的执行、变更存在比较随意的现象。平台建立以来，经平台组织交易后，所有合同录入交易系统，须严格按照条款履行合同。但个别投标承租方对合同执行存在侥幸心理，妄想先高价中标，再逼业主修改合同降低成本。如沙角市场项目招投标，竞投人盲目出价，导致最终以高于起拍价底价97%的价格中标。承租方在高价中标后，无法承受高租金，在与业主协商修改合同降价未果后，马上提出向原来市场的经营户加租至原来的2.5倍以转嫁经营成本，结果引起原经营户上访。后来只能由业主方没收其履约保证金，再重新招标。
三、几点启示
启示一：建立集体资产管理交易平台，是推动农村经济发展、从源头上化解基层矛盾、促进社会和谐稳定的有效途径。虎门开展集体资产管理交易，主要是通过制定交易标准和交易办法，将集体资产集中纳入到交易平台“统一监管、分级交易”，从而优化配置集体资产，实现资产交易的“规范化、阳光化”，从源头上制止和杜绝集体资产违规交易而引发的社会矛盾。事实证明，虎门改革集体资产交易有利于实现村级集体资金、资产、资源“全方位、公开化、多层次、实时化”网络化监管，构筑基层防范腐败的“防火墙”。我省尤其珠三角地区经济发达，集体资产庞大，只有创新集体资产管理交易制度，公开、公平交易集体资产，让群众对集体资产的交易过程能看到、能监管，才能从根本上消除顾虑，化解矛盾，促进社会和谐稳定。
启示二：建立集体资产管理交易平台，是搞活集体经济，增加农村居民收入的重要措施。长期以来，农村的集体资产管理交易混乱无序，导致大量的集体资产白白流失。虎门镇敢于大胆实践，探索农村集体资产交易模式，通过建立集体资产阳光交易方式，优化了资源配置，极大提高了集体资产的利用率和收益率，也使一些一度闲置的集体资产发挥作用，增加了集体收入和居民收益，为搞活集体经济注入新的活力。虎门的实践证明，我省尤其是珠三角只有改革农村集体资产交易制度，建立公平公开公正的交易载体，才能防止集体资产流失，并发挥好闲置资产的作用，提高集体资产价值，搞活集体经济。
启示三：要长期做好集体资产管理交易工作，必须建章立制、规范运作。为使农村集体资产管理交易工作制度化、规范化，该镇从确保交易流程的可操作性出发，制定了《虎门镇创建集体资产交易平台实施方案》《虎门镇集体资产交易规则》和《虎门镇集体资产交易办法（试行）》等改革措施。同时，为不使集体资产交易走过场、流于形式，该镇将有关资产交易分成镇级平台交易、村级平台交易、零短资产交易、流拍资产交易、续约资产交易、磋商交易等六种类型，并相继制定了《举牌竞投规则》《书面报价竞投规则》《交易会场纪律》《镇级交易流程》《村级交易流程》等规章制度，使集体资产交易有章可循，有章可依，规范透明。实践证明，只有建立和完善集体资产交易制度，使之规范化、程序化、可操作化，才能长期做好集体资产管理交易工作。
统筹和定稿：吴茂芹
执笔：潘泳
完成时间：2013年9月16日