第二编
宏观调控法律制度

我国地方政府性债务的法律规制研究

于萍[1]

地方政府作为我国地方经济发展的驱动器，为刺激当地经济社会发展，存在着大量的融资需求。但是，由于当前我国财税体制方面存在的弊端，地方政府较难通过统一、规范的融资渠道满足自身的融资需要。于是，长期以来，地方政府通过绕道设立地方融资平台公司、为其他企业或个人债务提供担保等形式变相举债，导致我国地方政府性债务呈现出举借主体和形式多样化的乱象。加之我国对地方政府性债务长期疏于管理，造成地方政府性债务难识别、难管理以及风险难防范、难化解等问题，隐性债务风险积聚。特别是近年来我国经济下行压力加大，许多地方政府呈现出财政吃紧的状态，国家开始意识到，我国地方政府性债务问题越来越突出和紧迫，必须改变过去监管缺位的状态。2013年中央经济工作会议明确提出，防范和化解地方政府性债务风险是当前我国经济发展的重大任务。这标志着我国中央政府首次将地方政府性债务问题上升到影响国家经济社会发展全局的战略高度。以此为指导，全国人大常委会、国务院、财政部等陆续制定出台了一系列化解整治地方政府性债务问题的规则文件，其中以2014年修正的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称国务院43号文）为起点和依据，初步构建起了以“借、用、还”为一体的地方政府债务管理框架体系，终极目标是妥善化解存量债务风险、规范新增债务管理，使我国地方政府债务朝着规范统一、风险可控的方向发展。然而，要实现这一目标，仅靠加强地方债务管理本身是远远不够的，应当从根本上解决地方政府财政资金供不应求、捉襟见肘的难题，这涉及我国财税体制改革、地方政府职能转型升级等一系列问题，因此也要考虑到现存的大量融资平台公司在被剥离地方政府投融资职能之后如何妥善安置的问题。

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央、国务院高度重视地方政府债务管理和风险防控工作。2013年12月，在党的十八大顺利闭幕之后的中央经济工作会议上，习总书记指出了2014年我国经济发展的六大任务，排在第三位的便是着力防范债务风险。会议指出：“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。”这是中央政府首次将防控债务风险列为经济工作的主要任务之一。以此为基调，2014年8月，第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，其中一项重要修改内容是从法律上明确赋予地方政府发债权。同年10月，国务院出台了国务院43号文。以上两部文件正式拉开了我国地方政府债务风险法律规制的序幕。此后，财政部等陆续牵头出台了一系列文件，分层次、分步骤对地方政府债务风险的管理和防范予以落实。

党的十九大以来，防范地方政府债务风险更加成为当前我国经济发展的重中之重。习总书记在十九大报告中强调：“要更加自觉地防范各种风险，坚决战胜一切在政治、经济、文化、社会等领域和自然界出现的困难和挑战，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。”地方政府性债务问题作为当前我国金融体系中关键性、基础性的一环，具有系统重要性，对于整个国家经济金融体系安全甚至社会稳定都有重大影响。一方面，目前我国地方政府债务的债权人以银行为主，一旦地方政府债务出现风险，将可能传导至银行等金融机构，从而引发系统性风险。审计署发布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》显示，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，其中银行贷款占78.07％，BT模式占11.16％，发行债券占10.71％。从2014年开始，银行贷款在地方政府性债务中占比明显下降，但仍占主导地位。[2]对于银行而言，地方政府债务信用风险极低，是不可多得的优良资产。但是，一旦地方政府发生违约，地方政府债务将变成金融机构的不良资产无法收回，造成金融机构的资产负债表两端失衡，对居民、企业的负债发生负面影响，进而产生一系列的连锁反应，引发金融风险。另一方面，地方政府债务一直被认为是金边债务，社会公众始终对其抱有刚性兑付的预期，一旦发生违约，更会引发全社会对政府的信任危机，进而引发社会信用风险等。因此，防范和化解地方政府债务风险是“牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”中的关键环节，值得高度重视。

从目前我国专家学者对地方政府债务的理论研究情况来看，对地方政府债务的法律规制研究才刚刚起步。当前中国知网收录的有关“地方政府债务”的研究成果主要呈现两个特点：一是从发表时间来看，该方面研究成果从2013年开始进入高峰；二是从学科分布来看，研究成果主要集中在财政、金融学科，从法律角度出发的较少。上述特征表明，地方政府债务问题已经进入我国专家学者的研究视野，确有相当的理论研究价值。但是，与此同时，对地方政府债务的法律规制研究较少。2014年及以前的相关法律研究主要集中在探讨《预算法》是否应当赋予我国地方政府发债权上，但自2014年修正的《预算法》将此问题予以立法明确，并且以国务院43号文为首的一系列配套文件进一步对落实《预算法》提出的地方政府债务管理法律体系予以细化规定后，相关法律研究便更少了。虽然2014年修正的《预算法》和国务院43号文两部文件初步构建起了一套地方政府债务风险防范的法制框架体系，但是制度的具体落实还需要坚持市场化、法制化思维，并涉及进一步深化财税体制改革、政府职能转型升级、转变地方政府债券监管思考和地方政府融资平台公司转型升级等一系列问题，有必要予以深入研究。

二、我国地方政府性债务的现状、主要问题及其成因

（一）我国地方政府性债务现状

由于我国财税体制的弊端和1994年《预算法》对发行地方政府债券的限制，我国地方政府在各地经济发展建设过程中，大量的融资需求难以通过统一、规范、透明的融资方式得到满足，导致实践中我国地方政府债务呈现出多头举借、底数不清的乱象，这属于具有中国特色的历史遗留问题。在2014年《预算法》修正前，地方政府难以通过直接发行债券的方式融资。为了满足地方经济建设的需要，许多地方政府选择通过设立融资平台公司或为企业和个人提供隐性担保等方式变相举债。虽然此类债务的债务人在法律关系上并非政府，但资金的实际使用主体、偿还主体和风险承担者均为地方政府，从实质上来看与地方政府举债无异，在清理甄别和防范化解地方政府债务风险时也应当将此方面一并考虑。因此，本文的研究范围不仅限于形式规范、明确由地方政府负有偿还责任的债务，也包括地方政府通过融资平台等其他主体绕道举借的、可能负有担保责任和救助义务的隐性债务。本文将这些债务统称为“地方政府性债务”。

关于“地方政府性债务”的范围，国务院分别在2011年和2013年组织清理甄别地方政府债务的文件[3]中予以明确，主要包括三类：一是地方政府负有偿还责任的债务，即确定由财政资金偿还的债务；二是地方政府负有担保责任的债务，即虽然债务本身非以财政资金偿还，但地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，地方政府负有连带清偿责任；三是地方政府可能承担一定救助责任的其他相关债务，通常指为公益性项目举借的债务，地方政府虽然既无偿债责任也无担保责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要履行一定的救助义务。除上述三类债务范围之外，还有通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务，如融资平台公司、事业单位等主体通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还的债务。按此口径清理甄别认定，截至2014年年底，我国地方政府性债务总规模为24万亿元，其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿元，相比2013年6月增长约为41.3％，或有债务8.6万亿元，增长22.9％。总体来看，当前我国地方政府性债务呈现出规模较大、增速较快的特点。

（二）我国地方政府性债务存在的主要问题

目前，我国地方政府性债务问题主要表现为举债主体和举债形式混乱多样，有相当规模的债务游离于监管之外，且中央对地方政府债务怎么借、怎么用、怎么还的问题缺乏统一规划和有效管理，尚未形成一套规范合理的地方政府债务管理体系，导致地方政府举债不规范、不合理、不透明，主体责任不够明确，债务风险底数不清。在当前我国多数地方政府财力并不宽裕的情况下，这种现象背后隐藏着一定债务风险。此外，各种形式的变相举债融资成本较高，进一步加剧了地方政府债务偿还压力。

如前文所述，当前我国地方政府性债务除了明确由地方政府承担偿还责任、由财政资金偿还债务之外，还存在一定规模的游离在地方政府资产负债表之外的隐性债务。防控风险的前提在于识别风险、摸清底数，我国地方政府债务存在风险的根源不在于规模庞大，而在于隐性债务暗藏的风险。一般来说，对于地方政府债务的偿还应当在政府当年财政预算中提前作出规划，留备出充足的财政资金用于偿还当年到期的债务本息。即便当年到期债务数额较大，地方政府财政资金存在暂时性的紧张难以偿付当年的到期债务，也可以通过提前规划调配资金予以解决，如调整财政支出结构、出售资产变现、提前沟通债权人展期、借新还旧等方式。最大的风险来自实质上应当由地方政府承担偿还义务，但由于形式上未明确为地方政府债务，导致政府未能提前做出规划，债务即将到期时才临时发现资金周转困难造成的债务违约，即隐性债务风险。

2014年修正的《预算法》自2015年1月1日起实施，修正前的《预算法》规定，中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但地方政府不得发行地方政府债券，除非法律和国务院另有规定。实践中，地方政府为了满足本地经济建设的资金需求，在《预算法》对发行地方政府债券的禁止性规定下，探索通过多种方式变相举债融资，主要方式有：一是通过设立地方政府投融资平台、国有独资或控股企业、事业单位等方式变相举债。虽然此类债务从法律关系上看，债务人不是地方政府，但从资金实际使用、偿还责任、风险承担等方面来看，与地方政府债务无实质差异。另外，地方融资平台公司、地方国企发行的企业债券、公司债券等，较之一般民营企业发行的信用债券，享受着地方政府信用背书带来的低利率、高评级等优势，在市场上更受投资者欢迎。就此来看，该类债务也有别于一般的信用类债券，属于隐性地方政府债务。二是地方政府通过为其他主体融资、提供担保等方式变相举债，承诺当债务人到期无力偿还债务时，由地方政府承担连带偿债责任。对于此类债务而言，虽然地方政府在形式上不承担偿债责任，但由于地方政府提供了承担兜底责任的信用背书，存在代偿风险，所以也属于地方政府的隐性债务。三是随着国家对地方政府性债务管理的加强，银行等金融机构纷纷收紧对地方政府及其融资平台公司的信贷投放，一些地方政府及其融资平台公司转而通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、建设—移交(BT）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资，尽管套着各种市场化经营模式的外衣，但本质上都是行举借地方政府债务之实，即相关主体打着各种名义将资金借予地方政府使用，由地方政府负责到期还本并支付一定的资金使用成本。

由上可见，我国地方政府债务举借主体和举借形式均复杂多样，整体上呈现出缺乏管理的无序状态，由此造成的后果是：前端对发行规模既无额度限制也无程序控制，对地方政府举债行为管理缺位。有的政府为了实现政绩目的，建设不必要的项目而过度融资，甚至出现多个主体以建设同一项目为由重复举债的现象。当项目产生的收益无法覆盖多头债务时，债务风险就此出现。存续端对资金使用缺乏有效监管，出现地方政府债务资金被挪用占用等现象；后端主体偿还责任不明确，如地方政府为企业融资提供担保的行为存在法律瑕疵；[4]各方主体责任划分不够明确，而且中央对地方债务规模和风险底数缺乏准确掌握，难以采取有效的风险防范和应急处置措施。此外，这些明目繁杂的变相融资方式隐蔽性强，不易监管，融资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20％、集资年利率最高达17.5％，[5]无形中进一步加大了地方政府性债务的治理难度和信用风险。

（三）我国地方政府性债务问题的主要成因

我国地方政府债务之所以会出现上述问题，究其根本，主要是由于以下体制机制弊端造成的：

1.财政体制的弊端导致地方政府融资需求旺盛

当前我国的财政管理体制主要是1994年分税制改革的结果。1994年分税制改革在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制，[6]中央与地方财力的划分清楚明确。按照分税制改革方案，中央与地方分别享受税收收入，中央将税收体制变为生产性的税收体制，通过征收增值税，将75％的增值税收归中央，而地方只能获得25％的收益。正是由于这个原因，分税制改革后，我国中央与地方政府的财政实力格局发生了改变。分税制改革虽然在一定程度上缓解了20世纪80年代末90年代初中央财政的严重危机，中央政府财政收入得到大幅度提高，中央财政重获活力，却导致地方政府财政收入急剧下降。分税制改革在上收税收收入权的同时没能理顺地方事权与财权的关系，地方政府承担的事权未相应减少，财政支出责任与自身财政实力严重不匹配。楼继伟曾主持“中国政府间财政关系研究”项目，他指出，中央财政支出只占全国财政支出的20％，地方财政支出占比超过80％；若考虑地方政府行政性收费及相应支出，地方财政支出占比可能超过85％。[7]

从目前我国的实践来看，由中央或地方单独一方行使事权的比例较低，大部分事权（如产业发展、市场监管、环境保护等）都需要中央与地方双方共同行使。我国中央与地方的事权合作方式主要有两种：一种是“并联”式，即对同一类事权先依据特定标准分成不同级别，然后由中央和地方业务主管部门分别管理，如对公立学校和医院的分级管理，交通、能源、电信、金融等领域的重点企业由中央相关部门直接行使监管权；第二种是“串联”式，即在事权的运行流程中，中央和地方在同一过程的不同阶段行使事权并发挥不同的作用，中央主要发挥决策和监督作用。[8]由此可见，在中央和地方的事权合作中，中央主要起牵头、示范、决策和监督作用，地方政府才是真正行使事权的主体，需要投入大量的人力、物力、财力资源，这显然与分税制改革下的央地税收收入分配格局不匹配。

总体来看，分税制改革并没有实现中央政府和地方政府在事权与财权上的合理分配、科学统一。在中央与地方的税收收入分配中，中央政府享受税收收入的比重过高，地方政府却缺乏可持续发展的财政汲取能力，且地方政府承担了与其财政收入实力严重不匹配的事权和支出责任。[9]分税制改革最大的弊端在于，划分中央与地方税收收入分配比例时，没有统筹考虑合理分配公共产品和提供公共服务时的支出责任，这就导致我国地方政府在公共产品配置和公共服务提供方面出现了严重的权利义务不对称现象。

另外，当前我国尚未建立起一套规范统一、公正透明的政府转移支付制度，这也是导致地方政府陷入财政困境的一个重要原因。转移支付的制度初衷主要是为了实现基本公共服务均等化，解决外溢性问题，实现中央政府的国家治理和宏观调控目标等多项功能。然而，目前我国中央对地方的转移支付建立在税收返还的基础之上，导致中西部地区与东部地区的财政收入差距越来越大，这与实现基本公共服务均等化的目标严重背离。[10]同时，我国转移支付的具体标准、额度、程序等尚未有法律法规明确规范，导致实践中随意性较大，缺乏透明度，从而导致政府间转移支付的公平公正性难以保证，无法发挥为地方政府财力提供输血供能的作用，这也是驱使地方政府举债融资的重要原因。

在当前我国经济高速发展阶段，地方经济正是国家经济发展的力量之源，要满足大量的地方基础设施建设、公共产品提供等发展需求，地方政府必然有强烈的资金需求。但是，由于分税制改革和政府转移支付制度的体制机制弊端，长期以来，我国地方财政面临着入不敷出、捉襟见肘的困境。在此种情况下，地方政府通过多种形式变相举债也是无奈之选。

2.地方政府职能定位不明确导致过度融资现象严重

近40年来我国市场化改革进展显著，政府不断在实践中探索与市场在资源配置中的合理定位与边界，并在简政放权、刺激释放经济活力等方面取得了丰硕成果。但是，总体来看，现阶段我国的市场化改革并不彻底，政府与市场在资源配置中的边界仍不清晰，中央与地方之间的事权划分也不明确。这主要表现为：政府的“有形之手”伸得过长，管了很多不该管、管不了、管不好的事，对经济发展干预“越位”；地方政府职能不断扩大，大包大揽了很多没有必要由政府来操办的事情。与此同时，在需要政府的“有形之手”发挥重要作用的方面政府却未能挑起大梁，在基础设施提供和市场秩序维护方面存在监管缺位。这种政府职能定位的混乱将会直接导致地方政府的收支不合理，在可以由市场机制发挥作用的投融资领域和其他要素市场方面过度投资，挤占了本应投资到政府发挥主导作用的公共产品和服务领域的财政资源，没能把有限而宝贵的财政资金用到关键地方，财政资金使用效率低下，导致政府财政资金紧张、入不敷出，从而产生了大量的过度融资需求。

现阶段，我国地方政府仍未能完全摆脱过去计划经济下的思路定位，发展经济功能过强，弱化了社会服务功能，导致经济增长驱动功能“越位”，社会服务管理缺位与不到位等现象同时严重存在。[11]政府经济功能的“越位”突出表现为：政府通过设立地方政府融资平台等主体直接参与项目投资与建设，并且仍然通过行政手段对企业的市场准入、经营方式等予以干预。尽管近几年政府推进职能改革，从中央到地方在诸多领域废除了若干审批事项，由重视事前审批的行政管理思维转向注重事中、事后监管的市场化思维，加快推动地方国企混合所有制改革等市场化进程，但依然存在许多改革不到位的现象。首先，在可以由市场主导配置资源的一般性领域，仍存在大量政府过度干预的情况。例如，由地方政府设立的融资平台公司依然是地方基础设施建设、土地资源开发的主体。但是，事实上，这些工程绝大多数完全可以由市场主体来完成，由政府主导建设既无必要也未必适合。这些平台公司由地方政府全额出资控股，实质上等同于地方政府直接包揽项目投资与建设，挤占了本可以由市场机制发挥作用的空间。其次，政府与国有企业依然政企难分，政府通过人事控制和行政干预变相经营企业，承担应当属于企业的经营管理责任。地方政府还过度介入社会中介组织，通过挂靠、主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与运作事务，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，甚至成为“寻租设租”的渠道。最后，地方政府的官员考核机制仍然以经济建设为重要参考，使得部分地方政府官员为了政绩考核的需要盲目进行投资建设决策，而非为了满足当地经济发展需要，直接造成地方政府的融资需求扩张与经济建设需要和当地财政实力并不匹配。上述地方政府发展经济职能“越位”的后果是，地方政府为制造经济增长业绩而透支财政支出，导致债台高筑；为获得财政收入和招商引资而过度开发和出卖土地，导致各地产能严重过剩、房地产严重超前开发、债务融资需求过度扩张等，最终地方政府依靠自身财政实力难以偿还到期债务。

3.地方政府融资需求无法通过正规的举债渠道满足

1994年《预算法》明确了中央政府可以通过举借国内和国外债务等方式筹措必需的建设投资的部分资金，但地方政府不得发行地方政府债券。同时，《担保法》明确禁止国家机关及其附属机构向有关企事业单位提供担保。1994年《预算法》基本切断了地方政府通过直接或间接方式发行债券融资的途径，中央政府作为发债主体的法律地位得到确认，地方政府发债却无法律依据。对于承担地方经济建设主要责任的地方政府而言，一边是无法可依，另一边是巨大的投资需求。面对城镇化、工业化快速推进所产生的巨大基础设施和公共服务投资需求，地方政府绕过《预算法》和《担保法》等的约束，创设了五花八门的融资平台和融资手段变相举债，虽然在一定程度上缓解了地方政府的资金压力，但没有明确法律规范和制度依据的各类投融资平台背后隐藏的是巨大债务风险。

如前文所述，目前我国存在事权与财权分配不合理、财政转移支付制度不健全、政府职能定位不明确等问题，导致地方政府融资需求旺盛，但长期以来受制于1994年《预算法》的约束无法正大光明地举债融资才是更大问题。事实上，为解决地方政府财力捉襟见肘的问题，我国也在现有法律框架体系下寻求一定的探索与突破。例如，2009年以前，中央政府通过“国债转贷”的方式资助地方政府投资公共基础设施和公益性项目；2009年和2010年，国务院连续两年授权财政部代理地方发行2000亿元地方债券；2011年，国务院又授权上海、浙江、广东和深圳四省市试点自主发行地方债券，但仍由财政部代办还本付息。然而，通过上述途径获得的资金非常有限，仍然无法满足地方政府巨大的融资需求。特别是2008年为应对经济危机而出台的“四万亿经济刺激计划”，使地方政府承担了大量的资金支出压力。由此可见，强烈的融资需求驱动着地方政府通过多种主体和形式，绕道《预算法》和《担保法》等法律法规的限制，变相举债融资。[12]

4.对地方政府债务监督管理约束长期缺位

2014年《预算法》修正前，我国地方政府债务基本上处于管理缺位的状态。修正前的《预算法》禁止了地方政府的发债权，从法律上否定了地方政府债券这一融资形式。尽管实践中也存在国务院通过授权财政部代理地方政府发行债券、授权个别省份试点自主发行债券的情况，但地方政府债务主要还是以银行贷款、建设—回购（BT）等形式分散存在，并未被纳入地方政府债务体系予以统一管理、系统规划，而对于地方政府通过设立地方融资平台公司等主体变相举借的债务更是难以识别、无从监管。由于缺乏对地方政府债务的系统管理和监管约束，地方政府债务无序增长，反过来进一步加剧了对地方政府债务的管理难度，形成恶性循环，地方政府债务问题越来越严重，风险日益积聚。我国直到意识到地方政府债务问题的严重性和紧迫性后，才开始重视对地方政府债务进行风险管理与防范。2014年修正的《预算法》在认可地方政府债券这一融资方式的同时，规定应当配套建立起涵盖审批主体、额度管理、偿还计划、风险防范、监督主体等方面的地方政府债务管理体系，并分别由国务院和财政部负责监督实施，由此拉开了我国对地方政府债务予以监督管理的大幕，但具体的制度建设与执行目前仍在探索落实中。

纵观世界上发达国家地方政府债务的发展经验，发达国家无一例外地建立起较为系统完善的地方政府债务管理体系。国外的市政债券（Municipal Bonds）类似于我国的地方政府债券，是指一国的地方政府或者其他合格发行人发行的，向债权人承诺偿还本金并按时支付利息的债务凭证，通常分为一般责任债券和收益债券。[13]鉴于美国是市政债券的发源地，也是目前世界上市政债券发行规模最大和最为发达的国家，本文重点研究美国市政债券市场的管理和发展经验。总结起来，美国市政债券在监管约束方面可供我国参考借鉴的地方主要包括：第一，统一规范的融资渠道。美国宪法赋予各级政府明确的财权和事权，允许州及州以下地方政府发行债券来筹措财政资金。市政债券是美国地方政府融资的主要来源，美国地方政府债务基本上都以市政债券的形式存在。其他政府融资渠道，如债券银行、循环基金、税收增额融资等，主要是为规模较小的地方政府提供财政资金支持。[14]规模小、非主流，仅仅是对市政债券融资方式的一种补充。第二，严格的发行程序。以美国洛杉矶市为例，地方政府发行市政债券要经过至少三层把关，洛杉矶市政府必须先经过本级最高行政长官和本级议会的初核，审核通过后会邀请美国的金融专家和政府的金融顾问进行更为专业的审核，之后专家团审核通过后才能进入最后一步，即地方政府需要提交发行债券的具体方案，再由本级最高行政长官和议会进行审批，通过后才可以发行市政债券。第三，明确的限额管理。尽管美国州和地方政府具有独立的财政体系和市政债券发行权，但不意味着可以随意发行市政债券。针对州政府发行的一般责任债券，有宪法对债务规模的总量限制、比例限制、发行期限等明文规定，州政府同样对地方政府发行市政债券设置了一定举债限额。[15]第四，成熟的增信制度。为了防止市政债券违约的情况，美国建立了市政债券保险制度，指由私营保险公司签发并担保的、在违约时承担市政债券偿还责任的保险。在美国，这些私营保险公司专门从事财务担保相关的业务，专为地方政府发行的市政债券保驾护航。如果地方政府发生债券到期违约，这些保险公司将会全额支付债券发行的本金及利息。[16]第五，完备的监管体系。证券交易委员会（SEC）是美国市政债券市场的最高监管机构，负责集中统一监管；金融业监管局（FINRA）作为自律监管机构，在SEC的领导下发挥一线监管职能；市政债券规则制定委员会（MSRB）专门负责市政债券的监管规则制定及投资者教育，最后以州政府的监管为补充。[17]第六，完善的信息披露制度。美国市政债券发行上市后，根据MSRB监管规则，发行人需要及时、定期、免费地向投资者提供年度财务信息和经营数据及其他重大信息。MSRB主持建立的市政债券电子信息平台（EMMA）是信息披露的重要平台。[18]美国市政债券市场之所以如此发达、有序，与其成熟完备的管理体系密不可分，而这正是我国地方政府债务管理的薄弱之处，十分值得我们学习借鉴。

三、当前我国对地方政府性债务的法律规制探索

事实上，即便是在市政债券发展最为成熟的美国，也并非自始就建立了一套成熟完善的市政债券配套管理体系。美国市政债券起源于19世纪20年代，而市政债券市场监管体系是自20世纪30年代才开始由法律确立并逐渐完善的。《1933年证券法》和《1934年证券交易法》允许美国市政债券及其承销商豁免注册，规定了相应的信息披露和定期报告义务，并要求市政债券交易不得违反法律有关反欺诈的相关规定，奠定了市政债券市场监管的法律基础。在美国国会看来，在当时的经济和市场发展条件下，此种监管是足够且适当的。到了20世纪70年代，随着市政债券市场规模和交易量越来越大，个人投资者参与逐渐增多，越来越多的证据表明市场上存在销售和交易腐败现象。这些因素造成了纽约市的财政危机，险些引发美国历史上最大的一笔市政债券违约。于是，国会决定从联邦层面加强对市政债券市场的监管。1975年《证券法修正案》主要通过两种方式完善了市政债券管理体系，一是MSRB专门负责制定市政债券监管规则，二是增加市政债券承销商的注册义务。随着市政债券市场的不断发展和市场环境的日益复杂，2010年颁布的《多德—弗兰克法案》进一步扩大了MSRB的职能，并要求MSRB董事会成员中来自社会公众的代表数量应当超过来自监管机构和承销商的代表数量。

我国对地方政府债务的管理路径与美国市政债券市场有些类似，在2013年之前疏于管理，导致地方政府债务呈现出多主体、多形式举借的乱象。随着风险的逐渐暴露，我国开始意识到加强地方政府债务管理的必要性和紧迫性。从2013年中央经济工作会议将防范地方政府性债务风险上升到国家经济发展的战略高度开始，以2014年修正的《预算法》和国务院43号文为起点，我国逐步探索构建符合国情的地方政府性债务法律规制管理体系。

由上可见，目前我国已在法律规则层面初步构建起一套以2014年修正的《预算法》和国务院43号文为核心、以财政部等部委牵头出台的各类通知文件为主要内容的地方政府债务管理制度框架，内容涵盖地方政府债务的“借、用、还”。首先是怎么借的问题。一是要建立以地方政府债券为主体的地方政府债务融资体系，开好地方政府规范举债的“前门”，遏制隐形债务增量。在抓紧清理存量地方政府性债务、对甄别属于地方政府偿还责任的债务尽快置换为形式规范的地方政府债券的同时，防止未来新增除地方政府债券形式以外的地方政府债务，便于统一规范管理。二是实行规模控制和预算管理，地方政府举债规模须由国务院报全国人民代表大会或其常委会批准，省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案并报本级人大常委会批准，相应债务分门别类纳入全口径预算管理。三是严格限定举债程序，即便是在额度限制内的地方政府债券发行，也应当履行严格的决策和审批流程。其次是怎么用的问题。地方政府债券募集资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，并建立地方政府债务日常监督机制，授予专员办就地查处的权力，实现对地方政府债务常态化监督。最后是怎么还的问题。具体而言，除了前端在举债阶段应当把政府债务分门别类纳入预算管理、制定明确可行的偿还计划，还要在后端建立债务风险评估和预警机制、应急处置机制，将政府债务风险事件分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级，分级妥善做好风险事件的应急处理，并明确各级政府对本地区政府性债务风险处置负责。

四、我国地方政府性债务法律规制的完善建议

自2014年修正《预算法》以来，我国在探索管理地方政府性债务方面取得了突破性进展，迈出了对地方政府性债务进行法律规制的关键一步，具有里程碑意义。但是，同时也应当看到，当前我国初步构建起的地方政府债务管理体系尚且停留在对地方政府举债行为的外力约束层面，要想从源头上规范政府举债行为，最根本的是要解决地方政府在发挥政府职能时面临的财力入不敷出的困境，只有引导地方政府建立合理的融资需求并允许其通过规范的渠道融资，才能打消地方政府违规举债的主观动机，这才是检验一套债务管理体系是否能够行之有效的核心和关键所在。以此检视，当前我国地方政府债务管理体系尚存在两大漏洞：一是目前的地方政府债务管理体系仍然局限于管理债务本身的问题，没能解决如何引导地方政府建立合理融资需求的问题，即在自身财政实力可承受的范围内举借债务。这才是解决地方政府债务问题的根本，关涉到我国财税体制的完善和地方政府职能转型升级等一系列问题，是一项系统性工程。二是对于地方政府债券的管理仍依照传统的财政管理思路进行，未能建立债券管理思维。地方政府债券归根结底是一种债券产品，具备债券的根本属性。我国可借鉴美国市政债券的管理思路，对地方政府债券的管理参照一般信用类债券的监管方式，并根据地方政府债券自身的特点予以适当调整。因此，本文建议从以下几方面继续完善我国地方政府性债务法律规制体系：

（一）深化财税体制改革，实现地方政府事权与财权的平衡

解决地方政府事权与财权分配不合理的问题，可通过扩大财权或缩减事权的方式。关于扩大财权，一方面，要尽快调整中央与地方政府之间的收入分配格局，重点培育地方政府的主体税种，建立健全以财产税为主的地方税体系，进一步深化资源税和环境保护税等税制改革，加快推进征收房地产税；中央应当结合“营改增”的全面覆盖，适当下放税收收入权给地方。[19]另一方面，要规范转移支付制度，认识到实现地方政府事权与财权的科学统一是一项长期性的系统工程，难以在短期内实现；对于事权范围较大、支出责任较多的地方政府，可通过财政转移支付的方式为其提供资金支持，缓解财政压力。建议尽快从法律层面完善转移支付制度，明确财政转移支付的决策主体和执行主体、权利义务安排、程序规范和违法责任等，约束和规范财政转移支付行为，保障财政转移支付资金运行的公正透明，使其有效发挥平衡中央与地方政府以及地方政府之间利益关系的作用。[20]关于缩减事权，建议适当扩大由中央与地方共同行使事权的领域，并进一步明确划分中央与地方各自的支出责任与分担方式，以防止中央政府在央地合作中仅仅作为决策者和监督者，而将执行中的财政支出压力推诿给地方政府，变相加重地方政府的负担。

目前，我国在合理划分中央和地方事权改革方面已经取得一定进展。2016年8月，国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，明确了2016年至2020年中央与地方财政事权和支出责任改革路线图，总体方向是明确划分中央与地方支出责任、适度加强中央财政事权，以解决分税制改革带来的地方事权财权不匹配的问题。2017年10月，党的十九大报告把“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”列为财税体制改革三大任务之首。2018年2月，国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范支出责任分担方式。此举既扩大了中央与地方共同财政事权的范围，将部分原本应当由地方政府承担主要支出责任的领域明确列为中央与地方共同负责的领域，同时也在此基础上具体规定了中央与地方各自的承担比例，减少模糊性与不确定性，防止二者在实践中互相推诿，使改革流于形式。应当注意的是，在推进事权改革的同时，也要注意避免影响地方的自主性和积极性。因为事权改革的根本目的不是简单的收权和放权，而是明确责任，做到权责相当，以促进地方政府更好地履职，为当地经济建设和社会发展提供更高水平、更高质量的公共产品和服务。

（二）继续推进市场化改革，合理划定地方政府职能边界

尽管近年来我国政府在推进市场化改革、探索政府职能转型升级的道路上取得了重大进展，但仍然无法适应如今经济“新常态”下的发展需要。应当继续从“全能政府”到“有限政府”角度转换观念和进行制度设计，坚持树立政府干预作为弥补市场失灵的补充性原则，牢牢守住不发生系统性风险的底线思维，[21]严格限定政府发挥作用的领域并选择适当的干预方式和干预手段。要进一步划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的坚决管、管到位、管出水平，避免出问题。换言之，就是要在理论上找准市场功能和政府行为的最佳结合点，在思想上更加尊重市场决定资源配置的作用，在行动上大幅减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，努力实现资源配置效率最优化和效益最大化，使政府和市场“两只手”相得益彰，更加协调。[22]具体而言，地方政府应当逐渐从可以通过市场化方式运营的一般领域中退出，节约宝贵的财政资源，将其用到必须由地方政府提供公共产品和服务的领域，如教育、医疗、卫生、交通等领域。地方政府在参与此类公共产品和服务的供给时，建议采用混合所有制、政府—社会资本合作（PPP）等多种方式进行，争取以最少的财政支出成本撬动更多的社会资源参与建设，在节约地方政府开支的同时刺激地方经济活力。

（三）树立债券管理思维，引入市场约束方式规制地方政府债券

按照2014年修正的《预算法》和国务院43号文确立的地方政府性债务管理体系，未来我国地方政府债务将主要以地方政府债券的形式存在。但是，目前无论从审批、发行、存续还是监管、风险处置等方面来看，我国对地方政府债券的管理仍然坚持传统的行政化管理思维，缺乏市场化约束。地方政府债券作为一个债券品种，具备债券融资的本质属性，一旦地方政府作为债务人发行了地方政府债券，就成为普通的民商事主体，与作为债权人的商业银行等金融机构之间建立起平等的契约关系。在市场化环境中，银行等金融机构作为投资者，在决定是否购买地方政府债券时，出于风险控制的需要，会全面、客观评估地方政府的财力能否覆盖债券本息，再根据风险评估结果作出是否购买的决定并给债券合理定价。地方政府为了能够以更低的利率顺利获得融资，会尽可能地提高政府信用水平、为投资者披露更多有用的信息、为债券提供增信措施等，由此形成良性约束。可见，由发行人、承销机构、投资者（主要为个人投资者）、评级机构等多方主体共同参与构成的地方政府债券市场，其本身即存在一种自发的约束机制。在市场利益的驱使下，各参与主体的行为之间虽然构成一定监督制约，但目前我国建立的债务管理体系未能体现这种市场约束机制并加以利用。美国是市场约束性地方债务管理模式的代表，即在市场约束条件下，地方政府的举债行为不受联邦控制，主要受金融市场约束。在发生债务危机时，中央政府不实施财政救助。地方政府为了提高其在市场上的信用度，会设立一定的法律法规来约束自身的举债行为。因此，建立合理的管理机制，让市场本身来约束地方政府的融资行为，应当是治理地方政府性债务风险的根本之策。

要建立一套体现市场化约束机制的地方政府性债务管理体系，至少还应当从以下三方面进行完善：一是引入地方政府债务评级制度，鼓励地方政府在发行债券时聘请评级机构，为投资者审慎评估发行人的财务能力和还款来源提供参考。同时，投资者也应当破除对地方政府债券的“刚兑”预期，严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范。二是建立地方政府债券信息披露制度。县级以上地方各级政府在发行债券时，应当披露本地区政府债务的限额、余额以及本次发行债券的规模、种类、利率、期限、资金使用计划、偿还计划等内容，为各类市场主体作出理性的投资选择和债券市场定价提供重要参考。在债券存续期间，也应当要求地方政府就可能影响本次债券偿付的重大信息作出披露。考虑到地方政府债券的交易规模不大、流动性不强、市场并不活跃，多数投资者购买地方政府债券后通常会持有至到期。加之地方政府本身信用水平高、信息敏感度高，对地方政府债券的信息披露要求可以比照一般信用类债券适当降低，仅要求其就特定重大事项作出信息披露。但是，应当明确信息披露不得有虚假记载、误导性陈述和重大遗漏等欺诈行为，保证信息披露质量是规范地方政府债券市场的基础和关键。三是进一步完善地方政府债券监管体系，将地方政府债券纳入证券监督管理部门的监管范围，由地方政府和证监会共同管理。地方政府债券具有双重属性：一方面，它作为政府财政资金来源的一种，对地方政府履行行政管理职能具有重要意义。从这个层面上看，理应由当地财政部门将地方政府债券列入政府财政预算予以统一规划，并由本级政府对资金使用偿还负责。另一方面，地方政府债券也是一种市场化融资产品，由发行人、投资者（主要是个人投资者）、承销机构、评级机构等多方主体共同参与，可能存在欺诈发行、虚假信息披露、违规交易等市场乱象，应当比照一般信用类债券，由证券监管部门参与管理。美国市政债券的监管由地方政府和证券监管部门共同负责，从而保证市政债券市场的平稳有序运行。

（四）推动地方政府融资平台公司转型升级

根据目前地方政府性债务管理体系，未来地方政府不得通过设立融资平台公司的方式变相融资，这否定了融资平台公司代替政府实现投融资功能的设立目的，融资平台公司的未来业务前景和发展空间将受到极大限制，尤其是对于那些实力较弱的平台公司而言更是一种致命“打击”。如果这些平台公司不及时进行转型升级，完善自身的“造血机制”，力争在地方政府重塑投融资模式的过程中占据有利地位，势必将面临被淘汰的风险。在地方政府债务逐渐走向规范化的过程中，应当如何妥善安置我国现存的大量政府融资平台公司，使其在剥离政府投融资功能后实现平稳过渡和顺利转型，是规范地方政府性债务的一项重要任务。

具体来看，我国现存的地方政府融资平台公司主要可以通过以下三种途径建立市场化运营模式，实现转型升级：一是以现有业务为基础和依托，同时拓展多元化市场经营业务，做大做强企业。我国融资平台公司按照主营业务类型，大致可以分为城市基础设施投资类、土地开发储备类、交通运输类、园区建设类和国有资产管理类等。过去，融资平台公司主要利用政府注入的优质资产（如土地使用权、海域使用权、高速公路收费权等）获得较为稳定的经营性现金流，并以此进行对外融资。未来，融资平台公司可在充分利用原先在土地开发和基础设施建设等方面积累的技术经验的基础上，结合城市发展需要，进一步拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务，推动经营性业务多元化发展，打造具有品牌优势的城市运营商。二是创新融资模式，积极引入社会资本，打造投资控股型集团。地方融资平台公司从事的基础设施建设等业务大多具有公共产品属性，前期投入大、回报周期长、资金周转慢，在完成市场化转型的过程中，其运营将面临较大的资金压力。因此，建议融资平台公司创新融资模式，通过开展融资租赁、资产证券化、PPP等多种方式拓宽融资来源，引入社会资本，缓解资金压力，并适时从以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转型。三是理顺与地方政府的关系，推动地方政府由管理者向监督者转型。过去，融资平台公司开展的业务离不开当地政府的大力支持，在融资平台公司转型过程中，地方政府应当继续在提供优惠政策、支持资本运作、处理存量债务等方面予以扶持，帮助融资平台公司平稳实现转型。之后，政府应当逐渐从融资平台公司的业务运营与公司治理等方面全面退出，利用市场手段而非行政手段引导融资平台公司的发展，由管理者转变为监管者。

五、结语

如前文所述，我国地方政府性债务问题是长期以来财税体制不完善、中央与地方事权划分不合理等原因形成的积弊，是具有我国经济社会发展特色的一个历史性问题。解决这一问题是一项系统工程，不能抱着“毕其功于一役”的想法，更不能简单粗暴地采用“一刀切”的方式。从地方政府债务本身来看，要妥善处理好存量债务存在的问题，识别隐性债务风险并将其分门别类地予以化解，尽可能将不良影响降到最低。同时，要尽快建立一套能够体现地方政府债券双重属性、由财政部门和证券监管部门共同管理的地方政府债务监管体系，引导未来新增的地方政府债务沿着一条规范化、透明化、市场化、法制化的道路平稳有序运行，使其真正地为满足我国地方政府融资需求服务，为地方政府职能的有效实现提供坚实的财力支持。从地方政府举债融资的动机来看，要通过加快我国财税体制改革、推动地方政府职能转型升级等方式，引导地方政府建立合理的融资需求，从根本上遏制其过度融资需求。此外，过去我国地方政府为解决融资举债问题设立的大量融资平台公司，已成为地方经济建设的主力军，而地方政府债务管理体系的改革将对此类公司的业务开展造成重大影响。因此，在剥离此类公司具有的政府投融资功能的同时，更要处理好其与地方政府的关系，政府应当由管理者转变为监管者，并适当扶持融资平台公司实现向市场化转型的平稳过渡。

[1] 于萍，华东政法大学博士研究生。

[2] 参见郑洁：《地方政府性债务管理与风险治理——基于新〈预算法〉施行的背景》，载《宏观经济研究》2015年第12期。

[3] 《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》和《国务院办公厅关于做好全国政府性债务审计工作的通知》。

[4] 《担保法》第8条规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。第5条规定，担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。

[5] 参见刘世听、李松涛：《审计署建议试点政府财务报告制度》，载《中国青年报》2013年8月1日第8版。

[6] 参见杨志勇：《分税制改革中的中央和地方事权划分研究》，载《经济社会体制比较》2015年第2期。

[7] 参见周潇枭：《地方官员谈央地财政事权划分：大部制改革或推进》，http://money.163.com/16/0826/05/BVCEVQLA002580S6.html，2018年3月1日访问。

[8] 参见韩旭：《调整事权划分：央地关系思辨及其改善路径》，载《党政干部参考》2017年第4期。

[9] 参见张千帆、〔美〕葛维宝编：《中央与地方关系的法治化》，译林出版社2009年版，第311页。

[10] 参见杨之刚等：《财政分权理论与基层公共财政改革》，经济科学出版社2006年版，第296页。

[11] 参见徐永德：《新常态下转变经济发展方式的制度因素和路径研究》，载《探索》2014年第5期。

[12] 参见冉富强：《我国地方政府性债务困境解决的法治机制》，载《当代法学》2014年第3期。

[13] 参见张亚秋、赵英杰：《美国市政债券监管体系及其对我国地方政府自主发债监管的启示》，载《金融监管研究》2014年第6期。

[14] 参见王珊珊：《美国、加拿大、澳大利亚地方政府债务融资国际比较研究》，载《经济研究参考》2017年第44期。

[15] 参见鲁政委、郭草敏、陈天翔：《美国市政债：市场概况、运作机制与监管》，载《金融发展评论》2014年第9期。

[16] 参见李松梁：《美国市政债保险制度的经验及启示》，载《债券》2014年第8期。

[17] See U.S.Securities and Exchange Commission，Report on the Municipal Securities Market，July，2012.

[18] See Municipal Securities Rulemaking Board，Self-Regulation and the Municipal Securities Market，January，2018.

[19] 参见于长革：《化解地方政府债务风险重在深化改革》，载《中国财经报》2017年10月10日第7版。

[20] 参见王鹏：《财政转移支付制度改革研究》，吉林大学2012年博士论文。

[21] 参见杨建顺：《论政府职能转变的目标及其制度支撑》，载《中国法学》2006年第6期。

[22] 参见徐永德：《新常态下转变经济发展方式的制度因素和路径研究》，载《探索》2014年第5期。