一、京师大学堂的双重身份及背景

京师大学堂的成立，其意义不仅仅局限于中国近代教育史，它还与中国的一场政治变革的存废密切相关，与中国近代中央行政管理体制的变革相关，具有深刻的政治意义。京师大学堂的双重身份，是中央政治统治层与“士绅—知识分子”之间联系的一种桥梁，承载着政治家和知识分子不同的政治期望。京师大学堂最初被赋予双重身份是有复杂的历史背景的。

（一）填补没有统管各级学校的中央教育行政机关的管理空白

教育机构与教育行政管理机构、教育体制与教育管理体制，本是两对不同的范畴，但在中国古代却多有重合。中国教育延续数千年，“夏曰校，殷曰序，周曰庠”^[3]就是对古代教育场所和教育机构的记载。春秋时代出现私学^[4]以后，官学和私学便并行发展，形成了从中央到地方，从蒙学到“大学”的一个比较完备的传统教育体系。但“在历代王朝的政治架构中，始终都没有一个统管各级各类学校的专职的中央教育行政机关。”^[5]中国古代没有出现专职的、统一的全国教育管理机构的原因，一是以皇权和维护封建统治秩序为核心的中国传统教育由“意识形态部门”代管，并不违和；二是中国古代教育规模无论官学还是私学，相对于中国人口比例来说都还比较小，没有形成对政府的精细分工与专业化管理的强烈需要。

很长时间内，相当于国家层级的教育行政管理职能分属于不同部门，地方官学归地方管理，地方私学则呈半自治状态。虽然隋唐后围绕着科举的管理出现了专门或者代管的行政职能部门，但毕竟科举制主要是一种选官制度和考试制度，并不是学校制度。隶属礼部的国子监，也曾是兼具全国最高学府和中央官学的行政管理机构，但它与后来的京师大学堂的不同在于它与地方官学无统属关系，与私学就更无统属关系。

清代国子监定位的变化在于，首先，国子监的地位明显提高甚至超过了礼部，直接受命于皇帝；其次，国子监管理范围扩大，在管理京师国学外，增加了对八旗学校和宗室学校的管理。当然这只是很有限的增加，仅与清朝统治者为满族八旗有关。实际上国子监仍仅属于中央官学管理机构，地方官学由礼部的“仪制司”部分兼管。^[6]但即便如此，礼部也不是真正和全面实施对地方教育行政管理的部门，因为在清代还有一个“提督学政”的设置，由皇帝直接任命，代表中央来主持地方科考（院试或乡试）兼或监督一下地方学官。

总起来说，晚清以前的中央教育行政管理机关并不统管全国各级各类学校，其特点为：第一，教育行政的核心主要是围绕着科举考试，服从于礼制；第二，所谓教育行政管理并不直接面对学校，而是通过管理科举考试间接影响学校；第三，教育管理不是一个专门的部门，而是由多个相关部门分别掌管互有重叠。^[7]因此，京师大学堂的设置正好借此填补没有统管各级学校的中央教育行政机关的管理空白，而大学兼具教育行政管理功能，在世界上一些国家也是有先例的。^[8]

（二）补救新式学堂兴起凸显的旧体制缺陷

近代的一切变革似乎都要从鸦片战争说起。在中国的大门被西方列强打开后，出现了西物东渐、西学东渐直至西制东渐的现象，中国近代化进程从此开始。1862年京师同文馆的建立开启了中国近代新式学堂和新式教育的历史。早期的新式教育与中国传统的学校教育不同，它们大多是因洋务运动而建，以技艺性为主，比如铁路、船政、矿务、军事、电报、水利等等专门学堂即是如此。这些新式学校的管理也给原来的教育管理体制出了难题，这些新式学堂由礼部或者国子监管理显然都不合适。清朝政府最初的应对是把对这类学校的管理分为两类：一是临时性的对口管理；二是找不到对口管理机构的交由由负责洋务的总理各国事务衙门管理。如此一来就等于在过去的礼部和国子监之外又增加了新的管理模式。所以，各种新式学堂的出现，带来的不仅是新式学校，还打破了中国传统学校教育管理的格局，形成了“新旧学校交杂，新旧衙门并存”^[9]的局面，凸显出了旧的教育行政管理体制的缺陷，大量学校出现而没有统一的管理或者多头管理，使国家统治层产生了对管理“失控”的担忧。对于统治危机的多种担忧促成了清末的改革，也催生了新的教育行政管理体制的出现。

（三）破解戊戌维新背后的官制改革难题

约翰·P·奥尔森（Johan P.Olsen）认为，行政制度的改革常常是政治议程的一种尝试，而行政制度的改革在特殊条件下会以专项行动进行^[10]。

戊戌维新实际有两条逻辑进路，殊途同归，都指向了官制改革。光绪皇帝的逻辑是变法首先要进行官制改革，因为对于反对变法的官员和阻碍变法的部门必须通过官制改革直接清障。康梁等知识分子的逻辑则首先考虑的培养新人：变法急需的是人才，人才的培养在办新式教育，办新式教育就要取消科举，取消科举就要向传统的官制开刀，因此官制改革是为兴办新式教育保驾开道的。但这两个逻辑的共同之处是都要进行行政体制改革。梁启超说，“吾今为一言以蔽之曰：变法之本，在育人才，人才之兴，在开学校，学校之立，在变科举；而一切要其大成，在变官制。”^[11]康有为在1898年初维新派的纲领性文件《应诏统筹全局折》（即上清帝第六书）中，提出了官制改革的重要思路：在“六部”之外新设一个中枢机构即“制度局”，这个“制度局”是一个实体职能部门，是对清廷中央政府体制的一种变相的全面改革。按照康有为的设计，制度局下设十二个局作为变法的执行机构，其中第三局就是“学校局”^[12]。在这个“新官制”方案中，“学校局”所涉及的中央教育行政管理制度，在维新变法中一度处于“上接变官制改政体，下联废科举兴学校”^[13]的焦点位置。甚至在当时的在华外国人看来，十二个局就是新的十二个部，他们索性把学校局就直接译成教育部^[14]。朝廷大臣当然看得更清楚，制度局是对原有中央架构和官制的否定，“此局一开，百官皆坐废矣”，“开制度局，是废我军机^[15]。官员们群起反对，结果制度局包括学校局设想都胎死腹中。

改革派没有就此停手。成立一套新机构太敏感，而办学校的理由就容易接受得多。于是，在军机处和总理衙门复奏否定了制度局、学校局的第二天，光绪帝下谕，回复了拖延两年之久的设立京师大学堂之议^[16]:“准其建立，现在亟须开办”。^[17]在著名的1898年6月11日的《定国是诏》里更明确提及“京师大学堂为各行省之倡，尤应首先举办”。体现中央对此机构特别重视的是管理京师大学堂事务的大臣由中央选派，名为“管理大学堂事务大臣”，简称“管学大臣”，官阶从一品，“以节制各省所设之学堂”，“各省学堂皆当归大学堂统辖”。^[18]这就给了京师大学堂异常的地位和职责。由此可见，开办京师大学堂不仅仅是办个大学这么简单，是在办学这一难得的共识下，以各派都能够接受的缓冲形式，设立了一个具有替代学校局意义的教育管理机构，是各派力量对于官制改革博弈的结果。京师大学堂能够在戊戌变法失败后的1898年12月31日开学，说明这是包括慈禧在内的朝廷大多数人都同意认可的。因此，京师大学堂的成立表面上看是办了个学校，实际上是建立了一个新的中央管理机构。这样的背景下，大学堂就必然是双重身份，必然具有行政化色彩。管学大臣通过京师大学堂来统辖管理全国新式学堂，也就成为学部成立前晚清中央教育管理体制的特殊机制。

[1] 1905年8月（光绪三十一年七月）《大学堂总监督张亨嘉奏京师分科大学亟应择地建置折》称，“京师既设预科，各省高等学堂亦经开办，一二年后毕业之优等生均升为分科大学，拟请饬下学务大臣妥议办法，奏定大学堂章程分列八科，目前骤难全设，拟先设政法科、文学科、格致科、工科，以备大学预科及各省高等学堂学生毕业后考升入学。此外四科，以次建置”。参见王学珍等主编：《北京大学纪事（1898—1997）》上册，北京：北京大学出版社1998年版，第14页。

[2] 这部分的主要内容发表在陈明明主编：《历史与现代国家 复旦政治学评论第19辑》，上海：复旦大学出版社2018年版，第225-247页。

[3] 《孟子》，万丽华、蓝旭译注，北京：中华书局2006年版，第105页。

[4] “私学”包括书院、私塾、社学、义学等各种形式。

[5] 关晓红著：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第28页。

[6] 《钦定大清会典·礼部·学校典》卷三一（光绪二十五年礼部刊本）。

[7] 关晓红著：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第30页。

[8] 比如法国在1806年《帝国大学令》颁布后，设立帝国大学为政府管理全国教育的机构。

[9] 关晓红著：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第30页。

[10] ［美］詹姆斯·G·马奇、［挪威］约翰·奥尔森著：《重新发现制度：政治的组织基础》，张伟译，北京：生活·读书·新知三联书店2011年版，第67页。

[11] 梁启超：《论变法不知本源之害》，参见夏晓虹编：《梁启超文选》上册，北京：中国广播电视出版社1992年版，第15页。

[12] 汤志钧著：《戊戌变法史》，北京：人民出版社1984年版，第542页。

[13] 关晓红著：《晚清学部研究》，广州：广东教育出版社2000年版，第35页。

[14] 中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第三册，上海：神州国光社1953年版，第504页。

[15] 中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第一册，上海：神州国光社1953年版，第363页。

[16] 设立京师大学堂最早的建议是1896年提出的。由此一些学者认为京师大学堂不算是戊戌变法的产物。

[17] 《光绪二十四年正月二十五日（1898年2月15日）为开办京师大学堂谕》，《光绪朝东华录》光绪二十四年正月。

[18] 北京大学校史研究室编：《北京大学史料》第一卷，北京：北京大学出版社1993年版，第46页、第81页，《总理各国事务衙门奏筹开办京师大学堂并拟学堂章程折》及《京师大学堂章程》。