第四节
地方政府融资平台公司功能的辩证分析

近年来，地方政府融资平台因可能引发地方政府债务风险和金融风险而备受关注和争议。尤其是2008年“4万亿经济刺激计划”出台后，各地的政府融资平台呈“井喷式”发展，确实带来了一系列问题和隐患。在确定今后地方政府融资平台该如何发展时，应首先对其功能进行客观评价。

一、积极作用

（一）满足地方政府融资需求，促进基础设施建设

长期以来，我国财政体制改革相对滞后，地方政府融资来源渠道单一。地方政府融资平台的产生和发展有效规避了《预算法》修订之前地方政府不可举债的法律限制，弥补了地方政府财力不足的缺陷，创新了地方政府投融资体制机制。可以说，融资平台搭建了地方政府融资需求和金融市场资金供给间的桥梁。

当地方政府的资金来源得以拓展后，基础设施建设的资金需求便得到满足。融资平台承担了地方政府绝大多数基础设施的投资与建设任务，提升了地方政府对公共产品的供给度。以天津为例，天津城投集团先后独家承担了海河上游综合开发、中心城区金融城开发改造等项目，直接参与了滨海新区于家堡金融商务区的建设。

（二）促进政府职能转变，发挥市场作用

随着地方政府职能的转变，地方政府推动基础设施建设，包括推动城乡一体化的职能，更多限于规划、指导、监督和管理的角色，而非直接开展项目建设。因此，本应由地方政府承担的辖区内基础设施建设任务逐渐下移，由具有市场主体身份的地方政府投融资平台公司具体承担。

同时，融资平台的出现改变了政府资金的投入方式，政府建设项目以项目公司的方式实行市场化运作，从而改变了过去财政直接投资的模式。这有助于推动地方政府公共建设的市场化运作，拉动社会投资。^[1]尤其值得一提的是，融资平台可以通过发行企业债等方式，积极吸纳民间资本和海外资本参与基础设施建设。这也是地方政府职能和市场规律有机结合的必然选择。例如，上海洋山深水港的配套工程——沪芦高速公路的投资主体就是混合所有制企业，在这个项目公司中，上海城投公司30%的资金带动了70%的社会资金。^[2]

（三）推动地方经济，带动相关行业，促进经济战略调整

相较于政府而言，融资平台的投资行为更加专业化、市场化和高效化。地方政府融资平台筹集的资金主要用于城市基础设施建设，形成了大量固定资产，如道路桥梁、排污排水管道、公共交通设施、教育、医疗设施等。这些具有强正外部性的基础设施既提高了整个城市的形象，又提高了城市居民生产生活的便利性，是优化地方投资硬环境和软环境的重要渠道，为地方提供了招商引资的竞争优势。有学者通过对2007年至2011年间地方政府融资平台对各省经济增长的作用的实证调研指出，地方政府融资平台显著推动了地区经济增长。同时，从时点效应来看，2007年至2011年，地方政府融资平台对经济增长的作用效果逐年递增，并在2011年达到最高点。这也显示了融资平台作用的滞后效应。^[3]还有学者在实证检验了2010年至2014年我国31个省份地方政府性债务对经济增长的影响后提出，基于激活经济体系中的闲置资金—资金再次投入生产—产业资本—产出增长—经济发展的传导路径，地方政府性债务与地方经济发展之间存在有效的联动机制。地方政府投融资对地方经济建设有着不容忽视的长远作用。作为政府投融资中债务额度最高的举债主体，地方政府融资平台为本地区各种投资，尤其是基础设施建设投资融通资金，并通过快速增加的基础设施建设带动地区经济发展。^[4]

基础设施建设投资的增加自然会带动相关行业产品需求量的增加，并引致这些行业的投资增加，而这又会引起相关商品的需求增加，继而使与基础设施直接或间接相关的多个行业因基础设施建设投资的增加而面临更大的需求，促进这些行业的发展。

此外，融资平台对于经济战略的宏观调整也有着显著的促进作用。这主要体现在两方面：其一，从短期来看，在面对危机时，融资平台可以作为临时性的应对措施，使经济发展尽量保持稳定。因为当经济出现外生冲击时，市场难以自动发挥调节作用，政府为确保国民经济平稳较快发展，需采取必要的干预手段，其作用是不可替代的。地方政府融资平台配合中央政府的积极财政政策和宽松货币政策，通过银行借款、发行债券等方式筹集建设资金，加快推进地方基础设施建设，在一定程度上缓解了金融危机的冲击，促进了宏观经济的平稳发展。其二，从长远来看，融资平台有利于加快推进城镇化，缩小城乡差距。融资平台在提供公共产品的过程中发挥了重要作用，改善了地方基础设施和投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造了条件，尤其是有利于创造良好的生产生活环境，吸引农村劳动力转移，增加农民收入，加快城乡一体化进程。

（四）新《预算法》出台后，地方政府融资平台仍将发挥作用

我国从2009年开始，由财政部代发地方政府债券。中央在2011年允许上海、浙江、广东、深圳试点自行发债，2013年将江苏和山东两省纳入试点，2014年又将地方政府债券自发自还权扩展至北京、江西、宁夏和青岛。2014年8月31日，新的《预算法》修订通过，从立法层面明确了地方政府发行债券的权力。在此背景下，融资平台公司是否还有存在之必要？这在理论界与实务界引起了诸多争议。从2014年4月30日国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》来看，它明确提出了建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司似乎应当终结发展。对此，有支持观点，^[5]也有不同看法。有学者就认为，融资平台有利于与地方债券形成互补关系，二者虽都以地方政府信誉做保证，所筹集的资金用途也大致相同，但发债主体、运作程序、担保方式、收益权确定、资金使用方式和效率都不相同，因此可以并行存在。^[6]也有学者基于现实考量指出，“剥离融资平台政府融资职能”虽是中央政府规范地方政府融资行为的持续，但考虑到存量债务、在建项目等问题，彻底剥离政府融资职能短期内难以实现。^[7]

实际上，在我国特定的国情下，基于如下三点分析不难发现，即使新修订的《预算法》允许地方政府有限度地举债，地方政府融资平台仍有存在之必要：

首先，从总量分析，地方政府债券无法满足全部公益性和准公益性公共基础设施投资需求，地方政府在未来地方公共基础设施建设中仍然面临资金筹集难题。新修订的《预算法》关于地方债的规定相对保守，虽然允许地方政府发债，但是审批权限仍在国务院手中，尤其是立法加强了对举债主体、用途、规模、方式等前置审批条件，奉行的仍是限额管理，与真正意义上的地方政府自主发债还有一段距离。有学者分析指出，在新《预算法》实施后，由财政部代发代还政府债券将转型为当地政府自发自还，额度估计和之前财政部代发代还大体相同。因此，新《预算法》实施后，全国各省、自治区、直辖市皆可自发自还地方政府债券，但是总额度将非常小，与目前地方政府通过融资平台举债的额度不可相比。^[8]例如，2014年，10省市允许自发自还地方政府债券的总额度为1092亿元，占2013年融资平台债券发行额的13.18%。^[9]这样的发行规模要同时用于偿还到期债务、置换存量高息债务以及满足新增公益性项目融资需要，难免捉襟见肘。到了2016年，这一问题同样凸显。^[10]因此，修订后的《预算法》尽管允许地方政府发行债券，但是依然无法满足地方公共基础设施建设的投资需要。^[11]尤其是我国正在大力推动城镇化建设进程，基础设施的项目需求必然会不断增大，由此引发的地方财政资金不足问题也就更加突出。可以预见，在短期内，地方政府通过市场化实现自主债权融资的规模，较之公共基础设施投资所需资金规模，缺口仍旧巨大，地方政府投融资平台有其继续存在的必要性和合理性。^[12]

其次，根据新《预算法》的规定，省、自治区、直辖市政府可以适度举债，市、县级政府确需举债的，由省、自治区、直辖市政府代为举债。可见，作为公共基础设施建设的主力军，市、县级政府仍然没有直接的举债权限，难以直接通过债券市场筹集建设资金，因而仍旧需要依托融资平台的筹资作用。即使由省级政府代为举债，因省级政府需要统筹所辖属的众多市县，对于一个市、县级的具体项目而言，无论是融资金额还是融资时间，弹性都很小。所以，从地方政府的角度看，它们仍有很强的意愿和动力保持平台公司在市场上的融资能力。^[13]

最后，完全剥离政府融资职能意味着很多平台公司将会倒闭，且平台公司目前所承担的公益性建设项目短期内很难完全从平台中剥离出来，后续的项目融资功能客观上需要继续保留，否则就很可能会变成“烂尾”工程，结果会更糟。有实务界人士分析指出，2008年地方融资平台的快速发展是在金融危机和央地财权、事权不匹配的背景下形成的，在15万亿元地方政府债务中，融资平台的债务占5万亿—6万亿元，而发债只是平台公司的一种融资方式，如果算上融资平台通过银行借款、信托等形成的大量债务，融资平台的债务规模可能会超过20万亿元。除了可以置换的债务外，融资平台剩余的债务如何解决是一个大问题。所以，地方政府还是希望平台公司能够具有自我存续的功能，以解决庞大的存量债务。^[14]正如有学者所指出的，尽管现行政策不允许融资平台公司不合理融资，但是对资金需求极度饥渴的地方政府仍会借助于融资平台，突破现有政策约束，进行创新性融资。在今后较长一段时期内，融资平台仍会被深深烙上地方政府的印记，仍是地方政府贯彻其意志并进行投融资的关键工具和手段。^[15]

总之，从地方经济建设的实际需求来看，目前的地方债只能解决地方政府建设项目资金的部分需求，市政债短期内难以完全替代融资平台公司，二者在一定时期内应是并行关系。在财政体制未进行实质性改革的情况下，在可预见的未来，融资平台不太容易完全退出历史舞台，^[16]未来仍需帮助地方政府解决公共基础设施建设的更多资金需求，只是必须规范和透明。因此，完善地方政府融资平台公司监管仍然有现实必要性。^[17]

事实上，环视国外，也存在类似于我国地方政府融资平台的经济组织，只是表现形式、运营方式不同而已。以日本为例，地方政府拥有大量的从事基础设施投资和公共服务的公司，如地方公营企业、独立行政法人、地方三公社、第三部门等。美国也有类似的政府支持企业，如特殊目的机构、公共事业经营公司等，新泽西港华盛顿大都会机场管理公司即属一例。在澳大利亚，有专门的国库公司通过发行公司债券，为有资金需求的地方政府进行融资。不得不承认，地方政府融资平台虽然隶属于政府，但是其专业化程度、市场化运作、市场约束力度等均优于政府，在实现公共设施建设的投融资职能方面具有明显的存在价值。^[18]

二、消极影响

（一）对民营企业的“挤出效应”

我国曾长期处于计划经济体制之下，主要依托国有企业发展社会经济。尽管目前市场经济体制已经确立，民营企业也得到了极大发展，但是由于历史原因和占有资源所限，这类企业往往为中小企业。目前，地方政府融资平台的大力发展很可能会进一步对民营企业产生“挤出效应”。

实践中，为确保地方政府融资平台的生存，地方政府往往会对其予以大力支持。一方面，融资平台会得到地方政府赋予的大量优质资源和经营性资产；另一方面，融资平台主要投资于基础设施建设、重大项目配套和先导产业等领域，极易获得税收、特许经营、财政贴息等方面的政策优惠。一旦平台公司与民营企业进行竞争，显然会获得不当的竞争优势，对民营企业产生“挤出效应”。其中，信贷资源的问题非常突出。当前，我国直接融资市场并不发达，中小企业的融资主要依托于商业银行。但是，商业银行与中小企业之间存在严重的信息不对称，商业银行对中小企业授信成本高、风险大。因此，高度重视安全性的商业银行对中小企业的融资贷款本身就比较审慎。在这种情况下，以银行信贷为主要融资来源的平台公司的出现更加“挤占”了中小企业本就不充足的银行信贷资源。以融资平台迅猛发展的2009年为例，5.56万亿元的平台贷款占到了全年新增贷款的近58%。^[19]民营中小企业的融资困境不断加剧，发展明显受到限制。这些社会资源在平台公司与民营企业间配置的不平衡，并不利于经济结构的调整和市场经济的持续发展。有学者甚至指出，融资平台对民间投资的“挤出效应”越大，资源配置的扭曲程度就越大。^[20]因此，从资源配置的角度看，除非出于弥补“市场失灵”的需要，融资平台在市场完备的行业内举债不利于优化资源配置。这也正是诸多学者反对政府投资的原因所在。域外亦有不少学者持相同观点。经济学家Danie就曾指出，自2008年金融危机以来，美国政府投资在经济中的比重不断攀升，政府支出（含预算赤字）已经明显地“挤出”了私人投资；Barseghyan以日本为例，对各行业的投资回报率进行了模型分析，结果显示政府投资的“挤出效应”直接导致了日本20世纪90年代资本回报率的下降；Mitra则以印度政府投资的“挤出效应”为研究对象，不但验证了短期公共投资的作用消极，而且认为正是公共投资对私人投资产生了“挤出效应”。^[21]

（二）规模过度，不利于宏观经济的稳定

长期以来，我国缺乏完善的地方政府债务风险的法律制约机制。地方政府融资平台增加了基础设施投资的杠杆率，银行信贷资金在某种程度上承担了政府用于城市基础设施建设的财政资金职能。“信贷资金财政化的现象非常严重。”^[22]若是地方政府相关担保“失灵”，银行贷款本息无法被按时偿还，银行便会面临“坏账”的危险，由此增加了政府对商业银行不良贷款核销、剥离或注资的压力，最终债务不断积累的结果就是通过一定的被迫“通胀”来解决问题，不利于宏观经济的稳定。有学者指出，国际经验实际上也表明，凡是政府债务严重的国家，都会有严重的通胀和货币贬值接踵而至，而通胀的结果就是广大民众为政府债务买单。通胀到来时，广大民众的财富急剧缩水，生活质量大大降低，低收入阶层生活艰难，将引发众多的社会问题，经济生活的可持续发展将受到严重威胁。^[23]

（三）引发政府债务危机，最终可能造成中央政府的信用风险

对我国而言，政府债务主要集中于地方，而地方债务又集中于地方政府融资平台。可以说，现阶段，地方政府融资平台及其所引致的地方政府债务风险正在成为影响我国财政状况的最重要因素之一。审计署的调查报告显示，2013年6月底，全国地方政府债务余额已经达到创纪录的17.89万亿元，占2010年GDP的1/3，相比于2010年底的地方政府债务10.72万亿元来说，这是一个显著的增长。^[24]审计署2013年12月的审计结果显示，地方政府融资平台是地方政府债务最主要的承担者，由7170个地方政府融资平台承担的债务为6.97万亿元，占到总债务的40%。^[25]

在我国的财政体制下，地方政府的最后负债人实质上是中央政府，这样就构成了一种独特的责任实质上移的“风险安全阀”。^[26]中央政府成为地方政府负债融资的最终隐性担保，当中央缺乏对地方负债融资规模的理性约束和控制时，就容易产生相应的道德风险和逆向选择。当融资平台无法偿债时，所融资金便成为地方政府的负债，在财政风险上移的情况下，又会形成对中央政府的信用压力。因此，对融资平台的投融资行为进行监管至关重要。

[1] 参见秦德安、田靖宇：《地方政府融资平台研究综述》，载《地方财政研究》2010年第4期。

[2] 参见王剑锋、刘丽：《上海城市建设投融资体制改革浅析》，载《经济日报》2004年1月15日。

[3] 参见杨路：《中国地方政府融资平台与经济增长的关系研究——基于2007年至2011年数据的实证分析》，载《投资研究》2013年第4期。

[4] 参见胡恒松、孙久文：《地方政府融资体系对区域经济增长的影响》，载《甘肃社会科学》2016年第2期。

[5] 参见田立：《地方融资平台该怎么退出》，载《上海证券报》2014年6月30日。

[6] 参见国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组：《规范地方融资平台比发行地方债更可行》，载《中国证券报》2012年3月17日。

[7] 参见王东红、刘金林：《我国地方政府投融资平台可持续发展路径研究》，载《经济研究参考》2017年第23期。

[8] 参见张莫、钟源：《“后平台”时代地方政府上哪融资》，载《经济参考报》2014年7月25日；李楠：《新预算法下地方政府融资平台该何去何从？》，载《商业会计》2016年第7期。

[9] 参见张莫、钟源：《“后平台”时代地方政府上哪融资》，载《经济参考报》2014年7月25日。

[10] 参见杨志锦：《地方债占比16.83%成第三大债券品种2016年发行规模将扩大》，载《21世纪经济报道》2015年12月30日。

[11] 参见倪泽强：《中国地方政府融资平台发展研究——基于公共投资与经济增长视角》，合肥工业大学出版社2017年版，第159—160页。

[12] 参见胡恒松、孙久文：《地方政府融资体系对区域经济增长的影响》，载《甘肃社会科学》2016年第2期。

[13] 参见吴思：《地方政府融资平台谋转型》，载《中国经济报告》2017年第2期。

[14] 参见吴思：《地方政府融资平台谋转型》，载《中国经济报告》2017年第2期。

[15] 参见杨飞虎：《我国地方政府融资平台问题及其治理研究》，经济管理出版社2016年版，第125页。

[16] 参见方烨、赵婧：《中国融资平台将剥离政府融资功能逐步退出舞台》，载《经济参考报》2014年5月21日；刘子怡：《政府效率与地方政府融资平台举债——基于31个省级政府财务披露信息的实证分析》，载《现代财经（天津财经大学学报）》2015年第2期。

[17] 参见戴传利：《我国地方政府融资平台公司监管对策研究》，载《华东经济管理》2014年第8期。

[18] 参见《我国地方政府融资平台存在制度缺陷》，载中研网，2017年11月26日访问。

[19] 参见人行海东支行课题组：《地方政府融资平台风险评价及化解——以青海省海东地区为例》，载《青海金融》2010年第8期。

[20] 参见刘伟、李连发：《地方政府融资平台举债的理论分析》，载《金融研究》2013年第5期。

[21] 参见杨路：《中国地方政府融资平台与经济增长的关系研究——基于2007年至2011年数据的实证分析》，载《投资研究》2013年第4期。

[22] 陆岷峰、张惠：《关于地方政府融资平台贷款的深层思考》，载《桂海论丛》2010年第3期。

[23] 参见杨飞虎：《我国地方政府融资平台问题及其治理研究》，经济管理出版社2016年版，第125页。

[24] 参见马恩涛：《中国地方政府融资平台转型与地方政府债务风险防范研究》，经济科学出版社2017年版，第4页。

[25] 参见审计署《全国政府性债务审计结果（2013年第32号公告）》。

[26] 参见管治华：《地方政府融资平台负债：风险与规制》，经济科学出版社2016年版，第183页。