导论
一、问题的设定与意义
法律与政策的关系问题，是法理学的一个基本问题。在20世纪的西方法学思潮中，政策问题是被放到“法的要素”问题进行讨论的。德沃金在批评实证主义法学理论过程中提出著名的法的“规则—政策—原则”模式。他指出：“当法律工作者就法律权利和义务（特别是疑难案件中最棘手的权利和义务）问题进行推理或辩论时，他们使用的标准不是规则，而是原则、政策和其他。”[1]在德沃金看来，政策是有关必须达到的目的或目标的一种政治决定，一般来说是关于社会的经济、政治或者社会特点的改善以及整个社会的某种集体目标的保护或促成问题。国内法理学代表性观点将政策排除在法律构成要素的体系之外，并似乎试图传递这样一种理论假设：其一，国家是以政策来治理，还是由法律来治理，是一个由国家发展历史阶段决定的问题。其二，当确立了“依法治国”国策后，主要要通过法律来调整社会关系，主要依据法律治理国家。[2]而关于法律与政策关系的表述隐含着一种公式化倾向：“××的发展对法律有影响或需求，而法律又对××有规制或调整作用。”不仅如此，一些教科书把两者关系的讨论置于“法治与政治”问题之后，并仅限于执政党政策的视角，尽管这样的论证有着历史必然性和合理性，而随着“社会政策时代”的来临，原先的理论框架的解释力稍嫌不足，为此，法律与政策的关系问题及理论框架亦有重估之必需。
当“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、人有所居”[3]成为国家社会建设的重要目标时，社会政策问题得到前所未有的关注。社会政策作为国家为实现国民福利目标、在公民中进行资源再分配的各种有意识的干预活动，其核心作用就是提升劳动者的“去商品化”程度，减少人民对市场的依赖。经济史学家卡尔·波兰尼指出，社会政策属于抵制市场力量扩张的“社会自我保护”运动。从一定意义上讲，社会建设就是制定和执行社会政策的整个过程。社会政策的模式决定着社会建设的模式。在利益多元、社会矛盾和危机多发的当下，以社会政策为引导的社会建设，将体现以底层群众利益为依归的政治价值基础，让民众更好地分享经济发展的成果。以社会政策为引领，推进社会建设，就是要通过社会政策的制定和实施，切实保障公民的社会权利，激发公民的主体意识和参与精神，满足公民基本需要，减少社会不公，促进社会融合和社会团结，从根本上实现社会的长治久安。社会政策引领下的社会建设，与法治社会的构建是并行不悖的：第一，以公民社会权利为宗旨，树立社会建设新理念。第二，以公民参与为基石，不断提升公民参与的能力。第三，以社会保护体系建设为抓手，大力发展社会保障和社会服务。第四，以社会组织为依托，形成多元善治格局。第五，以社会和谐为目标，通过满足公民基本需求，实现长治久安。
现代国家发展实践表明，一国社会结构通常是由政治、行政与法律多重制度构成的社会系统，社会治理中的政策、法律虽然有不同的功能，但是都有其存在的合理性，对于实现一国治理来说是不可缺失、不能替代的。政策与法律“将人们之间复杂的社会关系、角色、建构和调整经常性人际互动过程的准则等组织起来”[4]，每一种制度或制度安排在社会限定的互动领域内建构、调节社会的各种交往活动。对每个不同的制度来说，都有其特定的互动逻辑，因为每一种制度规则为行动者之间的定位和组织规范他们的互动提供了一个系统的、有意义的基础。从这个意义上讲，政策与法律有着共同的目标，也有特定的作用场域，因此有可能实现从“分散治理”向“合作治理”和“共同治理”转变。正如美国当代法律现实主义学者所言，“估计在这些显著的社会复杂性中，必然有我们当代经济那高度理性化的特质、现代技术的力量以及社会发展的高速度。所有这些都要求立法和行政调节必须具有积极介入。”[5]
政府为一国公众的健康提供基本保障的法定职责，已经成为联合国《经济、社会及文化权利国际公约》的重要内容。当代社会的政府卫生政策供给和执行活动对于公众健康的保障和促进主要是通过政策和法律进行的，面临着世界风险社会和人类高度复杂性的时代背景，政策和法律共同治理健康问题的机理也日益错综复杂，目前国内法学理论有关政策与法律的关系框架尚不能为此提供完美解答。而国内卫生政策研究虽然成果斐然，但大多局限于管理学、医学工程学科而少有基于法律视角的作品，这与卫生政策的决策者们实现政策的“立法转化”的积极努力存在着显著的偏差。从实践来看，重政策还是重法治，在保障公民健康权的进程中如何协调个体利益和公共利益，政府的管制和干预的合法性及其限度如何等等，都需要从理论视角进行梳理和解释。更为迫切的是，卫生公共政策转化为法律制度需要具备哪些条件，其内在机理和机制是什么，对政府政策供给和实施层面如何实现法律的有效调控，这些都是本研究关注并试图解答的问题。
[1] R. Dworkin, Taking Rights Seriously, Revised Edition, Harvard University Press, 1978, p.45.
[2] 主要观点参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2001年版，第382—383页。
[3] 参见《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。
[4] 〔瑞典〕汤姆·伯恩斯：《经济与社会变迁的结构化——行动者、制度与环境》，周长城等译，社会科学文献出版社2010年版，第10页。
[5] 〔美〕鲁本：《法律现代主义》，苏亦工译，中国政法大学出版社2004年版，第139页。