第五节
本研究之基本框架

本研究除导论部分评析了国际组织、一些国家和地区以及对我国的食品安全风险评估含义作重新界定等问题之外，基本框架由六章所组成。

第一章阐述了食品安全风险评估的基本原则。由于食品安全风险评估的基本原则属于食品安全风险评估制度理论研究的基本范畴，它集中体现了食品安全风险评估的性质特征和价值内涵，对具体的食品安全风险评估制度的设计具有重要的指导作用。因而，作为第一章加以阐述。该章分为四节。第一节论述了食品安全风险评估基本原则的功能，主要包括指导食品安全风险评估制度的建立与实践，规范食品安全风险评估的行为，弥补食品安全风险评估制度的漏洞。第二节从现行法律制度的角度，深入分析了目前我国食品安全风险评估原则的现状，将现行的食品安全风险评估基本原则及相关配套制度和机制归纳为以下几个方面，即科学性原则及其相关制度、透明性原则及其相关制度、个案化原则及其相关制度、独立性原则及其相关制度。第三节评析了欧盟和美国食品安全风险评估基本原则的内容。由于欧盟和美国为了恢复公众对整个食品安全风险监管制度的信任，在一套各具特点的食品安全风险评估基本原则的指导下对食品安全风险评估制度进行了重新考量，而这一套基本原则与我国食品安全风险评估基本原则的内容有较大不同，所以，在此节将欧盟和美国的食品安全风险评估基本原则与我国的进行比较，试图为我国进行制度借鉴奠定基础。第四节针对我国食品安全风险评估基本原则存在的不足提出了具体的法制改革建议。总体而言，从两方面入手，一方面是补充调整已确立的基本原则的种类，即在我国食品安全风险评估基本原则中应引入协商沟通性原则，从而增强公众对食品安全风险监管体系的信任；另一方面是完善保障现有基本原则得以实现的制度和机制，从而构建出科学有效的基本原则体系。

第二章主要阐述食品安全风险评估组织机构制度。由于食品安全风险评估是一项技术措施，仅依靠原则的确立并不能完成，必须由作为实体的机构去执行，食品安全风险评估机构设置的是否科学关乎食品安全风险评估工作能否有效地运作。由此，第二章以四节的内容对食品安全风险评估组织机构制度进行了分析。第一节阐述了食品安全风险评估组织机构的一般理论，即食品安全风险评估机构的含义和特征以及它与其他组织、团体和个人的关系。第二节评析了国外对食品安全风险评估机构的设置经验及其特点。该节选取了国际食品安全风险评估相关组织、欧盟食品安全风险评估组织，欧洲食品安全局、德国食品安全风险评估组织，联邦风险评估研究所、日本食品安全风险评估组织，食品安全委员会以及美国食品安全风险评估组织等作为典型实例，详细评析了各国不同的风险评估组织机构，并从中总结出这些不同评估组织机构设置的经验特点，如具有科学的风险评估目标指导，保障风险评估机构的良性运转；有独立的风险评估机构，实现风险评估与风险管理职能分离；有完善的内部治理结构，确保风险评估机构的合理设置；有强大的网络支撑体系，确保风险评估工作的有效进行等。第三节梳理了我国食品安全风险评估组织机构的设置历程和现状，并指出我国食品安全风险评估组织存在治理结构不是很完善，一些关键的结构元素要么缺失，要么刚刚才成立，其绩效难以为社会公众所信任和承认等主要不足。第四节对我国食品安全风险评估机构的设置提出新的建议。针对我国食品安全风险评估组织机构所暴露出来的主要问题，在借鉴发达国家较科学完备的食品安全风险评估机构设置经验的基础上，从以下几个方面完善我国风险评估组织机构的设置：实现评估组织机构与风险管理组织的相对分离，保障评估机构的独立性；完善食品安全风险评估组织机构的工作机制，实现评估机构的权威性；合理划分职能部门与层级评估机构，确保评估机构职能的明晰性；加强支撑评估组织机构工作的体系建设，实现评估机构工作的有效性。

第三章主要分析了我国食品安全风险评估信息制度。由于食品安全风险评估的科学性和可接受性对信息的依赖程度极高，由此，信息制度便成为食品安全风险评估制度的重中之重。该章分为五节。第一节论述了食品安全风险评估信息的功能和分类。就其功能而言，主要为：有利于特定主体开展食品安全风险评估的工作，保障评估结果的科学性；有利于实现公民的知情权、参与权和自主选择权，保障评估结果的可接受性。就其分类而言，主要包括依据食品安全风险评估的结构程序，可以将食品安全风险评估信息分为预评估阶段的信息、危害识别阶段的信息、危害特征描述阶段的信息、暴露评估阶段的信息、风险特征描述阶段的信息和评估参与阶段的信息；依据食品安全风险评估信息的来源，可以将食品安全风险评估信息分为外部来源的信息和内部来源的信息；依据食品安全风险评估中风险的属性，可以将食品安全风险评估的信息分为客观物理性意义上的信息和社会建构意义上的信息。第二节阐述了食品安全风险评估信息制度的类型，具体而言主要包括以下六类：食品安全风险评估信息的收集制度，食品安全风险评估信息的分析和审查制度，食品安全风险评估信息的报告或通报制度，食品安全风险评估信息的公布、交流制度，食品安全风险评估信息的监督、考核和检查制度以及食品安全风险评估信息的支撑制度。第三节评析了国外一些国家和地区的食品安全风险评估信息制度。第四节分析了我国食品安全风险评估信息制度的运行现状。梳理了我国食品安全风险评估信息在食品安全立法中的现有规定，并对食品安全风险评估信息运行取得的成绩和不足作出了详细分析和阐述。第五节针对我国食品安全风险评估信息制度的不足，从八个方面提出具体的制度完善建议，从而确保食品安全风险评估信息的完整、准确、及时、真实和有效，保障风险评估的科学性。

第四章主要分析了我国食品安全风险评估的公众参与制度。公众参与食品安全风险评估已经成为世界许多国家的发展趋势，公众在风险评估中的作用受到越来越多的学者的重视，但诸多的客观和主观因素却严重影响并阻碍了我国公众参与食品安全风险评估的进程。由此，第四章以食品安全风险评估的公众参与制度为研究对象，从四个方面对其展开分析讨论。第一节分析了食品安全风险评估中公众参与的基本理论，从公众参与制度所欲实现之目的、公众参与之主体、公众参与之途径、实现公众参与之保障四个方面界定食品安全风险评估中公众参与的内涵。第二节对食品安全风险评估中公众参与的必要性及可行性进行深入阐述。概括而言，公众参与食品安全风险评估的必要性主要体现在三个方面，即食品安全风险的相对性和不确定性需要公众参与以增进公众对于评估结果的可接受性；食品安全风险评估中专家决策的有限理性需要引入公众参与来加以整合，以增强相互信任，培育公众的食品安全风险知识；各种相关者利益冲突需要公众参与的引入，进而平衡各种利益，实现公众健康和安全的最大化效益。同时，公众参与食品安全风险评估的可行性既体现在实践层面，环境影响评价公众参与为食品安全风险评估中公众参与的引入提供了范本，又体现在理论层面，对于公众参与食品安全风险评估的研究已经具备了相当程度的理论基础。第三节论证了我国食品安全风险评估公众参与四个方面的不足。即保证公众参与食品安全风险评估的制度不健全、公众往往被排除在食品安全风险评估议题的形成过程之外、食品安全风险评估过程中政府与公众的沟通都是单向的、公众与行政机关所获得的食品安全风险信息存在着不对称的情况。第四节提出构建我国食品安全风险评估公众参与制度的建议。具体而言，应该进行以下五个方面的制度改革，来保证公众的参与。构建食品安全风险评估的信息平台，保障信息交流的及时准确；拓展公众参与的渠道，充分保障公众参与风险评估；构建贯穿于食品安全风险评估全过程的、双向的食品安全风险沟通制度；加强正向激励，完善食品安全风险评估的激励机制；完善公众参与食品安全风险评估的程序制度，保证评估程序的制度化和透明化。

第五章主要阐述食品安全风险评估的专家制度。本章着重从六个方面对食品安全风险评估专家制度加以论述。第一节分析了食品安全风险评估过程中专家的功能。专家在食品安全风险评估中扮演着重要的角色。具体而言，食品安全风险评估专家有利于提高食品安全风险评估及管理的科学性，有利于增强食品安全风险评估及管理的民主性，有利于促进食品安全风险评估行为的正当性。第二节对我国食品安全风险评估中的专家进行类型划分。依据专家在食品安全风险评估相关法律制度中的法律地位和权利义务的不同，可以将其分为以法律规范形式明确规定的行政主体内部的专职科学顾问专家和行政主体外部的其他同行专家这两大类型。第三节从具体的食品安全风险评估实例出发，描述和提炼我国食品安全风险评估专家合法性危机之突出表现。第四节从现行法律制度的角度，深入分析导致这种合法性危机的原因。如，科学顾问专家缺乏科学上的卓越性、独立性，行为缺乏公开透明性，科学顾问专家与同行专家之间的意见缺乏沟通和分歧解决机制，科学顾问专家缺乏责任追究机制，同行专家的个人素质参差不齐，部分同行专家越位，对同行专家缺乏监督和责任追究等等。第五节对欧盟和美国的食品安全风险评估专家制度进行了经验总结，以期为我国食品安全风险评估专家法律制度的完善提供知识养料。第六节提出具体的食品安全法制改革建议。在适当借鉴和合理改造发达国家地区的法制经验基础之上，提出克服我国食品安全风险评估专家合法性危机之具体的食品安全法制度，具体而言有六项：设计公正和科学的食品安全风险评估科学顾问专家成员的遴选制度，设计精密和完整的科学顾问专家成员的利益声明规则和回避制度，设计合理和全面的科学顾问专家评估活动的公开和透明的制度，设计独立和公正的保障风险评估质量的外部同行专家评审制度，设计主动和高效的专家间科学意见的交流和争议解决制度，设计层次清晰和分明的专家责任追究和激励的制度。

第六章主要阐述食品安全风险评估物质保障制度。我国的食品安全风险评估制度尚处于起步阶段，尤其是在物质要素的保障方面相对于其他国家与地区来说还显得过于滞后，因此，第六章分四节探讨了食品安全风险评估物质保障制度。第一节阐述了食品安全风险评估物质保障要素的一般理论，主要包括食品安全风险评估保障要素的内涵和种类。以保障要素形态为标准，将食品安全风险评估的物质保障要素分为如下形式：法律规范保障要素、组织机构保障要素、经费保障要素、信息工具保障要素、执法标准保障要素以及相关的技术手段保障要素。第二节评析了主要发达国家和地区的食品安全风险评估物质保障的内容并分析了其呈现出的主要特点。具体而言，发达国家和地区食品安全风险评估物质保障制度具有坚实的食品安全风险评估法律基础、独立的食品安全风险评估组织机构、完善的食品安全风险评估信息网络、先进的食品安全风险评估科学技术、明确的食品安全风险评估标准、雄厚的资金保障等特点。第三节详细分析了我国食品安全风险评估物质保障中所存在的问题。该节从食品安全风险评估的六大物质保障要素入手，对照上文对国外食品安全风险评估物质保障要素所分析的内容，详细分析我国食品安全风险评估物质保障中所存在的问题：相关法律法规虽有所规定，但是相对粗糙；食品安全风险评估的资金虽有预算规定，但相对不足；食品安全风险评估信息虽有规定，但较为缺乏；食品安全风险评估标准虽已建立，但亟待完善；食品安全风险评估技术虽有所发展，但是科学性不足等。第四节提出完善我国食品安全风险评估物质保障制度的建议。该节从物质保障要素的二重性出发，提出对保障要素滥用的规制和各项食品安全风险评估物质保障要素的完善这两个方面之具体制度构建。就前者而言，为了保证风险评估物质保障要素能够被权力主体合法正当的运用，可以从以下路径展开约束：完善食品安全风险评估主体权力的法律规制，实现食品安全风险评估权力行使主体的专职化，确保食品安全风险评估资金使用的法治化，合理利用食品安全风险评估信息，作出恰当的公开决定，明确食品安全风险评估权力行使的标准。就后者而言，主要完善措施包括：完善食品安全风险评估的相关立法，实现风险评估的法治化；加大财政经费投入，确保风险监测与评估工作顺利进行；构建食品安全风险评估的信息制度，加强信息保障功能；建立健全食品安全评估标准体系，实现风险评估标准的统一化、规范化；加强食品安全技术支撑能力建设，提高我国食品安全风险评估的能力，等等。